倪頌文

【摘 要】黨內(nèi)監(jiān)督機制的實質(zhì)和核心就是對黨員權(quán)力進行有效的制約，防止權(quán)力的濫用。改革開放四十年來，中央紀委和各級紀檢監(jiān)察機關(guān)深入領(lǐng)會中央精神，對我國黨內(nèi)監(jiān)督機制的構(gòu)建、運行原則和制度保障方面都進行了完善，走出了一條符合中國實際、具有中國特點的反腐倡廉道路。

【關(guān)鍵詞】改革開放；黨內(nèi)監(jiān)督機制；研究

一、黨內(nèi)監(jiān)督機制的歷史沿革

在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的偉大歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督顯現(xiàn)出新的特點和態(tài)勢，1978年黨的十一屆三中全會決定重新組建黨的中央紀律檢查委員會，加強黨內(nèi)監(jiān)督，選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，各級紀委相繼恢復(fù)，規(guī)模逐步擴大。各種監(jiān)督機制開始恢復(fù)并趨于穩(wěn)定。黨的紀律檢查機關(guān)恢復(fù)重建之初，實行“受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著黨的紀律檢查工作的開展，各級紀委由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)這一領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷日益凸顯。1980年2月22日，中共中央批轉(zhuǎn)了《中共中央紀律檢查委員會關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級黨委紀委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請示報告》，要求“將省、市、自治區(qū)和省、市、自治區(qū)以下各級黨的紀律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系改變后，有關(guān)紀委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，要征求上級黨委紀委的意見”。至此，各級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制格局基本形成。1982年黨的十二大通過的黨章規(guī)定，從中央到地方各級黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并進一步推動了黨的紀律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，規(guī)定“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)不再以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，而是同級黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級紀委領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重。1993年7月，根據(jù)中共中央文件精神和中央紀委、監(jiān)察部《關(guān)于紀檢、監(jiān)察機關(guān)合署辦公的決定》，紀委、監(jiān)察部合署辦公。合署后，中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責(zé)；監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍然屬于國務(wù)院序列，接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)實行由所在地黨委、政府和上級紀檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)大致經(jīng)歷了三次大的職能轉(zhuǎn)換，2005年1月，中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，提出要在2007年底以前建立健全反腐倡廉基本制度、行政審批制度等八方面制度。與此相對應(yīng)，紀檢監(jiān)察機關(guān)從三項工作格局，上升為教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲處六項工作任務(wù)并重。2007年9月， 國家預(yù)防腐敗局掛牌成立，在監(jiān)察部加掛牌子，局長由監(jiān)察部部長兼任，這是國家層面的預(yù)防腐敗機構(gòu)。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)也把預(yù)防擺在更加突出位置。

黨的十八大后，中央紀委監(jiān)察部把研讀黨章作為第一課，回歸黨章本源，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，把不該管的工作堅決交還給主責(zé)部門，將參加議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由125個減至14個；調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，取消執(zhí)法監(jiān)察室、績效管理監(jiān)察室、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室等，在不增加建制編制的前提下，將紀檢監(jiān)察室從8個增加到12個，使執(zhí)紀監(jiān)督力量占到內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員的70%i。2017年3月5日第十二屆全國人大黨委會第二十五次會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。之后，于2017年10月29日發(fā)布《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，按照國家監(jiān)察體制改革的部署，新組建的國家監(jiān)察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。這與1993年合署辦公著力解決職能交叉重復(fù)、整合力量相比，這次改革的目標明確，就是加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

二、黨內(nèi)監(jiān)督機制的指導(dǎo)精神與原則

黨內(nèi)監(jiān)督就是監(jiān)督黨的組織和全體黨員遵守黨章、黨的紀律和國家法律、法規(guī)，在黨的組織內(nèi)部通過檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等方式，以保證黨員的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種客觀有序的活動。監(jiān)督主體有黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督。監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

在黨內(nèi)監(jiān)督機制的運行中，堅決貫徹黨的十八屆六中全會公報明確的黨內(nèi)監(jiān)督指導(dǎo)精神，即要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時堅持解放思想、實事求是、與時俱進，堅持民主集中制和黨要管黨、從嚴治黨的方針，依據(jù)黨章和其他重要的黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、督促的活動。具體而言有以下五個原則：

1、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則

黨內(nèi)監(jiān)督必須堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則，強化黨員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部本就包含著教育、管理和監(jiān)督，有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就要負監(jiān)督責(zé)任，努力做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。同時，監(jiān)督模式要從中國的國情和黨情出發(fā)，不能簡單照搬西方模式。

2、堅持監(jiān)督公開、公平、公正原則

黨章規(guī)定“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！惫_是實行黨內(nèi)監(jiān)督的前提，除涉密事項外，黨內(nèi)一切活動都應(yīng)當(dāng)公開。體現(xiàn)在監(jiān)督條例中，明確規(guī)定“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”。公正原則體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督上主要是保護黨員的正當(dāng)權(quán)利，主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的規(guī)定，保障以下權(quán)利的落實：黨員有權(quán)以口頭或者書面方式對本地區(qū)、本部門、本單位的黨組織、上級黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議；有權(quán)在黨的會議上以口頭或者書面方式有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員；有權(quán)向黨組織負責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實；有權(quán)向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求；有權(quán)向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求。

3、堅持民主集中制原則

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調(diào)：“堅持民主集中制是強化黨內(nèi)監(jiān)督的核心”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四條明確指出黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀進行，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。堅持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸。黨內(nèi)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督范疇，構(gòu)成黨內(nèi)民主不可分割的一部分，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)討論和決定問題實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策制度，同時實行集體領(lǐng)導(dǎo)、個人分工負責(zé)相結(jié)合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度。

4、堅持依規(guī)治黨原則

監(jiān)督要貫徹依規(guī)治黨原則是指把黨的紀律納入法規(guī)，強調(diào)紀律的嚴肅性、嚴格性，依法治的原則來實施黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十八大以來，習(xí)近平強調(diào)要堅持全面從嚴治黨，依規(guī)依紀治黨，創(chuàng)新體制機制，強化黨內(nèi)監(jiān)督。從嚴治黨、依規(guī)依紀治黨，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的法治精神。依規(guī)治黨原則是監(jiān)督的合法性條件，為開展黨內(nèi)監(jiān)督確定了標準，保障黨內(nèi)監(jiān)督合法合規(guī)進行。

5、堅持紀法分開、紀嚴于法、紀在法前原則

黨紀國法、遵紀守法、違紀違法，紀與法被提及時往往是連在一起的。但由于紀法約束的對象不同、標準不同，在進行黨內(nèi)監(jiān)督時須堅持紀法分開的原則。黨紀是黨組織和黨員必須遵守的行為規(guī)則，而法律體現(xiàn)的是國家意志，約束和規(guī)范的對象是全體公民和法人。只有堅持紀法分開，才能使黨規(guī)黨紀與法律各司其職、分工協(xié)作，形成黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的合力。同時，黨員是有特殊政治職責(zé)的公民，須接受更為嚴格的紀律約束，黨規(guī)黨紀必須嚴于國家的法律，才能體現(xiàn)共產(chǎn)黨員的先鋒隊員性質(zhì)，強調(diào)黨員不同于普通公民的政治責(zé)任。堅持紀法分開、紀嚴于法、紀在法前原則是堅持全面從嚴治黨、加強黨的建設(shè)、強化黨內(nèi)監(jiān)督的制度保障，是“四個全面”戰(zhàn)略布局得以協(xié)調(diào)和實施的紀律保證。

三、黨內(nèi)監(jiān)督工作的制度保障

黨內(nèi)監(jiān)督制度是一個由多項制度所構(gòu)成的制度體系，可以簡述為以憲法、黨章為依據(jù)，由黨中央、紀委制定或者認可，包括其他有黨內(nèi)法規(guī)、制定權(quán)的黨組織制定或者認可的，有若干法規(guī)制度門類及不同法規(guī)、規(guī)范所組成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。它包含了從中央到基層的關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的所有制度規(guī)范，以及中央和黨的各級組織根據(jù)黨章在其權(quán)限范圍內(nèi)制定頒布的具有規(guī)范性的決定、規(guī)章制度等等。

目前黨內(nèi)監(jiān)督的主要制度依據(jù)有：

1.黨章、準則等黨內(nèi)法規(guī)

黨章是黨內(nèi)根本大法，準則是黨內(nèi)重要的法規(guī)。黨的奮斗綱領(lǐng)、組織制度和紀律、黨員的權(quán)利和義務(wù)、黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的基本條件和黨組織的作用等方面由黨章作出全面規(guī)定；黨內(nèi)政治生活的基本原則由準則提出明確要求?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》以及《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》作為黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，來規(guī)范和制約全黨活動的行為準則。

2.黨內(nèi)的其他重要制度、法規(guī)

黨內(nèi)重要制度依據(jù)可以分以下六類：（1）黨內(nèi)選舉制度。如《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》對加強地方組織建設(shè)，完善黨內(nèi)選舉制度具有重要意義。

（2）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、考核和交流制度。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨部問責(zé)條例》等規(guī)范了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作。

（3）黨員權(quán)利保障方面的法規(guī)。如中國共產(chǎn)黨第一個保障黨員權(quán)利的專項法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。

（4）黨內(nèi)民主生活制度。如《關(guān)于縣以上黨和國家機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》規(guī)定了民主生活會的要求、基本內(nèi)容和程序等具體內(nèi)容。

（5）制度建設(shè)保障。如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。

（6）監(jiān)督方面的法規(guī)。如《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》（2005年）、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》（2005年）、《地方黨委委員、紀委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法（試行）》（2007年）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2017）、《國家監(jiān)察法》（2018）以及廉政方面的《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、《關(guān)于對黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》、《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等制度。這些黨內(nèi)重要制度和法規(guī)的制定及完善，為實行黨內(nèi)監(jiān)督提供了有力的制度保障。

注釋：

i 石艷紅：《"三轉(zhuǎn)" ——紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公以來的職能之變》，《中國紀檢監(jiān)察雜志》2018年第4期。

【參考文獻】

[1]中共中央紀律檢查委員會等：《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社中國方正出版社，2016年。

[2]丁俊萍等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展歷程及其啟示》，《同濟大學(xué)學(xué)報》2008年第六期。

[3]肖建忠：《論黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善》，《中州學(xué)刊》2016年第10期。