何阿娟

【摘 要】隨著私人運(yùn)營公交體制缺陷越來越明顯，以及在寧夏石嘴山市創(chuàng)建全國文明城市之際，2012年開始，石嘴山市人民政府出臺了有關(guān)城市公交運(yùn)營體制改革的公共政策，它符合了公共管理滿足人民物質(zhì)和精神需要、促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的目標(biāo)，有益于建立良好的社會(huì)公共秩序，增進(jìn)了社會(huì)效益，提高了公共管理的效率，同時(shí)也促進(jìn)了對公共物品合理而有效的管理。實(shí)現(xiàn)公共政策的有效變遷，一方面要堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則，另一方面要整合各方利益，消除執(zhí)行障礙和隱患，重在抓好落實(shí)。

【關(guān)鍵詞】公共管理；公共政策；公共物品；公共秩序

一、案例描述

2016年，寧夏回族自治區(qū)石嘴山市委、政府將全市公交運(yùn)營體制改革作為重要的一項(xiàng)民生工程，列入全市深化改革重點(diǎn)工作，按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作”的模式，2016年度改造大武口市區(qū)內(nèi)6條線路，淘汰老舊公交車80輛，改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。2017年，全市共開通公交線路26條，擁有公交車337輛，有6家公交客運(yùn)企業(yè)。2012年，按照市政府第97次政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要和《市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)公共交通運(yùn)營國有化工作的實(shí)施意見》文件精神，要求盡快完成各縣區(qū)間班線車和大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)城市公交國有化改造。截至目前，全市已完成大武口市區(qū)1、3、5、7、9路80輛公交車收購工作，善道集團(tuán)公司購置的100輛新能源公交車已正式上線運(yùn)營，大惠線已更新15輛新車，其他線路和車輛改革工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。公交運(yùn)營體制改革，是全力提升公交運(yùn)營服務(wù)水平，切實(shí)改善居民出行環(huán)境，為廣大市民提供優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)的一項(xiàng)惠民政策。該政策實(shí)施以來，政策利害相關(guān)人對政策主動(dòng)而又自愿地遵從，城市市容大為改觀，公共交通秩序井然，市民對政府的利民舉動(dòng)大加贊賞，社會(huì)各界反響良好。

二、背景透視

就其歷史和現(xiàn)實(shí)背景而言，由于歷史遺留等原因，石嘴山市城市公交經(jīng)營主體分散，且大部分公交車屬私人掛靠經(jīng)營模式，造成線路調(diào)整優(yōu)化難，日常管理難度大，公交運(yùn)營不能很好的滿足群眾出行需求，市民群眾反映強(qiáng)烈?！肮桓母铩表槕?yīng)了歷史的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的要求。

就公共管理的政策背景而言，“公交改革”是石嘴山市公共管理過程中關(guān)于公交運(yùn)營政策的演變和發(fā)展的結(jié)果?！肮贿\(yùn)營體制改革”是石嘴山市政府討論已久的一個(gè)老話題，而且呼聲也越來越高。從2012年，按照市政府第97次政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要和《市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)公共交通運(yùn)營國有化工作的實(shí)施意見》文件精神，要求盡快完成各縣區(qū)間班線車和大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)城市公交國有化改造，到2016年，寧夏回族自治區(qū)石嘴山市委、政府將全市公交運(yùn)營體制改革作為重要的一項(xiàng)民生實(shí)事，列入全市深化改革重點(diǎn)工作，從針對公交運(yùn)營體制改革的公共政策演變過程可以看出，石嘴山市政府的政策有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯過程，也符合了民眾的愿望和要求。

就社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)背景而言，公交運(yùn)營體制改革源于市場競爭和政府對公共物品的宏觀調(diào)控。政府部門不能完全干預(yù)公交企業(yè)的運(yùn)營，但公交與民生關(guān)系密切，如果公交企業(yè)因?yàn)橘Y金、經(jīng)營等出現(xiàn)長期停運(yùn)、破產(chǎn)等局面，無法保障市民正常出行，政府就得回應(yīng)社會(huì)要求，接管公交企業(yè)。這就要求建立起應(yīng)急保障機(jī)制，是政府維持的社會(huì)公益性與企業(yè)強(qiáng)調(diào)的自利性在長期博弈后可能出現(xiàn)的局面。

就其文化背景而言，市民對文明社會(huì)的強(qiáng)烈呼聲和政府基于創(chuàng)建全國文明城市的目的，公交運(yùn)營體制改革顯得勢在必行。首先，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民物質(zhì)生活水平越來越高，其對精神文明的追求也就愈發(fā)迫切。希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現(xiàn)代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市公交的呼聲此起彼伏。其次，石嘴山市在全力打造全國文明城市之際，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而當(dāng)機(jī)立斷，實(shí)現(xiàn)公交運(yùn)營體制改革就在情理之中。

三、理論要求

公共管理以服務(wù)民眾、維護(hù)秩序、和諧發(fā)展為主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段在于良性的公共政策設(shè)計(jì)和合理的制度運(yùn)行規(guī)范。

第一，公共管理的目標(biāo)是服務(wù)大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)健康、和諧地發(fā)展。滿足人們精神上發(fā)展的需要是公共管理服務(wù)大眾的長期目標(biāo)。物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要將乘車的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足。公共管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是整個(gè)社會(huì)健康、和諧地發(fā)展。

第二，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段是在合理制度規(guī)范下建立良好的公共秩序。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共秩序，首先是指一種交通秩序，任何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。私人公交亂停亂靠，時(shí)間混亂，服務(wù)態(tài)度惡劣等都極大地?cái)_亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其次，市場經(jīng)濟(jì)體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序，其核心是競爭秩序。實(shí)現(xiàn)公交車運(yùn)營體制改革是維護(hù)市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

第三，建立良好公共秩序的核心是加強(qiáng)對公共物品合理而有效的管理。在這種良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增進(jìn)社會(huì)效益。公共交通作為一種公共物品，一方面要保證其供給能滿足人民的需要。政府財(cái)政出錢補(bǔ)貼投入也是及時(shí)供給公共物品的體現(xiàn)。同時(shí)，公共物品的集中管理，規(guī)模經(jīng)營異常重要，這是公共管理效率和效益的體現(xiàn)。私人公交的個(gè)體經(jīng)營、多頭管理使其效率低下，也導(dǎo)致市場的無序。因而私人公交的經(jīng)營和管理模式已不再適應(yīng)公共物品管理的要求。對其進(jìn)行改制更能提高公共物品的利用效率，實(shí)現(xiàn)公共物品的最大社會(huì)價(jià)值。

第四，公共政策的制定和執(zhí)行必須遵守漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個(gè)連續(xù)性和穩(wěn)定性的過程，因而政策的制定和實(shí)施也是一個(gè)漸進(jìn)的過程，當(dāng)然也不能缺乏靈活性。公交運(yùn)營體制改革的話題由來已久，政府也相應(yīng)制定過一些政策，但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問題一再復(fù)發(fā)。在創(chuàng)建全國文明城市的契機(jī)之下，政府全面進(jìn)行公交運(yùn)營體制改革也不失為一個(gè)靈活而果斷的舉措。

第五，公共管理的服務(wù)對象是人民大眾，因而其制定的公共政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執(zhí)行過程中的障礙和隱患，提高政策執(zhí)行的效率和價(jià)值效應(yīng)。公交改革必須從社會(huì)效益出發(fā)而非經(jīng)濟(jì)效益。但維持社會(huì)效益導(dǎo)致公交企業(yè)產(chǎn)生經(jīng)營虧損，比如低票價(jià)、油價(jià)上漲帶來經(jīng)營困難等情況時(shí)，政府應(yīng)給予財(cái)政補(bǔ)貼，以防企業(yè)通過提高票價(jià)、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來彌補(bǔ)損失。

四、結(jié)語

綜合上述，要實(shí)現(xiàn)變遷過程中的“以舊換新”和有效的公共管理，必須做到：首先，公共決策需要細(xì)致周延、思維慎密，避免草率和倉促，如果制定不力勢必導(dǎo)致出臺政策倉促而流于形式，這對政策的后續(xù)執(zhí)行顯然極為不利；其次，決策方案設(shè)計(jì)必須顧及政策利害相關(guān)人，全面統(tǒng)籌、有序規(guī)劃并尋找政策的關(guān)鍵點(diǎn)，在該案例中尤其重要的是落實(shí)公交改革的補(bǔ)償問題，切實(shí)保障經(jīng)營者的利益；再次，降低政策變遷成本，減緩政策變遷壓力，在統(tǒng)一個(gè)體經(jīng)營業(yè)主思想認(rèn)識的同時(shí)，按照成熟一條線路改造一條線路、成熟一個(gè)市場改造一個(gè)市場的思路，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。先改5路、8路兩條虧損嚴(yán)重最難維持的線路，再逐條改其它線路。這種漸進(jìn)式的改革同時(shí)也是為了兼顧石嘴山市財(cái)政每年的承受能力。最后，選擇好政策公示和執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)，講究實(shí)施策略。比如，在該案例中，公交運(yùn)營體制改革時(shí)機(jī)選擇在石嘴山市創(chuàng)建全國文明城市之際，并通過公共媒體大肆進(jìn)行政策動(dòng)員，從而使該政策得以順利推廣和實(shí)施。

【參考文獻(xiàn)】

[1]向玉瓊. 全球化與公共政策的適應(yīng)性分析[D]. 武漢大學(xué)， 2004.