陳侃

公益訴訟，作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)全新職能，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的一年多時(shí)間里，已經(jīng)成為社會(huì)各界所關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)之一。而全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也針對(duì)公益訴訟工作進(jìn)行了各種嘗試，目前都取得了不錯(cuò)的進(jìn)展，在有力打擊不法行為的同時(shí)，也維護(hù)了公眾的利益，維護(hù)了國(guó)家的利益。近日，本刊記者走訪了上海市黃浦區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黃浦區(qū)檢察院”），了解了該院辦理的一起保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的公益訴訟案件。同時(shí)，通過(guò)該案的辦理，也折射出該院在公益訴訟工作中的一些新的亮點(diǎn)。

塵封舊案

邵怡是黃浦區(qū)檢察院民事行政檢察科（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之后為檢察五部）的一名檢察官。她告訴記者，該院在進(jìn)行公益訴訟案件線索排查的過(guò)程中，主要先從內(nèi)部線索著手，即對(duì)歷年來(lái)受理的職務(wù)犯罪案件線索進(jìn)行梳理?！氨M管反貪已經(jīng)轉(zhuǎn)隸，但是大量的案卷材料都留在檢察機(jī)關(guān)，所以我們也對(duì)留存下來(lái)的案件進(jìn)行了充分梳理，從中發(fā)現(xiàn)了包括本案在內(nèi)的存在國(guó)資流失的，尤其是還沒(méi)有追回的一系列案件。”

“2004年的時(shí)候，上海市黃浦區(qū)人民檢察院接到了一封舉報(bào)信，稱(chēng)某國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)A公司）的總經(jīng)理和董事長(zhǎng)在公司改制期間，存在非法侵占國(guó)有資產(chǎn)的情況，即在公司轉(zhuǎn)制整體資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中，未將其已經(jīng)取得房產(chǎn)憑證的位于上海市龍陽(yáng)路某處的一套五千多平米的房產(chǎn)納入資產(chǎn)評(píng)估范圍。”作為本案的另一名承辦人，檢察官助理舒俊灝曾經(jīng)是一名反貪干警，作為彼時(shí)初查此案的承辦人，說(shuō)起當(dāng)初的辦案經(jīng)過(guò)自然是記憶猶新?！胺簇澆块T(mén)在收到舉報(bào)線索之后也非常重視。由于案值較大，便立刻展開(kāi)了詳細(xì)的初查工作，調(diào)取了包括財(cái)務(wù)憑證在內(nèi)的許多資料?！?/p>

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)改制必須對(duì)企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資和評(píng)估，按“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，認(rèn)真核實(shí)和界定國(guó)有產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)禁隱匿國(guó)有資產(chǎn)。企業(yè)法定代表人和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)提交的清產(chǎn)核資的范圍，資產(chǎn)及其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性出具承諾書(shū)，并對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)。而調(diào)查結(jié)果的確證實(shí)了客觀上存在國(guó)有資產(chǎn)流失的情況，但沒(méi)有足夠的證據(jù)證實(shí)被舉報(bào)人在主觀上有非法侵占的故意性?；谝陨锨闆r，當(dāng)時(shí)反貪部門(mén)進(jìn)行了初查終結(jié)。但是，涉案的國(guó)有資產(chǎn)仍然處于受侵害的狀態(tài)。

并非坦途

由于反貪辦案的特殊性，在正式立案之前會(huì)受到諸多條件的限制，比如不允許直接接觸當(dāng)事人等，而在案件初查終結(jié)時(shí)，也不會(huì)將有關(guān)情況告知涉事單位或其上級(jí)機(jī)關(guān)。因此，在檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)案件做刑事處理的情況下，當(dāng)事人自始至終都不知道自己曾被暗中調(diào)查過(guò)，這也從一定程度上造成這部分國(guó)有資產(chǎn)一直處于被侵害的狀態(tài)。

不過(guò)，邵怡檢察官告訴記者，想要啟動(dòng)公益訴訟程序就必須取得相關(guān)的證據(jù)，證明這部分國(guó)有資產(chǎn)還處于被侵害狀態(tài)?！凹幢阌挟?dāng)時(shí)反貪初查的證據(jù)基礎(chǔ)，但是當(dāng)時(shí)涉案的國(guó)有資產(chǎn)目前到底處于何種狀態(tài)仍然是未知數(shù)。畢竟時(shí)隔十多年，其中一些事實(shí)情況、證據(jù)材料肯定會(huì)有變化。因而重啟調(diào)查也就意味著重新取證?！庇谑牵k案人員走訪了房產(chǎn)交易中心，調(diào)取了該房產(chǎn)的相關(guān)情況。不出所料，如今的情形已經(jīng)與當(dāng)初有所不同?！暗谝唬摲慨a(chǎn)的產(chǎn)權(quán)情況已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。其次，該房產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化之后，還被用作抵押擔(dān)保。第三，該房產(chǎn)在被用作抵押擔(dān)保之后出現(xiàn)了涉訴的情況，并且該房產(chǎn)已經(jīng)被法院做了司法查封?！?/p>

原來(lái)，該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)在2015年的時(shí)候被A公司轉(zhuǎn)移到了其下一家新設(shè)立的子公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)B公司）。而在2017年3月，又被作為一家第三方公司向其股東黃某借款的抵押擔(dān)保，并辦理了抵押權(quán)登記，期限從2017年3月14日至2018年3月13日止，而涉及的借款金額則高達(dá)2億元。不過(guò)，就在今年3月，作為債權(quán)人的黃某卻將該第三方公司以及B公司起訴至上海市第二中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二中院”）。同月28日，二中院對(duì)上述房產(chǎn)采取司法查封措施。

一般來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議必須做到有可操作性，要有具體的指導(dǎo)性?xún)?nèi)容能夠幫助被監(jiān)督對(duì)象梳理清楚整個(gè)案件事實(shí)。同時(shí)還要包括維權(quán)的途徑，其中是否存在法律障礙等方面。不過(guò)，由于本案發(fā)生的變化特別多，情況也因此變得極其復(fù)雜和緊急。

邵怡檢察官告訴記者，剛剛重啟調(diào)查的時(shí)候，自己也一度擔(dān)心無(wú)法進(jìn)行下去。因?yàn)槿绻摲慨a(chǎn)再度發(fā)生產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，再想追回這筆國(guó)資恐怕會(huì)很難。不過(guò)，盡管該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷過(guò)轉(zhuǎn)移，但是整個(gè)過(guò)程都是在其母公司操作下完成的，也就是說(shuō)，母公司對(duì)所有情況都是明知的，而且是全程參與的。因此，不管該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)如何轉(zhuǎn)移，都是在其管控之下，這也為檢察機(jī)關(guān)的工作爭(zhēng)取到了機(jī)會(huì)。畢竟通過(guò)反貪的初查，對(duì)這套房產(chǎn)的國(guó)有屬性是確定無(wú)疑的。

因此，盡管在檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查之時(shí)，法院對(duì)本案的審理還在進(jìn)行的過(guò)程中，承辦檢察官還是向法院申請(qǐng)了解相關(guān)案情，并第一時(shí)間與二中院審理此案的法官取得了聯(lián)系?！霸谡麄€(gè)過(guò)程中，我們都是以履行公益訴訟職權(quán)的形式與法院方面進(jìn)行溝通的。該案的主審法官在了解到相關(guān)情況之后，也對(duì)我們的工作表示非常理解，并為我們介紹了其辦理本案的思路?！?/p>

據(jù)了解，該案合議庭經(jīng)審查認(rèn)為，證明本案借貸合同糾紛主要事實(shí)的證據(jù)不足，擬判決駁回黃某的訴訟請(qǐng)求。這樣一來(lái)，債權(quán)人黃某不能立即通過(guò)生效的判決來(lái)實(shí)現(xiàn)該房產(chǎn)的抵押權(quán)，檢察機(jī)關(guān)也獲得了更多寶貴的時(shí)間。更重要的是，這部分國(guó)有資產(chǎn)也暫時(shí)處于安全的狀態(tài)之中。

再起波瀾

然而，正當(dāng)本案經(jīng)辦人員認(rèn)為工作可以有條不紊地展開(kāi)時(shí)，情況卻再次出現(xiàn)了變化?！皫字芎螅?dāng)我們?cè)俅闻c二中院取得聯(lián)系，想了解一下案件的最新走向時(shí)，卻得到了當(dāng)事人準(zhǔn)備撤訴的消息?！痹瓉?lái)，黃某通過(guò)庭審了解可能敗訴后，于今年7月3日以“雙方庭外達(dá)成和解”為由向二中院書(shū)面撤回起訴。而二中院于當(dāng)日作出準(zhǔn)許撤訴的裁定，并同時(shí)裁定解除對(duì)被抵押房產(chǎn)的查封。

面對(duì)這一突如其來(lái)的變化，辦案人員顯得有些措手不及，如果黃某與B公司在無(wú)法通過(guò)法院生效判決實(shí)現(xiàn)該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更的情況下，通過(guò)“雙方達(dá)成庭外和解”最終可能會(huì)以抵債協(xié)議的形式轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，造成該房產(chǎn)無(wú)法追回的緊急狀況。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)立即召開(kāi)緊急會(huì)議，并且著手制作公益訴訟訴前檢察建議，同時(shí)還電話(huà)聯(lián)系黃浦區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黃浦區(qū)國(guó)資委”），希望雙方務(wù)必能夠在當(dāng)天晚些時(shí)候針對(duì)本案召開(kāi)一次當(dāng)面溝通會(huì)。

說(shuō)到這里，邵怡檢察官向記者解釋了為什么在本案中，黃浦區(qū)國(guó)資委是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象。“由于黃浦區(qū)國(guó)資委對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)國(guó)有財(cái)產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督和保障職責(zé)，對(duì)于A公司違法占有國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行為應(yīng)當(dāng)采取積極措施，敦促相關(guān)集團(tuán)企業(yè)予以追回?！辫b于情況非常緊急，在當(dāng)天的溝通會(huì)議上，檢察機(jī)關(guān)建議黃浦區(qū)國(guó)資委以及相關(guān)集團(tuán)企業(yè)向上海市第一中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一中院”）申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全。

所謂訴前財(cái)產(chǎn)保全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零一條規(guī)定，利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請(qǐng)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，可以在提起訴訟或者申請(qǐng)仲裁前向被保全財(cái)產(chǎn)所在地、被申請(qǐng)人住所地或者對(duì)案件有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)采取保全措施。因此可以說(shuō)，申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全對(duì)于之后相關(guān)集團(tuán)企業(yè)通過(guò)民事訴訟的方式來(lái)追回流失國(guó)有財(cái)產(chǎn)有著很大的幫助。

辦案人員還邀請(qǐng)國(guó)資委方面的律師團(tuán)隊(duì)來(lái)到黃浦區(qū)檢察院。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)保存了當(dāng)初反貪初查時(shí)的證據(jù)材料，及目前公益訴訟調(diào)查階段所獲取的證據(jù)材料。在獲取了這些專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的證據(jù)之后，才能保證之后提起的民事訴訟能夠順利進(jìn)行。

柳暗花明

檢察機(jī)關(guān)隨即還與一中院方面進(jìn)行了協(xié)調(diào)，并且出示了二中院的裁定書(shū)以及檢察建議書(shū)，表明了本案已經(jīng)達(dá)到法律所規(guī)定“情況緊急，不立即申請(qǐng)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害”的地步，即國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失而無(wú)法追回的情況。同時(shí)，根據(jù)法律規(guī)定，提出訴前財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保，不提供擔(dān)保的，法院可以裁定駁回申請(qǐng)。本案中，由于涉案房產(chǎn)的市場(chǎng)估值高達(dá)3-4億元人民幣，對(duì)于任何一家企業(yè)來(lái)說(shuō)，一時(shí)間想要拿出這么多現(xiàn)金幾乎都是不可能的。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)與一中院立案庭充分溝通，終于使后者同意以等值的資產(chǎn)來(lái)作為訴前財(cái)產(chǎn)保全的擔(dān)保。

據(jù)了解，國(guó)資委及相關(guān)集團(tuán)企業(yè)已于8月中旬向一中院正式提起確權(quán)訴訟，而在此之前的8月1日，黃浦區(qū)國(guó)資委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)前往檢察機(jī)關(guān)針對(duì)先前的檢察建議進(jìn)行了口頭回復(fù)，書(shū)面回復(fù)則會(huì)在提起訴訟之后送達(dá)。

邵怡檢察官還補(bǔ)充道，檢察機(jī)關(guān)于7月12日聯(lián)系了一中院。次日，該院正式受理了訴前財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)，并于7月20日作出了訴前保全裁定并采取了司法查封措施。在短短一周時(shí)間內(nèi)就作出了裁定并辦理了司法查封，這與之前二中院對(duì)該房產(chǎn)的解封形成了無(wú)縫銜接，沒(méi)有給任何人留下可供操作產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)間，讓這部分國(guó)有財(cái)產(chǎn)再度處于安全狀態(tài)，為整個(gè)公益訴訟的工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

幾點(diǎn)思考

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

談及辦理本案的體會(huì)，邵怡檢察官感慨萬(wàn)千?！叭绻婕奥殑?wù)犯罪，那么罪名一旦成立，涉案的國(guó)有財(cái)產(chǎn)可能就會(huì)被追繳或發(fā)還被害單位，這樣一來(lái)，可能就不需要檢察機(jī)關(guān)另外去啟動(dòng)公益訴訟訴前程序?！?/p>

但是也有一部分案件，如果最終做不立案處理或者到了公訴階段存疑不訴，那么其中涉案的流失國(guó)有資產(chǎn)是不是一定可以追回到位？如果沒(méi)有最終的刑事認(rèn)定，首先，涉案國(guó)有財(cái)產(chǎn)的屬性及金額可能就會(huì)存在一定的爭(zhēng)議；其次，一些證據(jù)往往會(huì)發(fā)生變化，而當(dāng)事人可能也會(huì)有自己的辯解；第三，涉案單位在公益訴訟調(diào)查過(guò)程中也可能會(huì)存在畏難情緒，“很多人會(huì)認(rèn)為，既然已經(jīng)不追究刑事責(zé)任，為什么還要擔(dān)負(fù)起追回流失國(guó)有財(cái)產(chǎn)的責(zé)任呢？”最后，如同本案一樣，如果不做刑事立案調(diào)查的話(huà)，時(shí)過(guò)境遷之后，涉案的國(guó)有財(cái)產(chǎn)很可能會(huì)發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的情況，從而導(dǎo)致無(wú)法追回。

針對(duì)這些情況，邵怡檢察官表示，在接下來(lái)繼續(xù)辦理有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的案件的工作中，如何更好的把握戰(zhàn)機(jī)，更好的把握工作的節(jié)點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)面臨的又一挑戰(zhàn)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)與國(guó)資委、監(jiān)察委等對(duì)國(guó)資監(jiān)管有著處置職能的部門(mén)建立聯(lián)絡(luò)員制度，通過(guò)有效的制度實(shí)現(xiàn)多方互通案件走向，并對(duì)證據(jù)固定情況進(jìn)行跟進(jìn)，從而更全面地判斷究竟是要做刑事處罰還是違紀(jì)處理，更重要的是對(duì)于其中的涉案國(guó)資是否會(huì)有其他的處置意見(jiàn)。同時(shí)，刑事查處和公益訴訟工作需要進(jìn)行有效銜接，對(duì)于不做刑事查處的案件，也要審慎考量是否有轉(zhuǎn)化成公益訴訟案件的必要，從而有效避免國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)意外的流失和無(wú)法追回的情況發(fā)生。

等外突破

如前文所述，公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)全新職能，已經(jīng)受到了多方的關(guān)注。就目前而言，公益訴訟主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)以及國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。而如何結(jié)合本地區(qū)特色，尋求更新的突破也是每個(gè)公益訴訟檢察官所需要考慮的內(nèi)容。邵怡檢察官告訴記者，目前黃浦區(qū)檢察院也積極地在公益訴訟領(lǐng)域?qū)で笮碌摹暗韧馔黄啤薄?/p>

記者了解到，該院目前正與區(qū)消防單位積極溝通，力爭(zhēng)將消防工作與公益訴訟聯(lián)系起來(lái)。畢竟消防工作保護(hù)的也是不特定公眾的安全和利益，從這一點(diǎn)上講，與公益訴訟的目標(biāo)是完全一致的?！耙恢币詠?lái)，消防工作都是有關(guān)部門(mén)再三強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題，尤其逢年過(guò)節(jié)更是重中之重。因?yàn)橐坏┠程幇l(fā)生火災(zāi)，那么其影響范圍可能是非常大的。因此，有關(guān)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)一直希望檢察機(jī)關(guān)能以公益訴訟的方式在消防領(lǐng)域做一些專(zhuān)項(xiàng)，制發(fā)一些類(lèi)案或典型個(gè)案的檢察建議?！?/p>

對(duì)此，黃浦區(qū)檢察院也在著手準(zhǔn)備派專(zhuān)人針對(duì)消防領(lǐng)域做一些調(diào)研，尋找一些典型的案件線索和問(wèn)題，并通過(guò)公益訴訟檢察建議的方式從外部推動(dòng)某些機(jī)制的建立。同時(shí)，以公益訴訟為抓手，來(lái)推動(dòng)相關(guān)部門(mén)共同解決許多制度性的問(wèn)題，會(huì)簽一些文件，從而實(shí)現(xiàn)合作共贏。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com