黃靈

近期，上海市人大常委會(huì)主任殷一璀率隊(duì)到華東政法大學(xué)展開調(diào)研。殷一璀充分肯定華東政法大學(xué)在法學(xué)學(xué)科建設(shè)中取得的成績(jī)，以及為《上海市地方性法規(guī)立改廢釋需求及立法規(guī)劃建議項(xiàng)目》所做的研究，展現(xiàn)了“法學(xué)教育東方明珠”的風(fēng)采和水平。她指出，編制常委會(huì)五年立法規(guī)劃，對(duì)于堅(jiān)持市委對(duì)地方立法的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，明晰新一屆市人大常委會(huì)立法工作的方向和重點(diǎn)，推進(jìn)依法立法、科學(xué)立法和民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系具有重要的基礎(chǔ)性作用。上海市人大常委會(huì)將繼續(xù)拓寬民主渠道，統(tǒng)籌各方立法需求，深化立法基礎(chǔ)研究，高質(zhì)量編制好五年立法規(guī)劃。

殷一璀指出，要立足提升上海城市發(fā)展的法治化水平，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題，妥善把握立法的穩(wěn)定性和變動(dòng)性、現(xiàn)實(shí)性和前瞻性、原則性和可操作性等之間的關(guān)系，更加扎實(shí)地推進(jìn)規(guī)劃編制工作。要進(jìn)一步明晰“制度供給”的思路，突出需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向，立社會(huì)需要且管用的法；進(jìn)一步明晰“引領(lǐng)推動(dòng)”的思路，更好發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的推動(dòng)促進(jìn)作用；進(jìn)一步明晰“立法與改革雙輪驅(qū)動(dòng)”的思路，把改革納入法治軌道，使立法與改革決策更好銜接；進(jìn)一步明晰“補(bǔ)短板”的思路，加強(qiáng)法治政府建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、民生保障、信息化建設(shè)等領(lǐng)域的地方立法；進(jìn)一步明晰“區(qū)域發(fā)展”的思路，緊緊圍繞促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展拓寬地方立法的視野。

殷一璀希望，要進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)于立法的理論研究，建立立法工作部門與法學(xué)研究機(jī)構(gòu)緊密結(jié)合的工作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)有關(guān)立法工作規(guī)律、立法價(jià)值取向、立法技術(shù)等方面的研究，不斷提高地方立法質(zhì)量和水平，展現(xiàn)出人民代表大會(huì)制度的強(qiáng)大生命力。

我覺得立法規(guī)劃既要考慮立法的前瞻性，也要注重立法的可操作性。遵循立法規(guī)律，盡可能減少和避免立法與社會(huì)進(jìn)步發(fā)展之間的不平衡、不充分、不適配。就此提兩個(gè)建議——

第一，建議上海成立立法專家委員會(huì)。委員會(huì)成員由政府部門、行業(yè)企業(yè)和學(xué)界的主管、專家組成。作為人大代表，這些年的實(shí)踐體會(huì)是：立法也好，專項(xiàng)調(diào)研也好，很多時(shí)候必須重視立法的有效需求和可行性。比如說立法專家更多的是在立法規(guī)律、規(guī)范上提供支持，需要政府部門主管、行業(yè)企業(yè)主管在城市系統(tǒng)工程中的綜合信息、管理經(jīng)驗(yàn)以及行業(yè)進(jìn)步、市場(chǎng)規(guī)范需求的支撐。這樣合作便可以做到：立法事前，調(diào)研審核評(píng)估；立法事中，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤；立法事后，對(duì)適法實(shí)踐效果的后評(píng)估，適時(shí)完善，形成一個(gè)閉環(huán)體系，達(dá)到良法善治目的。

第二，這些年上海發(fā)展過程中，上海人大這幾屆領(lǐng)導(dǎo)在監(jiān)督方面做得很好。我們比較求穩(wěn)，對(duì)于在立法中一些尚待解決的與發(fā)展不平衡、不適配的問題，比如新經(jīng)濟(jì)新技術(shù)新業(yè)態(tài)，跨境電商、新金融，或者說我們顧主任提到的人工智能大數(shù)據(jù)等，在發(fā)展中會(huì)伴隨一些風(fēng)險(xiǎn)。那么，如何處理技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系并通過立法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制及對(duì)發(fā)展的保障，我們現(xiàn)在就得考慮起來。促進(jìn)立法，要考慮如何做，一些國(guó)際組織的做法可以參考，比如聯(lián)合國(guó)貿(mào)法會(huì)，他們?cè)谥贫ㄟ@方面的立法上，風(fēng)險(xiǎn)的防范和消費(fèi)者權(quán)益的保障，這兩者都考慮得較為充分。上海在這方面的立法是否能做領(lǐng)頭羊，進(jìn)行前瞻性立法探索？另外，上海如果在自由貿(mào)易港、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等這方面能形成多元化的爭(zhēng)端解決機(jī)制，并以立法加以固化也是大有可為的。

我想談的是，我們?nèi)A政課題組搞的這個(gè)《第十五屆上海市人大常委會(huì)地方性法規(guī)五年規(guī)劃建議》對(duì)人大代表來講，有何意義？

我有幾個(gè)想法：第一就是剛才朱應(yīng)平教授講的第三個(gè)部分——《上海市第十五屆人大及常委會(huì)現(xiàn)行有效地方性法規(guī)修改廢止或解釋的建議總表》中專門設(shè)置了一個(gè)“制定或修改迫切程度”項(xiàng)，分了“緊迫、中期、遠(yuǎn)期、暫不修正”四項(xiàng)，甚至這個(gè)表里定了如何來確定這個(gè)迫切程度。

我也做了數(shù)屆代表，最近人大還讓我們相互交流，談人大代表在立法方面的經(jīng)驗(yàn)、體會(huì)。我就提了一個(gè)，就是代表要提好議案，除了內(nèi)容好以外，還有一點(diǎn)，就是時(shí)機(jī)要把握得準(zhǔn)。要成為一個(gè)正式的議案不難，但是要進(jìn)入立法計(jì)劃、立法規(guī)劃，這個(gè)就不一樣了。我介紹經(jīng)驗(yàn)的過程中，不說成功的，就舉一個(gè)比較遺憾的案例，我2008年提交過一個(gè)關(guān)于拍賣的議案，2015年又提交過一個(gè)議案，最后都轉(zhuǎn)為代表書面意見。我當(dāng)時(shí)感到很郁悶，后來才感覺是時(shí)機(jī)性、迫切性沒有把握好。因?yàn)?012年到2014年三次制定了地方規(guī)章，每次都是制定一個(gè)規(guī)章修改下再發(fā)出去。所以，我們代表在參與的時(shí)候，當(dāng)然是希望我們的立案能成為立法。我在參與過程中，當(dāng)然要把握一個(gè)迫切性。所以我們能不能就立法的迫切程度如何確定，作為一個(gè)研究的內(nèi)容？我認(rèn)為這對(duì)將來有雙重意義：

首先，對(duì)于我們代表來說，我們要提供有迫切性的、能成為立法項(xiàng)目的議案。對(duì)于我們?nèi)舜髞碇v，大量的政府建議，我們從中間怎么篩選，建議我們的特聘員們能加大這方面研究。

其次，《上海市十五屆人大常委會(huì)五年立法規(guī)定建議篩選建議》里，更多的是聚焦現(xiàn)行有效的立法，包括國(guó)家機(jī)關(guān)提出來的立法。那么在我們制定立法的過程中，我覺得若干屆以來，代表提出了大量的議案。尤其是每屆被代表主席團(tuán)確定為正式議案的議案，這些對(duì)于我們的立法規(guī)劃的研究，是不是也具有非常大的參考價(jià)值？我們是不是也應(yīng)該像研究現(xiàn)行有效的立法內(nèi)容，研究國(guó)家機(jī)關(guān)提出的意見建議一樣地研究代表提出的議案，尤其是那些正式成為代表議案的議案？據(jù)我所知，很多代表議案重復(fù)度是很高的，這種重復(fù)度高的，能不能體現(xiàn)迫切性？既然有這個(gè)重復(fù)度，每年大家都在提，那么為什么這些議案每年還在立法之外呢？所以，我覺得除了現(xiàn)行有效的立法議題、各大國(guó)家機(jī)關(guān)提的意見建議外，再把代表的議案也加進(jìn)來一起考量，這樣立法規(guī)劃的課題，相信更加得飽滿和豐富。

華政無論是理論還是實(shí)務(wù)研究都是很厲害的。我個(gè)人覺得五年立法應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚(yáng)前幾屆的經(jīng)驗(yàn)和好的做法。我看到《上海市十五屆人大及其常委會(huì)現(xiàn)行有效地方性法規(guī)修改廢止或解釋的建議總表》中，對(duì)立法制定或修改的迫切程度和建議，對(duì)現(xiàn)行社會(huì)需求的這個(gè)緊密度，是一個(gè)很重要的考量因素。我也很贊成劉松山教授最后提出的觀點(diǎn)，就是是否以決議的方式（簡(jiǎn)便、扼要、管用），以這種模式，來作為地方立法的一個(gè)補(bǔ)充。地方立法，主要是解決一個(gè)地方性的事務(wù)。所以我聽了劉教授的講法，很重要的是地方的靈活性，和地方的一個(gè)簡(jiǎn)便性。這些我非常同意。

第二，立法監(jiān)督，我認(rèn)為包括立法后的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)充分引起人大的重視?，F(xiàn)在法是作為工作的唯一突破口，其實(shí)從實(shí)踐上講，很多立法并沒有我們之前預(yù)設(shè)的那樣有效果。

這次特別講到的，就是生活垃圾分類的問題。我們感覺生活垃圾環(huán)境管理的壓力是很迫切的，但是后來聽了職能部門的介紹后發(fā)現(xiàn)，他們說的垃圾分類和我們?cè)瓉砝斫獾牟灰粯印Ｎ覀冋J(rèn)為的垃圾的生活分類，是通過這個(gè)立法形式，人人參與，一起提高環(huán)保素質(zhì)。但相關(guān)職能部門有他們的理解。這個(gè)分類，目的是達(dá)到一個(gè)分類的結(jié)果，但可以通過多種方式完成，未必是人人參與。雇傭一部分人參與，讓他們?cè)诩夹g(shù)上完成。這和我們?cè)瓉砝斫獾牟灰粯印?/p>

我記得前幾年，人大還有一個(gè)好像叫作備案審查，對(duì)于職能部門的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的審查，這塊工作也是立法監(jiān)督的過程。如何改善或拓展相應(yīng)的工作，前幾年立法做得很接地氣，受到很多市民的關(guān)注，比如煙花爆竹、道交，道交從立法、調(diào)研到執(zhí)法，一條龍做法的經(jīng)驗(yàn)，很值得吸取。