李兆瑞
摘 要:社會治理是國家治理的有機組成部分,國家與社會的良性互動是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)。米格代爾從“國家回歸”角度出發(fā),提出了“國家—社會”互動模型,分析國家與社會之間的互動及其產(chǎn)生的實際影響,討論了社會治理在國家與社會關(guān)系變遷中逐漸發(fā)展起來的作用,并對我國進一步提升國家治理能力、建立共建共治共享的社會治理格局,提供了有益的思路。
關(guān)鍵詞:國家能力;社會治理;“國家—社會”分析模型
學(xué)者們逐漸試圖打破傳統(tǒng)觀念上國家與社會關(guān)系的對立思維模式,轉(zhuǎn)向“歷史的、過程導(dǎo)向的研究路徑”[1]1。二十世紀(jì)八十年代以來,以彼得·埃文斯、斯考切波等學(xué)者為代表的回歸國家學(xué)派逐漸登上舞臺。他們把國家作為主要的分析變量,認(rèn)為國家具有自主性,有著自身的利益選擇和價值偏好,將國家視為一個獨立的行為體,并以此來討論國家行為,解釋國家與社會之間的關(guān)系。米格代爾作為“重新發(fā)現(xiàn)國家”(bringing the state back)理論的主力軍之一,受早期研究農(nóng)民革命的影響,從碎片化的邊緣組織對國家的影響入手,討論社會邊緣對于國家中心的影響。他在本書中挑選了五個深受英國殖民主義影響的第三世界發(fā)展中國家作為比較案例,在不同的文化和略有差異的殖民政策的影響下,從弱國家(塞拉利昂)到強國家(以色列)連續(xù)排列,描繪出國家能力強弱的光譜。
一、“國家—社會”分析路徑及核心概念
在“國家—社會”分析路徑模型中,米格代爾視國家為組織,視社會為社會組織的混合體,并將國家“嵌入”社會關(guān)系之中。這意味著,模型具有兩個面向:一面是,在社會中實際運行社會控制的群體可能在他們的形成和他們運用的規(guī)則兩方面是不同的;另一面是,社會控制可能分布于眾多相當(dāng)自主的群體中,而并不是集中于國家手中。[2]30這個模型正是體現(xiàn)了國家的矛盾性——要求統(tǒng)一整體與內(nèi)部各部分之間矛盾的實踐。因此,在使用這個模型時,需要具備兩個視角:視角一是將國家視為高度統(tǒng)一、界定清晰的個體,有干脆利落的邊界劃分;視角二是將國家視為一系列松散聯(lián)系的實踐碎片,與外界有剪不斷理還亂的聯(lián)系。在模型的實踐中,偏向任何一方都不能完整的理解國家。[1]23
模型的起點在于,“誰”為普通群眾提供他們愿意接受并遵循的個人生存策略,這個“誰”包括在既定領(lǐng)土范圍內(nèi)的各種組織,甚至個人。個人可以同時擁有多種生存策略的選項,而他們的選擇過程,受到機構(gòu)、組織甚至個人提供的物質(zhì)刺激和政治高壓,以及其規(guī)定社會生活中的符號與價值觀的影響。在社會規(guī)則的制定上,人們遵循詳細(xì)且明確闡釋的規(guī)則,獲得相應(yīng)的獎勵與懲罰,并賦予行為相應(yīng)的意義。這些意義體系和符號構(gòu)造,來確保社會穩(wěn)定。在對應(yīng)的已知的社會規(guī)則下,人們逐漸調(diào)整并完成符合自己情況的個人生存策略。米格代爾認(rèn)為,社會控制依賴于為個人的生存策略提供關(guān)鍵要素的組織性能力[2]29。人們在自己所在環(huán)境下,理性的選擇能為自己提供利益最大化的社會規(guī)則,相應(yīng)的,提供這些規(guī)則的組織或個人,不管是國家(組織)還是地方強人,則在實際意義上擁有對該地區(qū)的控制。
(一)國家的理解
在米格代爾的理論中,國家似乎一直有雙重概念,一個是理論上的概念,借用了布爾迪厄的“場域”概念,米格代爾將國家定義為“權(quán)力的場域”;另一個是從實踐的角度,國家是指眾多社會組織中的一個組織或一套組織。[1]2實踐角度的國家不具備較強的凝聚性,因此影響到了他所謂的國家能力。
米格代爾在本書中關(guān)于國家這個核心概念的討論起于馬克思·韋伯的國家觀。他認(rèn)同韋伯的理想型國家的定義,“國家是這樣一個機構(gòu):它由許多為國家領(lǐng)導(dǎo)層(行政權(quán)威)所領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的機構(gòu)組成,擁有在特定疆域內(nèi)制定和執(zhí)行對所有民眾有約束力的規(guī)則的能力或權(quán)威,同時也是其他社會組織制定規(guī)則的限制因素。在必要的時候,可訴諸武力來實現(xiàn)這一目標(biāo)?!盵2]21在韋伯最為廣泛使用的國家概念中,雖然國家的目標(biāo)不同,但手段,即使用暴力,是一致的。米格代爾也認(rèn)同波奇(Poggi)的主張,“我們可以將整個國家視為合法組成的制定、運用并實施法律的一套機構(gòu)?!眹业谋┝ぞ吆秃戏?quán)威使得它具備雙重角色:統(tǒng)治者和乞求者。因此,米格代爾認(rèn)為,建立國家的三大觸手——標(biāo)準(zhǔn)化軍隊、大幅改善的征稅機構(gòu)、相應(yīng)的法院體系,一方面符合國家想要實現(xiàn)的社會控制的目的,同時也確保了國家的國家性。[2]20這一點,也是為米格代爾在討論如何打破強社會這個問題上提供了解決思路。
米格代爾在結(jié)合自己早期對于第三國家的研究的結(jié)果,發(fā)現(xiàn)韋伯的理想型國家在第三世界的實踐中無法得到印證。他認(rèn)為,國家是作為社會結(jié)構(gòu)的一部分嵌入社會的各個角落。它不是單純的單一具有主導(dǎo)目標(biāo)導(dǎo)向的組織,而是在社會范圍內(nèi)與其他社會組織之間的互動過程中不斷的調(diào)整并妥協(xié)從而向社會控制的目的靠近,在這個過程中重塑了國家與社會的聯(lián)系。在《社會中的國家》書中,他進一步將國家定義為“權(quán)力的場域,標(biāo)志是使用暴力和威脅使用暴力,并為以下兩個方面所形塑:一個領(lǐng)土內(nèi)具有凝聚性和控制力的、代表生活與領(lǐng)土之上的民眾的組織的觀念;國家各個組成部分的實際實踐。”[1]16從“社會中的國家”分析路徑出發(fā),我們可以理解國家是一個內(nèi)在矛盾體,存在觀念上的整體性和實踐中的結(jié)構(gòu)性。米格代爾將國家從凌駕社會(包括社會內(nèi)組織)之上的神壇拉下來,進入到“權(quán)力的場域”進行“斗爭”。
在《強社會與弱國家》中,米格代爾雖然很明確的區(qū)分了實踐角度的國家(也就是作為組織)和國家領(lǐng)導(dǎo)人,但似乎在第二部分和第三部分的表述中,他混淆了這兩個概念,亦或者可以認(rèn)為他將國家領(lǐng)導(dǎo)人(個人或者領(lǐng)導(dǎo)小組)作為國家(組織意義上的概念)的代表,繼而將中央層面的國家政府與地方層面政府進行區(qū)分,從而得出了第三部分的結(jié)論,即三方的妥協(xié)平衡。
(二)社會的理解
在“國家—社會”分析路徑的另一端,“社會”這個詞也是在不同國家“概念”語境下有不同的含義。如果將國家視為一個組織意義上的概念,那么社會是囊括所有存在的團體和組織的范圍,包括國家;如果將國家視為高于其他社會團體的組織,那么這時對應(yīng)的“社會”意思是除國家以外的其他所有組織和團體。[2]190有趣的是,米格代爾的“國家—社會”分析路徑的思維前提在于,沖突是推動整個社會發(fā)展的動力。因此,沖突最終以誰獲取社會中制定規(guī)則的權(quán)利和能力而告終。社會是個大雜燴的模型通過將這些事件置于一個沖突環(huán)境的背景下,賦予了這些事件其重要意義。[2]31在這個層面上,社會的容納程度與國家概念中“場域”這種解釋有接近的含義。
(三)地方強人的理解
在論述國家與網(wǎng)狀社會中,米格代爾在本書中的一個核心論題是:國家能力,尤其是其實行社會政策、動員公眾的能力,和社會結(jié)構(gòu)十分相關(guān)。在他看來,這個核心論題都是落實在“人”上,“國家領(lǐng)導(dǎo)人在追求國家強勢地位時,面對來自酋長、地主、老板、富農(nóng)、部落首領(lǐng)通過其各種社會組織的抵制形成的難以逾越的障礙時,往往顯得無力?!盵2]35米格代爾為了方便起見,將上述中列出的系列地方實權(quán)人士統(tǒng)稱為“強人”,相對應(yīng)的,國家也用了國家領(lǐng)導(dǎo)人作為其代表。
強人的生存利益隨著國家能力的增長而不斷縮小。強人發(fā)現(xiàn)國家機構(gòu)從他們地區(qū)汲取的財富,遠多于國家返還給當(dāng)?shù)氐姆蓊~。為了保持既得利益,亦或者實現(xiàn)既得利益損失最小化,他們不得不依賴國家獲取資源,同時與政策執(zhí)行者和政府官員進行“討價還價”,從而實現(xiàn)運用資源的自主權(quán)最大化。為了生存,強人會阻止國家領(lǐng)導(dǎo)人實現(xiàn)直接給民眾提供生存策略的目的。[2]266
(四)國家能力與社會控制
亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》開篇就談到,“各國之間最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于政府的有效程度?!盵3]作為亨廷頓的學(xué)生之一,米格代爾深受老師的影響,“國家—社會”分析路徑的關(guān)注點在于國家治理的實際效果,[4]也就是他稱之為“國家能力”的概念。[5]國家能力包括滲入社會的能力、調(diào)解社會關(guān)系、提取資源以及特定方式配置或運用資源這四大能力。[2]5國家能力作為一個因變量,目的在于測量:1. 國家對于社會的控制力(讓民眾做之前不想做的事情)——表現(xiàn)為規(guī)劃和提取資源;2. 國家對于社會的控制力之間的差異對于國家其他能力的影響——按照既定方式使用資源的能力和滲透能力。
書中米格代爾同時還提到了社會控制的概念,并將社會控制解釋為類似于邁克爾·曼提出的基礎(chǔ)性權(quán)力,指 “在一個沖突環(huán)境中,一個組織與另一個組織斗爭的資本”[2]33。同時米格代爾也借助古典社會學(xué)的概念“社會控制”這個詞來替代權(quán)力這個詞,將其理解為“顯示國家通過其自身基礎(chǔ)性設(shè)施(和組織)滲透并協(xié)調(diào)公民社會行為的權(quán)力。”[2]190一個國家如果有高度的社會控制能力,就可以有效的動員公眾和資源。在國家積攢實力的過程中,沒有比動員公眾能力更重要的能力了。[1]53社會控制能力分為了三個等級指標(biāo):服從、參與和合法性。這三個指標(biāo)呈遞進狀態(tài),服從只是初級的控制,常常受迫于基本的懲罰與武力;參與的實現(xiàn)是通過組織民眾進入國家機構(gòu)的制度組成部分從而實現(xiàn)各種任務(wù)并強化國家能力;合法性是決定社會控制能力最強有力的因素,適用范圍更加廣泛。合法性是由韋伯首提并一再強調(diào)的核心,米格代爾在本書中給合法性的定義是“是對國家制定的游戲規(guī)則、社會控制的接受,乃至認(rèn)可,將其視為爭取和真實”。[2]34服從和參與可能因為個人對于獎懲的考量,但合法性則意味著對獎懲背后的國家象征性結(jié)構(gòu)和社會秩序的認(rèn)可。
米格代爾在《強社會與弱國家》中認(rèn)為,只有在社會控制高度集中時,強有力的國家才能出現(xiàn)[2]273?;诖耍艺J(rèn)為,米格代爾的國家能力等同于社會控制。特別強調(diào)的是,他認(rèn)為現(xiàn)實中具有強大國家能力的國家是十分罕見的,必須同時具備許多條件才有可能成立。[2]283米格代爾簡要的提供了四個充分條件:世界歷史提供的時機、外界的軍事威脅、獨立官僚體系的基礎(chǔ)和出色的領(lǐng)導(dǎo)能力。
[2]283-287這四點都是他從書中提到的五個國家案例中抽煉而得,但似乎歷史宿命的意味更強一些。米格代爾在后續(xù)的著作《社會中的國家》中明確的指出,國家能力的首要影響因素是對社會力量的支配和社會控制的爭奪,[1]106另一個影響因素是國家不同組成部分基于利益和壓力計算而形成的上下級之間、同僚之間以及剩余社會力量之間的支配和社會控制。特別是第二個影響因素是米格代爾在《強社會與弱國家》書中并未明晰的一點,他在《社會中的國家》中改變了原有的國家精英的權(quán)力代替國家能力的方式,提出了需要細(xì)致考慮國家不同層面的關(guān)系與作用的觀點。
二、國家與社會的相互影響及造成的實際結(jié)果
正如第一部分所討論的,米格代爾的國家與社會關(guān)系模型,其核心在于社會控制,即誰掌握著實際的社會控制,誰擁有實際的權(quán)力與資源。米格代爾認(rèn)為的強國家標(biāo)準(zhǔn)為國家擁有強大的社會控制能力,[1]273但在他舉出來的五個國家的例子中,也出現(xiàn)了不同意外。
(一)國家在擴大社會控制過程中的嘗試
為了實現(xiàn)米格代爾所謂的強國家目標(biāo),國家應(yīng)在共同體中謀取主導(dǎo)地位,制定約束民眾的行為規(guī)則,或授權(quán)其他組織制定特定領(lǐng)域的約束法則。由于書中列舉的五個案例都是由于外部因素造成或者加劇了國家性動亂,破壞了原有社會關(guān)系,新國家趁機重新構(gòu)建秩序。基于此,米格代爾悲觀的認(rèn)為,如果沒有外部因素制造一個災(zāi)難性局面,迅速而徹底的破壞舊有的生存策略,即舊有的社會控制,社會控制的重新分配是不可能發(fā)生的。[1]273-283暫且假設(shè)這個觀點成立,摧毀原有社會控制后,國家對于社會控制的重建就成了首先需要解決的問題。五個國家的案例說明了國家能力的差異和特征源自于國家的社會結(jié)構(gòu)和社會控制的不同,且在很多方面,這些不同不是簡單的管理邏輯或者政策思維的不同所造成的,各地獨特的文化、環(huán)境及歷史對于社會結(jié)構(gòu)的影響更為深遠。米格代爾總結(jié)出實現(xiàn)此步的三大國家政策:土地所有權(quán)模式的改變,新型稅收形式和程序,以及新的交通模式。[1]60土地所有權(quán)的變更并配合新法律的認(rèn)可,意圖消除原有的教會、村莊、部落、氏族等當(dāng)?shù)貜娙说挠绊?,破壞原有生存邏輯。稅收政策的改變,特別是現(xiàn)金稅的引入,將最底層的農(nóng)民也帶入到市場經(jīng)濟的洪流之中,至少米格代爾提供的五個例子證明了這一點。這兩項國家政策共同阻止了農(nóng)民重返原有的經(jīng)濟和生活狀態(tài)。而第三項政策,新交通模式的加入,以另一種方式改變了農(nóng)村勞動的本質(zhì),加速了信息的溝通和傳播,瓦解了小農(nóng)經(jīng)濟。三大國家政策重造的新的生活環(huán)境迫使民眾去選擇新的生存策略,國家(組織意義)本可以借此良機提供生存策略,以利誘之,以壓迫之,從而實現(xiàn)對社會的強控制。但歷史證明了現(xiàn)實并沒有這么簡單。在反殖民反封建的浪潮下,第三世界的舊有獎懲方法是過時了,但這些舊式社會控制的衰敗并不標(biāo)志他們的完全滅亡。
(二)社會對國家行為的應(yīng)對
國家通過強勢資源和權(quán)力對社會產(chǎn)生影響的同時,社會也反方向影響著國家。米格代爾認(rèn)為,社會控制的碎片化導(dǎo)致國家(組織層面)缺乏強大的政治根基,一方面造成民眾的國家認(rèn)同感和社會凝聚力不夠,從而導(dǎo)致國家合法性被削弱;另一方面,國家雖然對其他社會組織產(chǎn)生重要影響,但這些機構(gòu)能通過局部動員獲得社會控制,從而對國家法律與政策在地方上的貫徹執(zhí)行造成障礙。在政策執(zhí)行層面甚至制定具體政策層面,殖民統(tǒng)治階級和當(dāng)?shù)卣龅搅讼嗤瑔栴}:地方強人肯定會選擇于己有利且不(過分)違背上層意愿的選項。社會控制的碎片化極大程度上限制了獨立后國家能力的增長,[2]147在強人日益依靠國家資源支撐其社會控制的同時,國家領(lǐng)導(dǎo)者們也越來越依靠強人管理社會,但也正是如此,對抗國家法律和規(guī)則的情況從未斷絕。因此,地方官員“視當(dāng)?shù)氐恼魏蜕鐣€(wěn)定為他們在文官體系內(nèi)部升遷的必要條件”,[1]130多數(shù)向社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人妥協(xié),從而無形中強化了地方組織,侵蝕了國家實力。
(三)國家與社會之間互動產(chǎn)生的實際效果
國家希望全面掌控社會,社會在自我維護的目的下進行回應(yīng)。往返之間,雙方并未相應(yīng)的實現(xiàn)其預(yù)期,甚至出現(xiàn)了未預(yù)想到的情況。社會控制碎片化加劇是其中之一。在埃及、印度和墨西哥,社會控制的碎片化阻礙著國家權(quán)力對社會結(jié)構(gòu)的改造,缺乏有效的制度設(shè)計使得統(tǒng)治者在分配資源的過程中只能通過權(quán)術(shù)和計謀達到利益的合理分配,大量存在于社會中的非國際機構(gòu)管控的碎片控制導(dǎo)致國家組織內(nèi)部、國家領(lǐng)導(dǎo)者與國家機構(gòu)組織之間的病態(tài)關(guān)系,無法形成有效的大眾政治動員,國家領(lǐng)導(dǎo)者只能通過尋求基于個人忠誠、拉攏和其他非功績標(biāo)準(zhǔn)的任命制度來維持自己的政治生存。非制度化的國家權(quán)力運轉(zhuǎn)只能進一步削弱國家機構(gòu)的權(quán)威性,國家自主性在與地方社會力量的不斷博弈中消失殆盡。對此米格代爾一針見血的指出,“一個碎片化的社會控制的社會影響了國家的特征,而國家反過來強化了社會的碎片化 ”。[2]268
與此同時,在國家與社會相互爭奪實際控制權(quán)的過程中,第三方,即(地方)政策執(zhí)行者作為相對獨立的一方,在碎片化的社會背景下隨之產(chǎn)生。米格代爾用印度和埃及兩個例子想要證明,在弱國家所處的社會中,持續(xù)沖突的環(huán)境,一種典型的碎片化社會控制,會導(dǎo)致一道國家內(nèi)部之間、領(lǐng)導(dǎo)者與國家機構(gòu)之間獨特的、病態(tài)的關(guān)
系[2]217。反之,這些國家機構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系也塑造了國家機構(gòu)對社會的滲透?;诖耍嗷ネ讌f(xié)的三角關(guān)系——政客、強人和政策執(zhí)行者——應(yīng)運而生。社會結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行有很重要的直接影響。政策執(zhí)行者在推行中央政策的過程中受到當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境的嚴(yán)重限制,墨西哥的CONASUPO個案是典型的代表:一方面國家和強人達成妥協(xié),因為國家需要依靠強人來完成社會控制,強人需要依靠國家來獲取資源;另一方面政策執(zhí)行者以及同級官員與地方強人達成妥協(xié),實現(xiàn)國家資源的終級配置。這也是國家機構(gòu)無法深入基層實現(xiàn)既定目標(biāo)的主要原因之一。[2]258
三、“國家—社會”分析路徑的相關(guān)討論
本書討論強社會與弱國家,試圖揭開二戰(zhàn)后在第三世界的國家中如何讓國家變強的秘密, 但與此同時也帶來一些新的討論。
首先,強國家的判斷標(biāo)準(zhǔn)并未明確。按照米格代爾的結(jié)論,國家強弱與否取決于對社會的實際掌控,強國家擁有強社會控制力。但在書中,米格代爾并沒有說明強國家的標(biāo)準(zhǔn),即國家對社會的控制達到什么程度,亦或者國家對社會的控制可以實現(xiàn)什么樣的國家目標(biāo),即可被判斷是強國家。強國家和強社會控制力,這個“強”過于縹緲。在書中的五個例子之間比較,只有以色列可以相對被稱為強國家,它可以通過國家的動員實現(xiàn)其復(fù)國強國計劃中一個又一個的目標(biāo)。對另外四個國家的解釋證明了碎片化國家的逐漸分散,國家作為組織機構(gòu)在與地方組織/強人互動過程中一步步退讓,從對抗、談判到妥協(xié)。需要注意的是,在以色列個案中,更多的是在強調(diào)一個或幾個可遇不可求的強大領(lǐng)導(dǎo)人物的存在,也正如米格代爾在書末中總結(jié)的四個建立強國家的充分條件中強調(diào)的出色領(lǐng)導(dǎo)能力。這四個條件多少都帶有一些宿命論的悲觀色彩,如果沒有遇到合適的歷史時機、沒有外部的軍事威脅、沒有獨立官僚體系的基礎(chǔ)、沒有出色的領(lǐng)導(dǎo)人物,強國家一定不出現(xiàn)么?再者,在世界范圍內(nèi),強國家究竟強到什么程度才算滿意呢?是橫向與其他國家進行對比,還是縱向與本國的不同歷史階段進行對比呢?國與國之間先天的差異造成了地緣小國不會成為像美中俄此類的大國強國。像埃及此類歷史悠久的國家,經(jīng)歷過繁盛與衰敗,成為了現(xiàn)代意義上的大國,其實力也不一定比得上歷史上的盛世。因此,強國家的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍值得進一步討論與明確。
其次,“國家—社會”分析路徑分析中國發(fā)展歷程的理解。通過米格代爾的研究路徑我們可以發(fā)現(xiàn),外殼形式類似的國家卻在政治運轉(zhuǎn)的實踐中能力差異如此之大,關(guān)鍵因素在于國家能力無法沖破社會控制網(wǎng)狀的藩籬。中國現(xiàn)代國家的建設(shè)同樣印證了米格代爾的觀點。毛澤東作為中國社會主義制度的奠基者,從動員、組織到制度化,形成了完整的政治發(fā)展理論,保證了黨的權(quán)威地位,形成了高度統(tǒng)一的國家意識,權(quán)力深入社會最底層,構(gòu)建了強大的動員能力,中國國家能力與革命、國家建設(shè)相交織,得到了很好的重塑。[6]新中國的制度建設(shè)構(gòu)建起強大的國家權(quán)力,使得國家在推動整個經(jīng)濟社會發(fā)展進程中能夠集中力量克服社會碎片化帶來的阻礙,實現(xiàn)經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展。
再次,“國家—社會”分析路徑對我國持續(xù)發(fā)展提供建議和思考。米格代爾一直在強調(diào)國家對于社會的強控制是強國家的標(biāo)志。強大的社會控制力,也就是強國家能力,意味著有效的社會動員和資源攫取力。我國發(fā)展的一大優(yōu)勢就是集中力量辦大事,而能做到“集中力量辦大事”,也正是國家對于社會的強大控制力的表現(xiàn)。從這個角度講,我國已經(jīng)成為強國家。但也正如上文所討論,國家對于社會的控制究竟達到什么地步仍有待商榷。[7]控制力不夠就有可能社會碎片化的危險,但控制力過強也容易導(dǎo)致出現(xiàn)極權(quán)國家。因此在把握國家的社會控制能力的問題上,需要明確國家能力的范圍,比如軍事動員能力和稅收能力等。只有這樣才能同時充分發(fā)揮國家的整體規(guī)劃和動員能力,和社會或各地區(qū)較為靈活的因地制宜的發(fā)展能力,從而實現(xiàn)國家的持續(xù)長久發(fā)展。
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