郭芹　高興民

摘要：農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化作為我國當(dāng)前亟需解決的社會經(jīng)濟問題，其影響因素集中在制度、土地、勞動力和資本4個維度。其中，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元管理制度是農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度根源，導(dǎo)致農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受福利失衡；農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能和保障功能強化了農(nóng)民工對土地的依賴，土地的財政功能加劇了地方政府對土地財政的依賴；文化程度偏低和職業(yè)技能匱乏使農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，其增長緩慢的收入水平與不斷增長的農(nóng)民工市民化成本之間的矛盾日益凸顯。在當(dāng)前推進農(nóng)民工市民化的背景下，對農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題進行多維審視，通過保障和提高農(nóng)民工的收益和工資待遇，完善農(nóng)民工市民化成本的多元分擔(dān)機制，來解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；半城鎮(zhèn)化；市民化；戶籍制度；土地；勞動力

中圖分類號：F323.6；F320.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）03-0022-09

農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化的一種常態(tài)，改革開放以來我國只有大約1/3轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)的農(nóng)民工真正實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的非農(nóng)就業(yè)與城鎮(zhèn)化分離的現(xiàn)象長期存在。農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化是農(nóng)民工沒有完全融入城鎮(zhèn)、成為城鄉(xiāng)“中間人”的一種不徹底的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，農(nóng)民工實現(xiàn)了從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移以及從農(nóng)民到非農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換，但沒有實現(xiàn)從農(nóng)民工到市民的身份轉(zhuǎn)換。長期以來，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化，近年來二者之間的差距呈現(xiàn)逐漸增大的趨勢，2016年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%，二者之間相差16.15個百分點，人口規(guī)模約2.23億，主要是農(nóng)民工?！蛾P(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶。根據(jù)“十三五”規(guī)劃，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距要縮小2個百分點，推動1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他非戶籍常住人口在城鎮(zhèn)落戶，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

一、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的制度維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度因素：以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元管理制度

長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本現(xiàn)實，在城市發(fā)展偏向政策的導(dǎo)向下，基于戶籍分割的城鄉(xiāng)二元管理制度是農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的制度根源，限制了農(nóng)民工融入城市社會，使城鎮(zhèn)化處于固化狀態(tài)。目前在城鎮(zhèn)工作和生活的2.5億多農(nóng)民工需要承擔(dān)子女教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等額外的市民化成本，難以享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的公共服務(wù)。

1.農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受福利失衡。戶籍制度改革的最終目的是農(nóng)民工和市民享有同等的公共服務(wù)和福利待遇。當(dāng)前戶籍制度改革要求取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)別，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面落實居住證制度，但并沒有從根本上改變依附于原有戶籍制度的公共資源配置，在社會保險、最低生活保障、保障住房等方面仍然存在差異。目前實行的居住證制度包括人才居住證、長期居住證和臨時居住證，并對應(yīng)差別較大的福利待遇，加劇了城鎮(zhèn)居民身份階層的分化。同時，居住證制度具有“半戶籍”性質(zhì)，持有居住證與擁有城鎮(zhèn)戶籍在勞動就業(yè)、教育醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)仍然存在較大差異。一般地，沒有城鎮(zhèn)戶籍的居民只能享受由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來的非戶籍福利，擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民除了非戶籍福利外還能享受具有較強競爭性和排他性的戶籍福利（見表1），這種差異促使城鎮(zhèn)內(nèi)部新型二元結(jié)構(gòu)的形成。

2.農(nóng)村戶籍與農(nóng)地權(quán)益直接掛鉤?；谵r(nóng)村戶籍進行補貼的惠農(nóng)政策實質(zhì)上是對農(nóng)村戶籍人口的一種補貼政策，其與農(nóng)村戶籍直接掛鉤，在征地補償、拆遷安置、農(nóng)村醫(yī)保、種糧補貼等方面享受更優(yōu)越的標(biāo)準(zhǔn)和條件，從而增加了農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的機會成本。隨著農(nóng)村戶籍含金量的不斷上升，“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的逆城鎮(zhèn)化問題凸現(xiàn)。另一方面，根據(jù)《土地承包法》：“承包方全家進入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后要放棄一定的農(nóng)地權(quán)益，當(dāng)放棄農(nóng)地權(quán)益的成本大于獲得城鎮(zhèn)戶籍的收益時，農(nóng)民不愿意落戶城鎮(zhèn)。同時，一些地方在戶籍改革中實行“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q戶口、承包經(jīng)營權(quán)換社?！闭撸苑艞夀r(nóng)地權(quán)利作為農(nóng)民進城的前置條件，影響了農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的積極性。

3.農(nóng)民工落戶高門檻仍然存在。當(dāng)前我國面臨農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的巨大壓力，盡管戶籍制度改革逐步放寬了農(nóng)民工在城市落戶的條件，但戶籍制度改革具有長期性、復(fù)雜性和漸進性，在社會管理的屬地原則下，地方政府需要承擔(dān)包括戶籍制度改革在內(nèi)的大部分市民化成本，加上近年來由于城市人口規(guī)模劇增帶來的愈演愈烈的“城市病”，地方政府不愿意輕易放松對城市戶籍的管控。當(dāng)前戶籍制度改革仍然對各級城市落戶設(shè)置了相應(yīng)門檻，特別是對大城市落戶，在穩(wěn)定住所、居住年限、就業(yè)范圍等方面進行嚴(yán)格規(guī)定，資金、人才競爭的格局使更多落戶政策向精英傾斜（見表2）。農(nóng)民工集中的一線城市主要實施積分落戶政策，形成了包括購房指標(biāo)在內(nèi)的積分落戶評價體系，以“指標(biāo)分值+落戶指標(biāo)”方式構(gòu)筑農(nóng)民工落戶高門檻。

（二）基于制度因素解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

戶籍制度改革的主要方向是將戶籍與福利脫鉤，全面實施居住證制度，發(fā)揮居住證除居住登記外的租房、社保、計生、就業(yè)和教育等社會管理功能，使農(nóng)民工享有同等的基本公共服務(wù)。通過統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，推動農(nóng)民工市民化，促進農(nóng)民工更好地融入城鎮(zhèn)，是我國農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

1.突破戶籍與福利合一的社會管理制度，逐步取消戶籍制度的社會資源分配功能。2017年推進城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是全面實施居住證制度，推動非戶籍人口城鎮(zhèn)落戶。農(nóng)民工市民化逐漸體現(xiàn)在以居住證為載體的基本公共服務(wù)的全覆蓋。一方面，逐步強化居住證梯度累進的公共服務(wù)功能，保證持證人享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的保障權(quán)益；另一方面，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與戶籍制度協(xié)同改革，逐步將勞動就業(yè)、教育醫(yī)療、社會保障等社會管理制度框架和戶籍制度分割開來，推進公共服務(wù)領(lǐng)域的自身改革，推動最低生活保障、非義務(wù)教育、保障性住房等保障制度的“去戶籍化”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系、城鎮(zhèn)社會保障體系以及城鎮(zhèn)住房保障體系中，保障農(nóng)民工享有公共服務(wù)權(quán)益。

2.農(nóng)民戶籍變動與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，提高農(nóng)民進城落戶的積極性。根據(jù)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》：“在戶籍改革的過程中切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。根據(jù)2017年中央一號文件，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民意愿退出承包地、宅基地的補償，提高農(nóng)民進城落戶的經(jīng)濟能力。為此，積極探索進城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”維護和自愿有償退出機制，推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，實現(xiàn)農(nóng)民戶籍變動與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤。

3.落實差異化落戶政策，引導(dǎo)農(nóng)民工落戶中小城鎮(zhèn)。不同城鎮(zhèn)的人口空間分布和人口規(guī)模具有差異性，根據(jù)城鎮(zhèn)承載能力和落戶群體的差別，實行不同的落戶標(biāo)準(zhǔn)。穩(wěn)步推進居住證轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的制度安排，根據(jù)農(nóng)民工的自身條件與落戶意愿，引導(dǎo)其就地落戶和分層落戶，著力解決農(nóng)民工落戶的供需匹配問題。按照《意見》要求，有序放寬承載能力較大的城市的落戶條件，對承載能力較小的城市采取有條件落戶的方式，并設(shè)置最低準(zhǔn)入條件。合理設(shè)置落戶積分標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善大城市積分落戶制度。增強中小城鎮(zhèn)的綜合承載力，在財政轉(zhuǎn)移支付和資源、產(chǎn)業(yè)政策上向中小城鎮(zhèn)傾斜，為中小城鎮(zhèn)提供較高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)落戶。

4.推動《戶籍法》的制定，為戶籍改革提供法律依據(jù)。目前我國實施的是《戶口登記條例》，隨著戶籍制度改革的推進，亟需制定《戶籍法》，對戶籍的人口登記管理職能、屬地化管理模式、居民財產(chǎn)權(quán)范圍等內(nèi)容進行規(guī)定，明確對附著在戶籍上的公共服務(wù)和社會福利進行剝離，將就業(yè)、教育、社保、住房等制度與戶籍脫鉤，并推動戶籍制度改革與醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)地管理、征地拆遷等制度改革統(tǒng)籌聯(lián)動。通過完善戶籍制度的法治體系，為戶籍制度改革提供法律依據(jù)。

二、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的土地維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的土地因素：從農(nóng)村土地功能的角度分析

我國農(nóng)村土地的保障功能和財產(chǎn)功能使農(nóng)民擁有一定的土地權(quán)益，農(nóng)民不愿意“棄地城鎮(zhèn)化”而選擇“帶地進城”，農(nóng)民工社會保障的缺乏強化了土地的社會保障功能。農(nóng)村土地的財政功能加劇了地方政府對土地財政的依賴以及對土地城鎮(zhèn)化的偏好，引致農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化困局。

1.農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能和保障功能強化了農(nóng)民工對土地的依賴。法律規(guī)定農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民能夠通過合法的土地收益獲得基本的生活保障。同時，土地收益也是農(nóng)民工市民化貨幣資本的重要來源。但是，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善抑制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的充分實現(xiàn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定仍然不夠清晰，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場并非同質(zhì)要素市場，存在親緣和地緣的“差序格局”，缺乏健全有序的市場化運作機制。土地的所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)未能實現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，農(nóng)民的土地權(quán)利收益（包括土地增值收益、經(jīng)營性收益等）還未充分實現(xiàn)。此外，在當(dāng)前土地增值收益分配中，地方政府、土地開發(fā)商和農(nóng)民三大主體的地位差異導(dǎo)致土地增值收益分配格局嚴(yán)重失衡，失地農(nóng)民的土地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地權(quán)益難以得到保障。隨著城鎮(zhèn)化的迅猛推進，農(nóng)村土地價值增值速度加快，農(nóng)民放棄土地進城落戶的機會成本不斷增加，農(nóng)民工的市民化意愿逐漸降低。

農(nóng)民工社會保障的匱乏強化了農(nóng)村土地的社會保障功能，使農(nóng)民依舊傾向于粘著在土地這一最基本的生產(chǎn)資料上，制約了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化。長期以來，外出農(nóng)民工參加社會保障的比例偏低，2014年外出農(nóng)民工參加5種社會保險的平均比例為16.24%，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的參保率分別為16.7%和17.6%，均未超過20%，參保率最高的工傷保險僅占29.7%。在農(nóng)村社會保障制度尚未健全的情況下，進城務(wù)工的農(nóng)民工由于沒有完全被納入城鎮(zhèn)社會保障體系，土地仍然是他們最主要的生存保障，他們不愿意放棄農(nóng)村土地權(quán)利，而在城鄉(xiāng)之間往返，形成了兼業(yè)性和兩棲性特征的半城鎮(zhèn)化人口。

2.農(nóng)村土地的財政功能加劇了地方政府對土地財政的依賴。在土地市場化改革和土地有償使用制度的推動下，地方政府利用其對土地一級市場的壟斷地位，大力推進土地城鎮(zhèn)化以獲取土地財政收入。近年來土地出讓收入逐年增加，2011—2016年土地出讓收入的年均增幅為6.44%，土地出讓收入占地方財政的比重年均達46.88%，2013年更是將近60%。2016年全國國有土地使用權(quán)出讓收入37456.63億元，同比增長15.1%，土地出讓收入占地方財政收入的43%（見表3）。

巨額的土地財政收入造成了地方政府的土地違規(guī)利用問題。截止2016年底，國土資源部督促有關(guān)地方政府整改違規(guī)利用土地抵押融資996.88億元，追繳土地出讓收入282.37億元，落實被征地農(nóng)民社保資金32.7億元，發(fā)放征地補償款47.85億元。地方政府對土地城鎮(zhèn)化的偏好加劇了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的偏離，引致了城鎮(zhèn)化中的人地要素失調(diào)。人地要素失調(diào)是促使我國人口半城鎮(zhèn)化困局惡化的根源，人地要素失調(diào)率每增加1個單位，我國人口半城鎮(zhèn)化率將增長5個單位左右。

（二）基于土地功能解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的方向是推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以及“三塊地”改革，賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)更加完整的用益物權(quán)，促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，順應(yīng)了進城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，為市場在土地資源配置中起決定性作用提供新思路。

1.探索農(nóng)地權(quán)益有償退出機制和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐漸弱化土地的保障功能。根據(jù)2017年中央一號文件提出的深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制和農(nóng)地權(quán)益的退出機制，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、人股、信托、租賃等多種形式向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，探索宅基地的自愿有償退出機制，審慎推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保，從而促進農(nóng)民和農(nóng)地的合理流動與配置，引導(dǎo)農(nóng)民完成市民身份的轉(zhuǎn)變。探索農(nóng)民32“攜地市民化”制度，允許農(nóng)民工自愿有償?shù)貙⑼恋亓鬓D(zhuǎn)、折股量化或帶股進城，謹(jǐn)慎探索“宅基地轉(zhuǎn)讓與置換”的政策，保證農(nóng)民工在擁有農(nóng)地權(quán)益的同時進城落戶，將土地的保障功能從土地的生產(chǎn)資料功能中剝離出來口。

根據(jù)國外經(jīng)驗，社會保障替代土地保障是農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移的重要條件，也是衡量農(nóng)民工市民化程度的重要指標(biāo)。在我國農(nóng)民工市民化進程中，推進社會保障替代土地保障，將農(nóng)地保障功能作為補償性社會保障。將農(nóng)地權(quán)益的退出機制與城鄉(xiāng)配套的教育、醫(yī)療、社保、住房等保障制度相結(jié)合，逐步將土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系。根據(jù)農(nóng)民工群體就業(yè)不穩(wěn)定、流動性強等特點，構(gòu)建多層次的農(nóng)民工社會保障體系，完善農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、工傷保險、保障住房等制度，弱化土地的社會保障功能。

2.完善土地征用市場和流轉(zhuǎn)市場，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)功能。一方面，推動農(nóng)村征地市場化改革，促進土地增值收益分配格局合理化。根據(jù)市場交易原則，政府應(yīng)逐漸退出直接征地，由農(nóng)民或農(nóng)村集體直接與土地開發(fā)商對補償標(biāo)準(zhǔn)進行談判，政府作為監(jiān)督者可獲得土地增值稅，作為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的資金來源。失地農(nóng)民通過土地增值收益增加自身的財產(chǎn)性收入。根據(jù)《土地管理法》，土地增值收益具有公共利益的屬性，政府為了公共利益的需要可以動用征地權(quán)征用農(nóng)民的土地。因此，在土地征用過程中強調(diào)土地增值收益的“公共利益”屬性，合理劃分土地增值收益在政府、土地開發(fā)商和農(nóng)民等參與主體之間的分配比例，同時明確土地增值收益中農(nóng)民工市民化產(chǎn)生的公共成本和個人成本，保障農(nóng)民公平享有土地增值收益。隨著“三塊地”改革的深入，集體經(jīng)營性建設(shè)用地同價同權(quán)同等人市，農(nóng)村土地增值收益改革將成為推進農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵突破口。另一方面，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場及其服務(wù)體系。改變國家征地壟斷土地市場的制度，建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場化交易平臺，集體出讓土地使用權(quán)，由國家機構(gòu)監(jiān)督集體土地進入一級市場，國家通過稅收取得應(yīng)歸的部分。同時，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“要素型市場”建設(shè)，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場。根據(jù)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》要求，積極開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)出租等流轉(zhuǎn)交易。同時，建立土地流轉(zhuǎn)價值評估機構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)中介組織、土地流轉(zhuǎn)仲裁機構(gòu)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供合同簽訂指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)信息提供、流轉(zhuǎn)價格評估、政策法律咨詢以及矛盾糾紛處理等服務(wù)。

3.打破政府對土地財政的偏好，合理發(fā)揮土地的財政功能。在城鎮(zhèn)化過程中放緩城鎮(zhèn)空間擴張，突出“人”這一核心要素的價值，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化從“土地”向“人”的合理回歸，打破在人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重偏離土地城鎮(zhèn)化的背景下人地要素失調(diào)產(chǎn)生的人口半城鎮(zhèn)化困局，構(gòu)建以人口城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化模式。隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市改革的推進，加快財稅體制改革，完善財政收入結(jié)構(gòu)，減輕地方政府對土地財政的依賴，打破地方政府對土地城鎮(zhèn)化的偏好。同時，加強對地方政府土地財政的審計，摸清地方政府對土地財政的依賴程度。改革基層干部考核機制，弱化對地方政府經(jīng)濟增長指標(biāo)的考核，加強對公共服務(wù)等民生問題的考核。

三、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的勞動力維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的勞動力因素：從農(nóng)民工就業(yè)的角度分析

1.文化程度偏低和職業(yè)技能匱乏使農(nóng)民工難以在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)建設(shè)的勞動主力，2016年我國外出農(nóng)民工1.69億人，占農(nóng)民工總量的59.9%，其中進城農(nóng)民工1.36億人，占外出農(nóng)民工的80.47%。我國農(nóng)民工整體素質(zhì)不高，受教育程度偏低，技能培訓(xùn)較為匱乏。從文化程度看，農(nóng)民工整體受教育程度僅為城鎮(zhèn)居民平均水平的38.3%。2016年外出農(nóng)民工以初中文化程度為主體，占60.2%，初中以下文化程度占10.7%，高中占17.20%，大專以上只占11.9%。從接受技能培訓(xùn)看，2016年接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占35.6%，其中僅有7.4%的農(nóng)民工接受過農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，33.8%的農(nóng)民工接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，占農(nóng)民工總數(shù)的1/3。文化程度偏低和職業(yè)技能匱乏導(dǎo)致農(nóng)民工的人力資本存量不高，削弱了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)勞動力市場的競爭力。

2.產(chǎn)業(yè)升級對農(nóng)民工素質(zhì)技能提出了更高要求，農(nóng)民工就業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。目前我國農(nóng)民工就業(yè)集中在第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)和建筑業(yè)，以及第三產(chǎn)業(yè)的批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、交通運輸業(yè)。同時，農(nóng)民工就業(yè)呈現(xiàn)出從第二產(chǎn)業(yè)逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢（見表4）。其中，在勞動密集型制造業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工比重逐年下降，從2012年的35.7%降至2016年的30.5%，說明新常態(tài)下傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)去產(chǎn)能化減少了大量的就業(yè)崗位，同時制造業(yè)對農(nóng)民工素質(zhì)技能的要求逐漸提高。新常態(tài)下技術(shù)進步與產(chǎn)業(yè)升級對勞動力的素質(zhì)技能提出了更高要求，對高素質(zhì)技能勞動力的需求不斷增加，低素質(zhì)技能勞動力的需求逐漸降低。新能源、新材料、信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了崗位空缺的勞動力需求市場，高素質(zhì)農(nóng)民工的短缺帶來了失業(yè)的勞動力供給市場，兩個市場并存的現(xiàn)狀導(dǎo)致勞動力供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，勞動力市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，“用工荒”與“就業(yè)難”現(xiàn)象共存。新興產(chǎn)業(yè)人才短缺與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工結(jié)構(gòu)性失業(yè)的矛盾凸顯。

3.二元勞動力市場上農(nóng)民工工資待遇偏低，社會保障水平不高。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)二元勞動力市場就業(yè)面臨行業(yè)、工種限制以及制度性歧視，大多數(shù)農(nóng)民工只能在城鎮(zhèn)次屬勞動力市場從事非正規(guī)就業(yè)，難以進入首屬勞動力市場實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。根據(jù)上海社科院人口研究組進行的調(diào)查，農(nóng)民工中適于白領(lǐng)工作卻被迫從事藍領(lǐng)工作的占6%，城鎮(zhèn)居民中適于藍領(lǐng)工作的擁有白領(lǐng)工作的占22%。目前我國農(nóng)民工集中就業(yè)的制造業(yè)、建筑業(yè)等勞動密集型行業(yè)的收入水平較低，2016年各行業(yè)人均月收入平均為3209.5元。同時，城鄉(xiāng)勞動力同工不同酬的現(xiàn)象仍然突出。農(nóng)村勞動力的工資水平低于農(nóng)村勞動力的邊際生產(chǎn)率，城鎮(zhèn)勞動力的工資水平高于城鎮(zhèn)勞動力的邊際生產(chǎn)率。農(nóng)民工的工資水平僅為城鎮(zhèn)居民的60%左右。2016年，農(nóng)民工人均月收入為3275元，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口月平均工資為563C元，農(nóng)民工人均月收入為城鎮(zhèn)就業(yè)人口月平均工資的58.17%（見圖1）。

同時，外出農(nóng)民工參加社會保障的情況不容樂觀，很多農(nóng)民工從事高危行業(yè)，參加工傷保險的比例較高，勞動力流動性大也決定了農(nóng)民工參加失業(yè)保險和生育保險的比重偏低。2014年，外出農(nóng)民工參加工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為29.7%、18.2%、16.4%、9.8%和7.1%。

（二）基于農(nóng)民工就業(yè)解決半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)是農(nóng)民工市民化的起點和前提，應(yīng)加強對農(nóng)民工的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，為其提供公共就業(yè)服務(wù)和政策扶持，提升農(nóng)民工的人力資本水平，保障其在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

1.適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加強職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的能力。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對農(nóng)民工的人力資本和就業(yè)穩(wěn)定性提出了更高要求，首先將農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)納入國家職業(yè)教育體系和企業(yè)技術(shù)積累體系，通過政府部門、用工企業(yè)、農(nóng)民工合力推動人力資本培育工作。政府部門要加強對農(nóng)民工人力資本領(lǐng)域的投入，構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的長效機制，提供有組織、有計劃的就業(yè)指導(dǎo)和崗前培訓(xùn)，促進勞動力從非正規(guī)就業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變，從勞動密集型行業(yè)向技術(shù)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)移。用工企業(yè)也要為農(nóng)民工提供職業(yè)培訓(xùn)的機會，設(shè)立專項資金用于農(nóng)民工的崗前、崗中的技能培訓(xùn)，使勞動力獲得符合崗位要求的技能水平。農(nóng)民工自己更要注意提高自身的職業(yè)技能水平，主動參加政府、企業(yè)和社會組織提供的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。只有當(dāng)農(nóng)民工積累了一定的技能可以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級的要求，才能形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民工發(fā)展的良性互動。

2.規(guī)范勞動力市場和就業(yè)制度，保障農(nóng)民工平等就業(yè)的權(quán)益。政府部門要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動就業(yè)服務(wù)體系，加強對就業(yè)市場的監(jiān)督管理，對城鄉(xiāng)勞動力進行統(tǒng)一登記管理，消除在二元勞動力市場上農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制，推動形成城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度。同時，規(guī)范企業(yè)用工管理，完善用工企業(yè)的勞動監(jiān)察機制，建立農(nóng)民工工資支付保障機制和權(quán)益保護的法律援助體系。用工企業(yè)不能排斥和歧視農(nóng)民工。貫徹落實同工同酬制度，改善工作環(huán)境和工資待遇，保證農(nóng)民工平等獲得勞動報酬的權(quán)利。農(nóng)民工要注意提升自身的維權(quán)意識，提高勞動力市場的話語權(quán)以及和企業(yè)談判的能力，維護自身平等就業(yè)的權(quán)利和勞動權(quán)益。

3.提高產(chǎn)業(yè)的就業(yè)承載能力，鼓勵進城農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的崗位。（1）以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級為契機，把擴大就業(yè)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整相結(jié)合，加快推進新型農(nóng)業(yè)發(fā)展，鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資，促進服務(wù)業(yè)、社會福利事業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，提高產(chǎn)業(yè)的就業(yè)承載能力，使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)空問完成勞動力再生產(chǎn)，進而實現(xiàn)市民化。（2）城鎮(zhèn)就業(yè)的增長關(guān)鍵在于推動民營經(jīng)濟發(fā)展，通過放寬新創(chuàng)辦企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件，擴寬創(chuàng)業(yè)融資渠道，發(fā)展中小企業(yè)信用擔(dān)保以及減輕社會保障繳費負(fù)擔(dān)，擴大民營企業(yè)吸納就業(yè)的能力，為農(nóng)民進城就業(yè)提供更多崗位。（3）鼓勵和引導(dǎo)進城農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。加大對農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的財政支持，向創(chuàng)業(yè)計劃可行的農(nóng)民工企業(yè)提供政策優(yōu)惠，為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和金融支持。

四、農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的資本維度及審視

（一）影響農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的資本因素：從市民化成本的角度分析

農(nóng)民工城鎮(zhèn)化包括兩個階段，一是農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，二是農(nóng)民工實現(xiàn)市民化。市民化需要承擔(dān)巨額的經(jīng)濟成本，包括個人成本和公共成本。當(dāng)前不斷擴大的農(nóng)民工收入和市民化個人成本之問的差距以及不斷增長的市民化公共成本是影響農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的重要因素。

從個人層面看，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)或定居的決策主要依據(jù)其成本與收入的比較。土地經(jīng)營收入是農(nóng)民經(jīng)濟收入的重要組成，要使農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的目的，必須要有足夠的進城務(wù)工收入進行補償。目前農(nóng)民工進城務(wù)工主要集中在勞動密集型行業(yè)，該行業(yè)的勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品增加值普遍缺乏增長彈性，決定了農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的低水平以及缺乏增長潛力，導(dǎo)致農(nóng)民工的市民化貨幣資本積累不足。2010—2016年，外出農(nóng)民工人均月收入增幅呈不斷下降趨勢，年平均月收入增幅為12.84%（見圖2），降低了農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)的邊際收益，成為制約農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的主要因素。市民化的個人成本主要包括農(nóng)民工及其家庭定居城鎮(zhèn)所需負(fù)擔(dān)的生活支出和發(fā)展費用，其中住房成本是個人成本的重要方面。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的月均生活消費支出人均為944元，其中用于居住的支出人均為445元。根據(jù)《2014年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，農(nóng)民工不愿意定居城鎮(zhèn)的首要原因是“買不起房”，占65.29%，其次是“城市生活成本太高”，55.12%的農(nóng)民工認(rèn)為“沒有住房”是在城市工作生活的最大困難。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)采取以單位宿舍、租賃住房和工地工棚為主的依附性居住方式，在務(wù)工地自購房的農(nóng)民工比例很低，大約占1.0%，其中一半還是在小城鎮(zhèn)購房（見表5）。當(dāng)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的收入水平難以滿足其市民化所需的貨幣資本時，作為理性經(jīng)濟人會選擇在城鄉(xiāng)之間往返流動，形成我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的半城鎮(zhèn)化模式。

從國家層面看，市民化是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下財政支出的一項重要內(nèi)容，《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》（2016）明確“建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機制，加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度并建立動態(tài)調(diào)整機制等?！笔忻窕墓渤杀景ㄕ疄楸Ｕ限r(nóng)民工市民化在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障等方面的財政支出。根據(jù)預(yù)測，到2030年，要實現(xiàn)3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要51萬億元公共成本，人均公共成本約13.1萬元。到2020年由于城鎮(zhèn)人口增加而新增的包括綠化、道路、交通、供水和環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求將達到16萬億元。在公共服務(wù)投入中，地方政府需要負(fù)擔(dān)社會保障和社會服務(wù)項目所需的大部分資金，面臨巨大的公共服務(wù)供給壓力和市民化的財政負(fù)擔(dān)。2015年，地方公共預(yù)算收入是中央公共預(yù)算收入的1.2倍，而地方公共預(yù)算支出則是中央公共預(yù)算支出的5.89倍，其中各項公共服務(wù)支出的地方支出平均為中央支出的90%以上，社會保障與就業(yè)支出高達96.2%（見圖3）。在現(xiàn)行財稅體制下，我國公共服務(wù)投入不足導(dǎo)致了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民享受的公共服務(wù)嚴(yán)重失衡，農(nóng)民工享有的公共服務(wù)僅為城鎮(zhèn)居民的44.49%。公共服務(wù)支出作為市民化成本的主要組成，決定了地方政府解決農(nóng)民工市民化的能力大小。受資金來源、城市承載力等因素制約，每年只有數(shù)量有限的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，半城鎮(zhèn)化人口數(shù)量逐漸增加。

（二）基于市民化成本解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化問題的基本出路

為解決市民化成本問題，總體上應(yīng)該把市民化問題作為財政問題予以統(tǒng)籌考慮，將市民化所需資金納入財稅體制改革和城鎮(zhèn)化資金配給的整體框架中。保障和提高農(nóng)民工的農(nóng)地收益和工資待遇，拓展市民化資金的來源渠道。規(guī)范各方主體分擔(dān)市民化成本的責(zé)任，完善市民化成本的多元化分擔(dān)機制。

1.探索多元化的市民化資金來源渠道，解決市民化成本高的難題。一方面，保障和提高農(nóng)民工的農(nóng)地收益和工資待遇，緩解市民化個人成本高的壓力。（1）保障農(nóng)民工的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益。加大涉農(nóng)補貼力度，優(yōu)先保障涉農(nóng)投入等重點支出。落實“三權(quán)分置”改革，促進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地估值和補償標(biāo)準(zhǔn)，增強農(nóng)地財產(chǎn)融資能力以及農(nóng)地市場價值的變現(xiàn)能力，使農(nóng)民工實現(xiàn)“帶資進城”，跨越落戶城鎮(zhèn)的市民化成本門檻。（2）保障農(nóng)民工的工資待遇。完善企業(yè)薪酬調(diào)查和人工成本信息指導(dǎo)等制度，穩(wěn)步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)工資指導(dǎo)線。完善農(nóng)民工工資增長機制，縮小農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工尤其是非私營職工的平均工資差距。（3）完善住房供給保障制度，降低農(nóng)民工住房成本。建立多層次的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房、廉租房、限價商品房等政策性住房享受范圍。貫徹“農(nóng)民工市民化掛鉤房地產(chǎn)去庫存”的工作思路，通過給予購房補貼以及降低購房貸款利息和稅費來減輕農(nóng)民工的購房壓力，通過居住融合實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

另一方面，引導(dǎo)融資渠道多元化發(fā)展，解決市民化公共成本高的難題。（1）建立財權(quán)與事權(quán)一致的財稅體系，減輕地方政府的市民化財政負(fù)擔(dān)。健全中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建財政補貼同農(nóng)民工市民化掛鉤的激勵機制，依據(jù)吸納的農(nóng)民工數(shù)量對農(nóng)民工集中地區(qū)給予長效、穩(wěn)定的專項轉(zhuǎn)移支付。同時，增加地方政府的稅收來源，減少政府的支出責(zé)任，提高地方政府的成本分擔(dān)能力。（2）探索地方政府舉債融資辦法，通過專項債券與一般債券相結(jié)合發(fā)行市民化建設(shè)債券籌集資金，完善市民化債券發(fā)行管理制度和評級制度，在信用評級基礎(chǔ)上合理確定負(fù)債規(guī)模，并對債務(wù)進行動態(tài)監(jiān)管。（3）構(gòu)建社會資本參與城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的機制。加強政府與市場及社會組織的合作，明確各類公共服務(wù)項目的投資規(guī)模、運營模式和預(yù)期回報，通過BOT、BTO、BOO以及PPP等模式吸納社會資本參與市民化所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。

2.規(guī)范各方主體分擔(dān)市民化公共成本的責(zé)任，完善市民化成本的多元化分擔(dān)機制。（1）中央政府負(fù)責(zé)市民化成本分擔(dān)機制的構(gòu)建與運行，通過市民化專項資金的轉(zhuǎn)移支付解決市民化工作中的一些結(jié)構(gòu)性問題，根據(jù)“人一財”掛鉤機制，加大對農(nóng)民工集中流人地區(qū)的財政補助，重點承擔(dān)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的支出。（2）地方政府加強對市民化資金的傾斜力度，承擔(dān)市民化引致的市政設(shè)施投資成本、公共服務(wù)支出以及轉(zhuǎn)移人口異地城鎮(zhèn)化的部分成本。通過建立農(nóng)民工市民化績效考核機制，加強對市民化的監(jiān)督管理。同時，對企業(yè)分擔(dān)的市民化成本給予財政補貼和稅收優(yōu)惠。（3）用工企業(yè)分擔(dān)農(nóng)民工在勞動就業(yè)和社會保障等方面的責(zé)任，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，負(fù)擔(dān)“五險一金”等公共服務(wù)支出，適當(dāng)減輕政府財政壓力。（4）農(nóng)民工個人主要分擔(dān)其在城鎮(zhèn)的生活成本、教育培訓(xùn)費用以及社會保險費用的個人部分。由于農(nóng)民工分擔(dān)能力差，要積極通過增強職業(yè)技能和就業(yè)能力，提高市民化成本的分擔(dān)能力。

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）