徐倪妮，郭俊華

(上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030)

0 引言

隨著全球新一輪科技革命的迅猛發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展成為增強(qiáng)我國綜合實力謀求競爭優(yōu)勢的核心戰(zhàn)略。創(chuàng)新驅(qū)動實質(zhì)上是人才驅(qū)動，大力培養(yǎng)和吸引科技人才對于提升我國創(chuàng)新能力至關(guān)重要，因此制定科學(xué)合理的科技人才政策是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要戰(zhàn)略因素?？萍既瞬耪呤菄一虻貐^(qū)針對科技人才工作的各個環(huán)節(jié)，制定頒發(fā)的一系列法律、法規(guī)、條例、辦法和措施等的總稱，其主要功能是通過營造有利于科技人才發(fā)展的良好環(huán)境，健全科技人才開發(fā)機(jī)制，培養(yǎng)造就一支宏大的、高素質(zhì)的科技人才隊伍，為推動國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)大的人才保證。例如，2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)人才評價機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，旨在建立評價標(biāo)準(zhǔn)健全、評價方式科學(xué)、管理服務(wù)完善的人才評價新機(jī)制，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢?？萍既瞬耪唧w系的運行涉及到多部門之間的協(xié)同合作，包括人力資源和社會保障部、科學(xué)技術(shù)部、教育部、國家外國專家局等與科技人才工作有關(guān)的部門，由于不同部門有各自的政策目標(biāo)，再加上部門之間的協(xié)調(diào)配合不足、職能劃分不清，這在一定程度上造成了“政策擁擠”，易造成政策趨同、政策沖突、資源浪費等一系列問題。我國科技人才政策制定主體的廣泛性和復(fù)雜性，從客觀上要求建立完善的科技人才政策主體協(xié)同機(jī)制，以提高政策制定與實施的有效性。因此，探究中國科技人才政策主體的協(xié)同演變特征和路徑，對于完善科技人才政策體系具有重要意義。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)不同領(lǐng)域政策主體協(xié)同演變的研究較多，主要集中于政策主體的構(gòu)成、合作程度、演化過程及特征等問題。例如，有學(xué)者從單獨發(fā)文的主體構(gòu)成、聯(lián)合發(fā)文的主體構(gòu)成兩方面梳理了我國高新技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新政策的發(fā)文主體情況[1-2]。部分學(xué)者開始借助社會網(wǎng)絡(luò)分析法，提煉我國科技政策、產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，并通過構(gòu)建廣度-深度二維矩陣分析了核心發(fā)文主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色演變和功能演變[3-4]。還有學(xué)者分別從政策的制定主體和參與主體兩方面對網(wǎng)絡(luò)信息安全管理政策、創(chuàng)新政策的協(xié)同演變過程作了具體分析，并從協(xié)同的廣度和強(qiáng)度兩個維度探究了政策主體協(xié)同演變的特點和趨勢[5-6]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中有關(guān)中國科技人才政策主體的研究比較欠缺，并且大多是基于政策主體的發(fā)文數(shù)量進(jìn)行簡單的描述性分析。例如，李明從政策的發(fā)布數(shù)量、發(fā)文主體、政策類型、作用對象等維度對新時期的中國科技人才政策進(jìn)行了計量分析[7]。李燕萍等總結(jié)了“十五”至“十二五”期間湖北省出臺的科技人才政策的數(shù)量分布、政策主體分布、文種分布和類型分布特征[8]。然而尚未有學(xué)者系統(tǒng)闡述不同發(fā)展階段我國科技人才政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，以及各個政策主體在合作網(wǎng)絡(luò)演變中的作用發(fā)揮，這些問題對于闡明科技人才政策主體的協(xié)同演變路徑至關(guān)重要。本文將科技人才政策主體限定為制定頒發(fā)科技人才政策的中央政府部門，并以部門間聯(lián)合發(fā)文的情況為依據(jù)對政策主體間的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究。在構(gòu)建科技人才政策庫的基礎(chǔ)上，提取出政策制定主體，運用社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件Ucinet繪制政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析不同階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，通過構(gòu)建“廣度-深度”二維矩陣探究政策主體的協(xié)同演變路徑和特征，歸納總結(jié)科技人才政策主體協(xié)同機(jī)制存在的不足之處并提出改進(jìn)建議，從而通過有效的政策引導(dǎo)加強(qiáng)科技人才隊伍建設(shè)，這對于現(xiàn)階段深入實施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 研究方法與數(shù)據(jù)處理

1.1 社會網(wǎng)絡(luò)分析法

社會網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis，SNA)方法是一種以社會計量學(xué)和圖論為基礎(chǔ)的定量研究方法，旨在探究行動者在網(wǎng)絡(luò)中的位置以及行動者之間的關(guān)系，具體包括中心性分析、凝聚子群分析、核心-邊緣結(jié)構(gòu)分析等方法，常用的軟件有CiteSpace、Ucinet、Pajek和Bibexcel等。本文主要采納了Ucinet軟件，首先構(gòu)建各階段政策主體之間的N×N階鄰接矩陣，若兩個主體之間有聯(lián)合發(fā)文的情況，則賦值1，否則為0；其次將矩陣導(dǎo)入Ucinet中繪制各階段政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，在分析合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上，探究各個政策主體在不同發(fā)展階段的作用和定位。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

本文以1978年以來中央政府部門出臺的科技人才政策為研究對象，不包括地方政府發(fā)布的科技人才政策。為了保證政策文獻(xiàn)的權(quán)威性和相對完整性，在政策選取上遵循了以下步驟：首先，收集匯總涉及科技人才的政策匯編，例如《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》《科技人才政策法規(guī)選編》等文獻(xiàn)選編，其中包含了許多沒有實現(xiàn)電子化的科技人才政策樣本。其次，在已有的政策匯編的基礎(chǔ)上進(jìn)行補充完善，以中央政府各部委網(wǎng)站作為主要搜集來源，借助中國法律法規(guī)信息庫等政策系統(tǒng)，廣泛搜集了1978—2017年的科技人才政策共816項。最后，為了進(jìn)一步確保政策文獻(xiàn)的針對性，筆者對初步搜集的政策樣本進(jìn)行了通讀，剔除了信息不完整、內(nèi)容相關(guān)度不高的樣本，同時為了提高樣本選取的信度，成立了由3名科技人才政策領(lǐng)域的研究人員構(gòu)成的研究小組，對存在爭議的文本進(jìn)行了復(fù)核，至此構(gòu)建起了“中國科技人才政策文獻(xiàn)庫”，共收錄了704項政策。本文選取的政策文獻(xiàn)一方面包括了專門針對科技人才出臺的具體政策，例如2017年4月科技部印發(fā)的《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》，提出科技人才的發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和一系列政策措施，為加快創(chuàng)新型科技人才的成長和發(fā)展提供了重要遵循；另一方面也包括了所有涉及完善科技人才服務(wù)、規(guī)范科技人才行為以及其他促進(jìn)科技人才成長與發(fā)展的政策，例如創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、人事制度改革、科技體制改革、科技獎勵、留學(xué)生選派等政策。

2 中國科技人才政策基本特征

2.1 政策發(fā)布數(shù)量分析

本文以國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、重大歷史事件、重要政策文件頒發(fā)3個標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對科技人才政策變遷階段進(jìn)行劃分，將改革開放以來中國科技人才政策的變遷從總體上劃分為五個階段，分別為恢復(fù)調(diào)整階段(1978—1984年)、體系初立階段(1985—1992年)、轉(zhuǎn)型完善階段(1993—2002年)、戰(zhàn)略發(fā)展階段(2003—2010年)、發(fā)展創(chuàng)新階段(2011年至今)。各年度頒發(fā)的科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)量如圖1所示，可以發(fā)現(xiàn)，1978年以來科技人才政策的年度頒發(fā)數(shù)量雖然有波動但整體上呈增長趨勢。

圖1 科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)量的年度分布(1978—2017年)

1978—1984年為恢復(fù)調(diào)整階段，共發(fā)布45項政策文獻(xiàn)，占總量的6.4%，每年發(fā)布的政策數(shù)量均沒有突破10項，政策數(shù)量波動不大。這一時期的科技人才工作主要依循改革開放之初科技界的撥亂反正工作進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變化，政策的制定較為穩(wěn)定。1985—1992年為體系初立階段，共發(fā)布92項政策文獻(xiàn)，占總量的13.1%。1985年，伴隨著全面科技體制改革的實施，科技人才政策的制定也步入了新的發(fā)展軌道，其中1986年的政策數(shù)量突破了20項。1993—2002年為轉(zhuǎn)型完善階段，共發(fā)布143項政策文獻(xiàn)，占總量的20.3%。其中2002年的政策數(shù)量突破了30項，這與《2002—2005年全國人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》的出臺實施和“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的提出緊密相關(guān)。為了配合“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略的實施，我國出臺了大量的新政策，以確?？萍既瞬殴ぷ鬟m應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。2003—2010年為戰(zhàn)略發(fā)展階段，共發(fā)布187項政策文獻(xiàn)，占總量的26.6%，從圖1中可以發(fā)現(xiàn)這一階段各年度出臺的政策數(shù)量波動較大，主要是由于我國的科技人才工作進(jìn)入了新的發(fā)展時期。其中2006年的政策數(shù)量達(dá)到了39項，這一年召開了全國科學(xué)技術(shù)大會，提出了建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，并部署實施了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，圍繞該《綱要》我國制定下發(fā)了一系列的科技人才政策文件。2011年至今為發(fā)展創(chuàng)新階段，截至2017年底共發(fā)布237項政策文獻(xiàn)，占總量的33.7%。2011年出臺的政策達(dá)到了42項，主要是因為這一年科技部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》，圍繞新一階段的科技人才隊伍建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，我國對當(dāng)前的科技人才政策進(jìn)行了調(diào)整，并制定發(fā)布了一系列新政策。2012—2013年的政策數(shù)量有所下降，從2014年開始回升，其中2016年出臺的政策數(shù)量突破了50項，呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

2.2 政策發(fā)文主體分析

根據(jù)對政策發(fā)文主體的統(tǒng)計分析，我國科技人才政策由一個權(quán)威主體單獨頒發(fā)的政策文獻(xiàn)達(dá)469項，占政策文獻(xiàn)總量的66.6%。表2列出了單獨發(fā)文數(shù)居前15位的政策主體在不同階段的發(fā)文情況，分階段來看，1978—1984年，國務(wù)院的單獨發(fā)文量最多，達(dá)到了18項；1985—1992年，科技部與人社部的發(fā)文量最多，分別頒發(fā)了15項政策；1993—2002年，除了人社部的發(fā)文量最多之外，教育部的單獨發(fā)文量也較多，達(dá)到了17項；2003—2010年和2011—2017年期間均是以人社部為主要的發(fā)文主體，分別頒發(fā)了23項和35項政策，遠(yuǎn)超其他發(fā)文主體，其次發(fā)文量較多的主要有中國科學(xué)院、中國科協(xié)、科技部和教育部等。

表1 科技人才政策發(fā)文主體的文獻(xiàn)數(shù)量分布(前15位)

表2 單獨發(fā)文的主體構(gòu)成及分階段發(fā)文數(shù)量(前15位)

我國科技人才政策由發(fā)文主體聯(lián)合頒發(fā)的政策文獻(xiàn)達(dá)235項，占總量的33.4%。表3列出了不同階段的聯(lián)合發(fā)文情況，可以發(fā)現(xiàn)，各階段均是以2個主體聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)最多，合計達(dá)128項，占聯(lián)合發(fā)文政策總量的54.5%，除了人社部和全國博士后管委會的合作次數(shù)最多之外，其他合作次數(shù)較多的分別是中共中央和國務(wù)院、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳、中組部和人社部、人社部和科技部；其次由3個主體聯(lián)合發(fā)文的政策有43項，占聯(lián)合發(fā)文政策總量的18.3%；4個主體和5個主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)分別為18項和17項；5個主體以上聯(lián)合發(fā)文的政策文獻(xiàn)均不超過10項，其中同一項政策聯(lián)合發(fā)文主體總數(shù)最多的達(dá)25個，反映了科技人才政策制定和頒布主體的廣泛性和綜合性，以及政府部門相互配合、協(xié)調(diào)合作的重要性。

表3 聯(lián)合發(fā)文的分階段政策文獻(xiàn)數(shù)量分布

3 中國科技人才政策主體協(xié)同演變實證分析

3.1 基于合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的政策主體協(xié)同演變分析

本文依據(jù)科技人才政策庫的704項政策文獻(xiàn)，按照1978—1984年、1985—1992年、1993—2002年、2003—2010年、2011—2017年的階段劃分，構(gòu)建各階段政策主體間的N×N階鄰接矩陣。在此基礎(chǔ)上借助Ucinet 軟件繪制出各階段的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜(見圖2)，直觀地展示了各政策主體在網(wǎng)絡(luò)中的分布情況，圖中的節(jié)點代表政策主體，連接線代表政策主體間共同參與過一項或多項科技人才政策的頒發(fā)。

圖2 不同階段科技人才政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

在圖2的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步對各階段合作網(wǎng)絡(luò)圖譜的結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行測量，如表4所示，其中樣本數(shù)量指各階段頒發(fā)的科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)量；網(wǎng)絡(luò)規(guī)模表示各階段政策的聯(lián)合發(fā)文主體數(shù)量；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)表示每一階段的聯(lián)合發(fā)文數(shù)；網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)指政策主體之間聯(lián)合發(fā)文的總次數(shù)；網(wǎng)絡(luò)密度反映了網(wǎng)絡(luò)中政策主體之間聯(lián)系的緊密程度，用網(wǎng)絡(luò)中實際存在的線的數(shù)量與最大可能存在的線的數(shù)量的比值表示。

(1)恢復(fù)調(diào)整階段(1978—1984年)：這一階段共出臺了45項科技人才政策，科技人才政策的制定主體相對較少，僅有21個，國務(wù)院、科技部、財政部、人社部處于網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，連接數(shù)較多。說明國家開始從科技、財政、人力資源等方面加大對科技人才工作的政策支持。聯(lián)合發(fā)文總數(shù)較少，只有15條，政策主體間缺少溝通協(xié)作，合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比較稀疏，屬于網(wǎng)絡(luò)松散型。

表4 科技人才政策各階段合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

(2)體系初立階段(1985—1992年)：這一階段共出臺了92項科技人才政策，政策主體達(dá)25個，科技部、財政部、人社部依然處于網(wǎng)絡(luò)的核心位置，其中科技部和人社部還是主要的牽頭發(fā)文主體。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)相比前一階段均有所上升，說明各政策主體間的合作程度有所提升，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)處于由松散向均衡過渡的狀態(tài)。

(3)轉(zhuǎn)型完善階段(1993—2002年)：這一階段共出臺了143項科技人才政策，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)與聯(lián)結(jié)頻數(shù)分別達(dá)到43次和113次，比前一階段高出近80%，表明主體間聯(lián)合發(fā)文的次數(shù)大大增加。除了在體系初立階段處于網(wǎng)絡(luò)核心位置的科技部、財政部、人社部之外，教育部、中國科協(xié)、發(fā)改委也開始成為網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)繼續(xù)處于由松散向均衡過渡的狀態(tài)。

(4)戰(zhàn)略發(fā)展階段(2003—2010年)：這一階段共頒布了187項科技政策，發(fā)文主體數(shù)量擴(kuò)大到53個，是前一階段的2倍之多，越來越多與科技人才工作不直接相關(guān)的政府部門也開始參與政策的制定與實施。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)實現(xiàn)了跨越式增長，達(dá)到了245次，是前一階段的2倍之多，表明政策主體間的可達(dá)性大大提升。該階段的網(wǎng)絡(luò)密度與前三個階段相比有所上升，達(dá)到0.221，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也開始穩(wěn)定下來，呈現(xiàn)以人社部、科技部、教育部、財政部、國務(wù)院、中國科學(xué)院、發(fā)改委等多主體局部均衡的形態(tài)。

我國的民族體育是在中華文化的根基上逐漸發(fā)展而來的。例如，賽龍舟比賽，是在我國傳統(tǒng)節(jié)日“端午節(jié)”中的表演性比賽項目。這一項目的產(chǎn)生是為了增強(qiáng)節(jié)日氣氛，并體現(xiàn)各宗族與地域的組織能力。但在當(dāng)下的社會環(huán)境下，體育運動的文化環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，職業(yè)體育與健身體育已經(jīng)成為了體育運動的主要載體。在這一背景下，以節(jié)日慶典表演為主要目的傳統(tǒng)體育運動，已經(jīng)失去了進(jìn)一步發(fā)展的土壤。

(5)發(fā)展創(chuàng)新階段(2011—2017年)：這一階段共頒布了237項科技政策，發(fā)文主體數(shù)量擴(kuò)大到57個，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)分別達(dá)到86次和362次，比前一階段分別高出28.4%和47.8%，說明整體網(wǎng)絡(luò)的溝通協(xié)作能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)。該階段的網(wǎng)絡(luò)密度達(dá)到了0.366，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加集中，人社部在網(wǎng)絡(luò)中的作用越來越大，與其聯(lián)合發(fā)文的政策主體達(dá)到了58個之多，基本上形成了以人社部為整體網(wǎng)絡(luò)核心，教育部、財政部、科技部、發(fā)改委、中組部等多主體局部均衡的態(tài)勢。除了中共中央和國務(wù)院、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳與其他政策主體不相連之外，網(wǎng)絡(luò)中的所有節(jié)點之間都是可達(dá)的，合作網(wǎng)絡(luò)整體呈現(xiàn)“中心緊湊均衡型”的狀態(tài)。

從總體上看，我國科技人才政策主體合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大，在恢復(fù)調(diào)整階段聯(lián)合發(fā)文總數(shù)為15項，發(fā)文主體僅有17個，然而到了發(fā)展創(chuàng)新階段，聯(lián)合發(fā)文總數(shù)已經(jīng)增加到86項，發(fā)文主體也擴(kuò)大到57個；與此同時，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度總體上也呈上升趨勢，結(jié)合圖2所展現(xiàn)的各階段的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，可知從第一階段到第五階段，合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部各政策主體間的聯(lián)系越來越緊密，值得注意的是各階段的網(wǎng)絡(luò)密度均低于0.5，因此各政策主體間的溝通協(xié)作還有較大提升空間。

3.2 基于協(xié)同廣度—深度的政策主體角色演變分析

本文從協(xié)同廣度和協(xié)同深度兩個維度探究不同發(fā)展階段科技人才政策主體的協(xié)同演變路徑和特征。其中協(xié)同廣度指某政策主體聯(lián)合其他部門的個數(shù)，度數(shù)越高表明聯(lián)合其他部門的能力越強(qiáng)；協(xié)同深度指某政策主體聯(lián)合其他部門發(fā)文的總次數(shù)與協(xié)同廣度的比值，度數(shù)越高表明與其他部門的合作性越強(qiáng)。本文以協(xié)同廣度為橫坐標(biāo)，以協(xié)同深度為縱坐標(biāo)，以各階段協(xié)同廣度和協(xié)同深度的均值作為原點坐標(biāo)，構(gòu)建起協(xié)同廣度-深度二維矩陣(見圖3)，將科技人才政策主體在不同階段合作網(wǎng)絡(luò)中的角色劃分為四種類型，分別是高廣度-高深度型(HH)、高廣度-低深度型(HL)、低廣度-高深度型(LH)、低廣度-低深度型(LL)。

圖3 不同階段科技人才政策主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色分布

(1)恢復(fù)調(diào)整階段(1978—1984年)：從這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值為3.12，協(xié)同深度均值為0.80。從圖3中可以發(fā)現(xiàn)，各個節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)中的位置比較分散，國務(wù)院、科技部處于第一象限，屬于核心節(jié)點，其中國務(wù)院的協(xié)同廣度最高，科技部次之，說明與其他發(fā)文主體合作頻繁，然而在協(xié)同深度方面，國務(wù)院得分低于科技部，在與其他主體合作的延續(xù)性方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。中共中央、外交部、國務(wù)院辦公廳、教育部等部門位于第二象限，屬于LH型。中共中央雖然協(xié)同深度最高，但協(xié)同廣度很低，與其他發(fā)文主體合作得非常少。人社部、財政部恰好與中共中央相反，屬于HL型，是合作網(wǎng)絡(luò)中的一般節(jié)點，合作的延續(xù)性較差但聯(lián)合發(fā)文的主體比較廣泛。中組部、中宣部、農(nóng)業(yè)部、公安部等部門位于第三象限，屬于LL型，處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，相互之間的聯(lián)系比較稀疏，更多的是通過一般節(jié)點來與核心節(jié)點進(jìn)行聯(lián)系。

(2)體系初立階段(1985—1992年)：這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值為3.48，協(xié)同深度均值為0.99，兩者與前一階段比較均有所上升。圖3顯示沒有處于第一象限的發(fā)文部門，國務(wù)院從第一象限轉(zhuǎn)移到了第二象限，在協(xié)同深度方面得到了極大提升，但協(xié)同廣度大大降低，和中共中央一樣屬于LH型，二者在合作網(wǎng)絡(luò)中主要起政策導(dǎo)向的作用?？萍疾坑汕耙浑A段的HH型轉(zhuǎn)為HL型，教育部則從LH型轉(zhuǎn)為HL型，與人社部、財政部、中國科協(xié)等部門處于第四象限，聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量較多，但與各部門的合作次數(shù)較少，缺乏持續(xù)性。外交部、國家稅務(wù)總局、公安部等部門恰好處于第二象限和第三象限的交界位置，協(xié)同深度達(dá)到了平均水平，但協(xié)同廣度遠(yuǎn)低于平均水平。交通部、農(nóng)業(yè)部、中國科學(xué)院、國家外國專家局等屬于LL型，這類節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)中屬于邊緣角色，較少參與聯(lián)合發(fā)文。

(3)轉(zhuǎn)型完善階段(1993—2002年)：這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值為5.0，協(xié)同深度均值為1.2。由圖3可知合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)開始更加明晰。人社部從HL型轉(zhuǎn)變?yōu)镠H型，成為核心節(jié)點，在協(xié)同廣度方面繼續(xù)延續(xù)了前一階段的表現(xiàn)，最高分表明人社部聯(lián)合其他部門的能力最強(qiáng)，在協(xié)同深度方面的得分也超過了平均水平，部門間合作性表現(xiàn)較好，總體反映了人社部對科技人才工作支持力度的提升。財政部、科技部位于第四象限的邊緣位置，在努力向第一象限靠攏，教育部、中國科協(xié)等部門依然屬于HL型。全國博士后管委會、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門屬于LH型，其中全國博士后管委會的協(xié)同深度最高，而協(xié)同廣度較低，這主要是因為其聯(lián)合發(fā)文的部門比較單一。國家外國專家局在這一階段的變化比較大，從前一階段的第三象限轉(zhuǎn)移到了第二象限，成為LH型，在科技人才政策制定中的作用明顯上升。其他一些部門例如中國科學(xué)院、外交部、農(nóng)業(yè)部等依然處于合作網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，在信息交流中發(fā)揮的作用較小。

(4)戰(zhàn)略發(fā)展階段(2003—2010年)：這一階段聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量和主體數(shù)量明顯上升，協(xié)同廣度均值為11.02，較前一階段明顯上升，協(xié)同深度均值為0.58，較前一階段出現(xiàn)了下降趨勢，表明越來越多的政策主體間建立了合作關(guān)系，但這種關(guān)系不夠緊密。如圖3所示，人社部依然位于第一象限，屬于HH型，其聯(lián)合發(fā)文的主體最多，達(dá)到41，明顯超過其他部門?？萍疾恐匦禄氐搅说谝幌笙?，財政部、中國科協(xié)也從前一階段的第四象限轉(zhuǎn)移到了第一象限，成為核心節(jié)點，反映了部門間的溝通合作程度有較大提升。教育部位于第四象限的邊緣位置，在努力向第一象限靠攏，其在協(xié)同廣度方面的表現(xiàn)僅次于人社部，表明教育部聯(lián)合其他部門的能力很強(qiáng)。全國博士后管委會、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門依然位于第二象限，屬于LH型。國家外國專家局從LH型轉(zhuǎn)為了HL型，協(xié)同深度的降低主要是因為聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量增加明顯。國家稅務(wù)總局、中國科學(xué)院、外交部、商務(wù)部、衛(wèi)生部等部門則從LL型轉(zhuǎn)為了HL型，表明聯(lián)合其他部門的能力增強(qiáng)，但在合作的延續(xù)性方面依然有待加強(qiáng)。這一階段還增加了許多新的發(fā)文部門，例如總參謀部、總后勤部、總裝備部等軍隊部門，以及中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會、中國輕工業(yè)聯(lián)合會、中國煤炭工業(yè)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會，反映了科技人才工作涉及的部門職能廣泛，政策主體合作的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。

(5)發(fā)展創(chuàng)新階段(2011—2017年)：這一階段政策主體的協(xié)同廣度均值繼續(xù)上升，達(dá)到了20.47，協(xié)同深度均值為0.64。如圖3所示，教育部從前一階段的第四象限轉(zhuǎn)移到了第一象限，與人社部共同構(gòu)成核心節(jié)點，協(xié)同廣度最高，聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)達(dá)到了49；而財政部、科技部則從第一象限轉(zhuǎn)移到了第四象限，協(xié)同廣度依然很高，但協(xié)同深度開始收縮，與中組部同屬于HL型。從協(xié)同深度上看，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳遙遙領(lǐng)先其他發(fā)文主體，其次是全國博士后管委會、中共中央，這些部門的協(xié)同深度較高，而協(xié)同廣度很低，這是因為合作對象比較單一，例如中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳經(jīng)常成對出現(xiàn)。中國科協(xié)和中國科學(xué)院在這一階段的變化比較大，中國科協(xié)從HH型轉(zhuǎn)為了LH型，中國科學(xué)院則從HL型轉(zhuǎn)為了LH型，二者恰好處于第二象限和第三象限的交界位置，協(xié)同深度達(dá)到了平均水平，但協(xié)同廣度明顯下降，與其他部門的溝通合作不足。國家稅務(wù)總局、外交部、國家外國專家局、商務(wù)部等部門依然處于第四象限，聯(lián)合發(fā)文的主體比較廣泛但合作的延續(xù)性較差。這一階段繼續(xù)增加了一些新的發(fā)文部門，例如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以及旅游局、民航局、外匯局等部門，這些新的部門大多屬于LL型和LH型，這是由于在與其他部門聯(lián)合發(fā)文時主要起輔助作用，在協(xié)同廣度和協(xié)同深度方面均處于較低水平。

從總體來看，科技人才政策主體在不同階段的角色一直在變化?；謴?fù)調(diào)整階段的核心節(jié)點是位于高廣度高深度象限的國務(wù)院和科技部，這兩個部門在改革開放之初被賦予了更多的政策職能，主要依循科技界的撥亂反正對科技人才工作進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變化；到了體系初立階段，國務(wù)院轉(zhuǎn)變?yōu)長H型，科技部則轉(zhuǎn)變?yōu)镠L型，沒有處于絕對核心位置的政策主體；再到轉(zhuǎn)型完善階段，人社部轉(zhuǎn)變?yōu)镠H型，成為核心節(jié)點，在之后的兩個階段也始終處于第一象限，其協(xié)同廣度連續(xù)在三個階段都是最高的，并且隨著時間的變化增長明顯，表明與其他政策主體的信息交流非常廣泛；在戰(zhàn)略發(fā)展階段，科技部、財政部和中國科協(xié)也紛紛進(jìn)入高廣度高深度象限，與人社部同屬于核心節(jié)點，反映了我國開始側(cè)重于通過科技、財稅等領(lǐng)域的支持來促進(jìn)科技人才政策的制定和實施；到了發(fā)展創(chuàng)新階段，教育部從前一階段的HL型轉(zhuǎn)變?yōu)镠H型，與人社部共同構(gòu)成了核心節(jié)點，并且在協(xié)同廣度和協(xié)同深度方面持續(xù)強(qiáng)化。

4 結(jié)論與啟示

本文以部門間聯(lián)合發(fā)文的情況為依據(jù)對科技人才政策主體間的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究，得出如下結(jié)論：

(1)根據(jù)對政策發(fā)文主體的統(tǒng)計分析，雖然各階段科技人才政策的聯(lián)合發(fā)文量呈逐年增長趨勢，但總體比例依然不足，聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)僅占政策文獻(xiàn)總量的33.4%，是單獨發(fā)文政策數(shù)的二分之一，表明政策主體間的溝通協(xié)作依然有待加強(qiáng)。在單獨發(fā)文方面，我國單獨制定科技人才政策的部門達(dá)40個之多，其中人社部發(fā)文量最多，達(dá)到96項，占政策文獻(xiàn)總量的13.6%。在聯(lián)合發(fā)文方面以兩個主體或三個主體的合作為主，聯(lián)合發(fā)文主體最多的高達(dá)25個，表明我國科技人才政策涉及領(lǐng)域較廣，其中起牽頭作用的主要以人社部、中組部、科技部、教育部等為主，這四個部門牽頭發(fā)文的政策數(shù)量合計150項，占聯(lián)合發(fā)文政策文獻(xiàn)總量的近64%。

(2)我國科技人才政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演化呈顯著的階段性特征，從總體上看，合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不斷擴(kuò)大，表明科技人才政策由開始的單獨發(fā)文為主逐漸向多部門聯(lián)合發(fā)文過渡；網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻數(shù)和網(wǎng)絡(luò)密度呈上升趨勢，反映了主體間的合作程度在不斷改善；合作網(wǎng)絡(luò)逐漸由松散型向局部均衡型、中心緊湊均衡型方向發(fā)展，政策主體間的協(xié)同作用不斷加強(qiáng)。

(3)根據(jù)不同發(fā)展階段協(xié)同“廣度-深度”二維矩陣的分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)隨著時間的推進(jìn)陸續(xù)有政策主體進(jìn)入高廣度高深度象限，成為合作網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點。在恢復(fù)調(diào)整階段，國務(wù)院和科技部占據(jù)了網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，改革開放伊始這兩個部門是科技人才政策制定和監(jiān)督實施的主要部門。人社部從轉(zhuǎn)型完善階段開始，在后面的各個階段發(fā)揮了巨大作用，始終處于高廣度高深度象限，并且不斷加強(qiáng)了其在網(wǎng)絡(luò)中的核心地位，這主要是由于人社部的特殊性，其作為促進(jìn)就業(yè)、人事管理以及貫徹落實人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要部門，在科技人才政策的制定中地位突出?？萍疾?、中國科協(xié)和財政部在戰(zhàn)略發(fā)展階段中成為核心節(jié)點，這些部門掌握的科技資源和經(jīng)濟(jì)資源對科技人才政策的制定起到了很好的支撐作用。此外，在科技人才培養(yǎng)中高等教育是非常重要的一環(huán)，因此教育部在合作網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)同廣度和深度持續(xù)加強(qiáng)，并且在創(chuàng)新發(fā)展階段成為核心節(jié)點，側(cè)面反映了教育領(lǐng)域?qū)萍既瞬殴ぷ髦С值闹匾栽诓粩鄰?qiáng)化。

基于對我國科技人才政策主體協(xié)同演變的分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)演變過程中存在的問題。第一，參與科技人才政策制定的主體高達(dá)82個以上，具有政出多門的現(xiàn)象。由于不同部門有各自的政策目標(biāo)，再加上部門之間的協(xié)調(diào)配合不足、職能劃分不清，易造成制定的科技人才政策、實施的人才專項計劃出現(xiàn)趨同甚至相互沖突的問題。以海外高層次人才引進(jìn)政策為例，中組部、人社部、教育部、中國科學(xué)院、國家外專局、中國科協(xié)、海關(guān)總署等部門均出臺了一系列人才引進(jìn)配套政策，出現(xiàn)了職能交叉與重疊過多的問題。第二，科技人才政策主體的協(xié)同狀況不均衡。雖然政策主體間的協(xié)同程度在不斷強(qiáng)化，但協(xié)同主體存在過于集中的問題。1978—2017年五個發(fā)展階段的高協(xié)同廣度值主要集中為人社部、科技部、教育部、財政部、中國科協(xié)等部門；高協(xié)同深度值主要集中為全國博士后管委會、中共中央、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳等部門。這些核心主體的協(xié)同廣度和協(xié)同深度總體上呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢變化，尤其是協(xié)同廣度值的增長非常明顯。然而國家外專局、發(fā)改委、國家稅務(wù)總局、國家知識產(chǎn)權(quán)局等部門在協(xié)同廣度和協(xié)同深度方面的表現(xiàn)處于較低水平，這些部門的政策制定及部門協(xié)作職能未能充分發(fā)揮，不利于快速調(diào)配資源為科技人才工作提供有效的政策支撐。

因此，伴隨著我國科技人才工作的深入開展，在今后的政策制定中，應(yīng)進(jìn)一步完善科技人才政策主體協(xié)同機(jī)制。一方面，構(gòu)建有效的跨部門溝通協(xié)作機(jī)制，通過細(xì)化政策目標(biāo)，明確人社、教育、財政、科技、稅務(wù)等部門與人才工作相關(guān)的職能和責(zé)任，減少因職能劃分不清造成的跨部門協(xié)同困境，并科學(xué)選擇聯(lián)合發(fā)文、單獨發(fā)文的行文方式。另一方面，除了繼續(xù)發(fā)揮人社部、科技部、教育部等傳統(tǒng)主力部門的推動作用之外，更加注重發(fā)揮其他部門的政策制定和部門協(xié)作職能，例如在優(yōu)化人才引進(jìn)環(huán)境、開發(fā)國外智力資源方面起關(guān)鍵作用的國家外專局；針對科技人才的資金支持，要注重發(fā)揮銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等對民間資本流向的引導(dǎo)和撬動作用；國家知識產(chǎn)權(quán)局應(yīng)采取積極措施和有效政策，強(qiáng)化與科技人才有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和管理工作，切實保障科技人才的技術(shù)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益；此外，要注重人才培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、科技獎勵、財政補貼、稅收優(yōu)惠、基地建設(shè)等政策的配套聯(lián)動，針對不同行業(yè)領(lǐng)域的科技人才，實施多層次、多渠道的政策措施，從而實現(xiàn)更高層次、更有效率的資源配置，形成政策合力協(xié)同推進(jìn)科技人才工作。