孫 開,王 冰,2

(1.東北財經大學財政稅務學院,遼寧 大連 116025;2.河南財經政法大學財政稅務學院,河南 鄭州 450046)

一、問題的提出

嚴格意義上的普通教育包含學前教育、義務教育、高中教育和高等教育，是以基礎科學為主要教學內容的學校教育。教育是基本公共服務的重要組成部分，普通教育是教育的核心內容。普通教育的發(fā)展對提高國民文化水平和科學素養(yǎng)有重要意義。辦好學前教育，實現(xiàn)義務教育城鄉(xiāng)一體化，普及高中教育，提升高等教育水平，無一不需要明晰各級政府的權責，確保教育資金供給的充足性和公平性，提高教育資源供給效率水平。合理劃分政府間普通教育事權與支出責任，是發(fā)展教育事業(yè)的制度保障，也是規(guī)范中央與地方共有事權的具體實踐，更是建立現(xiàn)代財政制度的自然邏輯和客觀要求。

改革開放40年，與財政體制的變動相伴隨，我國政府間教育事權與支出責任的制度安排也處于不斷變化與完善之中。從中央與地方權責劃分來看，目前地方政府承擔著普通教育的主要支出責任[1]；從省以下政府間權責劃分看，市縣兩級政府承擔普通教育的主要支出責任[2]。從具體的教育層次來看，我國學前教育、義務教育事權和支出責任以縣為主，高中教育以市縣兩級為主，高等教育以省為主。總體上講，在現(xiàn)行教育財政體制下，基層政府承擔了教育支出的主要責任。這種劃分方式是否合理，應如何改進？廣西財政廳課題組[2]認為，財權集中于中央，但教育的事權與支出責任主要在地方，中央給予廣西教育經費相對不足，這導致廣西可用教育財力與教育事權不對等。田志磊等[3]指出，因基層政府事權與財權不匹配導致基礎教育供給不足的觀點缺乏支撐，其通過實證研究發(fā)現(xiàn)“財政支出分權下沉到縣，政策制定日益向中央集權”的中國式分權彰顯了中央意志，增加了教育經費支出，保障了地方教育供給。

由于普通教育包含的教育層級較多，且各層級的特點不同，國內多數(shù)學者往往主要針對普通教育的某一層次進行研究，其中研究義務教育的文獻居多，高等教育和學前教育次之，鮮有單獨研究高中教育事權與支出責任劃分的文獻。李祥云和徐曉[4]建議，學前教育財政保障制度應明確政府與市場之間的關系，清晰劃分政府間事權及支出責任，其中，縣級政府應作為學前教育事權與支出的責任主體，各級政府對學前教育的支出責任可以分項目按比例分擔。黃洪等[5]認為，學前教育的事權應以縣為主，由縣級政府承擔最大的管理、運作職責，投入責任安排則取決于其實際財力。張麗華和汪沖[6]提出，地方投入為主的模式難以為義務教育提供全面的資金支持，其通過建模計量發(fā)現(xiàn)保障農村義務教育投入和縮小農村義務教育地區(qū)差異不能單純依靠轉移支付制度，而是應該將農村義務教育事權與支出責任上劃至中央。趙海利和陳芳敏[7]借鑒了國外義務教育政府間事權和支出責任的劃分，認為在“以縣為主”的劃分框架下，我國中央政府應承擔起為弱勢群體提供義務教育機會的責任，省級政府應通過公式化撥款承擔省域內均衡義務教育投入的責任，同時提出應賦予縣級政府更大的自主權，建議中央和省級政府義務教育支出應采取一般性專項轉移支付形式，即只規(guī)定資金用于義務教育，并不設定資金的具體用途。廣西財政廳課題組[2]認為，隨著高考制度與戶籍制度的改革，高中教育外溢性加大，作為自治區(qū)與市級政府的共有事權，高中教育財政支出的統(tǒng)籌層級應進一步提升，由自治區(qū)承擔高中教育主要支出責任。李世剛和尹恒[8]運用縣級財政面板數(shù)據(jù)實證分析了基礎教育“以縣為主”投入模式的有效性，發(fā)現(xiàn)財政基礎教育支出在相鄰縣域之間存在顯著負相關關系，說明基礎教育財政支出的外溢效應明顯，為了提高基礎教育的財政投入水平，上級財政應該承擔更多的支出責任。向莉[9]通過實證分析發(fā)現(xiàn)，高等教育發(fā)展受到“以省為主”投入模式的制約，其投入問題不能僅依靠轉移支付解決，而應調整高等教育事權，由“中央地方共同負責，省級政府為主”過渡到“中央和地方共同負責，以中央政府為主”的模式。

總體上看，學界對政府間普通教育事權與支出責任的劃分現(xiàn)狀基本有兩種認識：一是認為現(xiàn)行的劃分方式基本合理，可以通過完善財政轉移支付制度實現(xiàn)基層政府事權與財力的匹配，保障教育資金的充足供給。二是認為市縣支出責任過重，基層政府事權與財權不相匹配，導致教育資源供應不足且不利于教育水平的均衡發(fā)展，應提高政府統(tǒng)籌層級、提高中央和省級政府教育支出的分擔比例。由于多數(shù)學者往往專注于研究普通教育下的某個子領域，更多地從合理劃分政府間支出責任、保障教育資源充分供給的視角展開研究，鮮有從普通教育整體視角提出統(tǒng)籌規(guī)劃性改革的對策建議。黨的十九大報告明確提出，“讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，新時代教育改革與發(fā)展已進入一個新的質量提升階段。充足、公平與效率是政府提供公共產品的基本原則和長久性主題，本文將站在起點，系統(tǒng)論述如何通過合理劃分政府間普通教育事權和支出責任，助力提供公平而有質量的教育。

二、政府間普通教育事權與支出責任劃分及相互作用的機理分析

事權和支出責任的劃分(即所謂“權責劃分”或“權責安排”)是財政分權的重要內容，而財政分權理論則是政府間事權與支出責任劃分的重要理論基礎。理論意義上的財政分權，主要研究如何將政府經濟職能在中央與各級地方政府之間進行有效的劃分、如何處理好財政體制中集中與分散的關系。早期的財政分權理論主要從地方政府職能的特殊性和地方政府間財政競爭的角度出發(fā)，認為地方政府在行使其職責的過程中，需要充分考慮居民的偏好。于是，在不考慮規(guī)模經濟和外部性的情況下，相較于中央政府而言，地方政府更能夠實現(xiàn)地方公共產品供給的帕累托最優(yōu)。各地方政府之間的相互“競爭”，也會促使其更有效地提供當?shù)鼐用袼柚伯a品和服務。與此同時，也需要對政府間的財政競爭加以適當?shù)募s束和規(guī)范，以免陷入惡性的、無序的競爭之中。后來的財政分權學說則分別從俱樂部理論、受益原則和政府職能分解等視角出發(fā)，逐漸由傳統(tǒng)的注重論證地方政府的必要性和有效性，發(fā)展為將經濟學的研究進展應用于財政體制領域，在財政分權框架下引入激勵相容與機制設計理論，更加關注如何促進經濟增長、防控腐敗、提供優(yōu)質和公平的教育服務以及保護生態(tài)環(huán)境等一系列具體問題，從而提高公共產品供給的效率。

從事權與支出責任的內涵來看，事權是政府應履行的提供公共產品的職責，支出責任是政府為履行事權所需承擔的資金保障義務。因此，學術界通常以公共產品的層次性為依據(jù)劃分政府間的事權與支出責任。比較公共產品的受益范圍和政府的轄區(qū)范圍，如果某一公共產品的受益范圍恰好與某一級政府轄區(qū)范圍相吻合，那么由這一級政府提供此公共產品是最有效率的。然而現(xiàn)實生活中的大部分情況是，某一公共產品的受益范圍往往介于兩級政府轄區(qū)之間，若由較低層級的政府提供，很可能會產生外溢性問題；而由較高層級的政府提供，則會隨著轄區(qū)的擴大而產生效率損失。在這種情況下，就需要根據(jù)公共產品的受益范圍及外溢性程度，兼顧效率與公平，合理劃分各級政府事權與支出責任。就普通教育這一公共產品的提供而言，根據(jù)財政分權理論，地方政府應利用自身的信息優(yōu)勢，提高轄區(qū)內教育資源配置的效率，而中央政府則應更多地發(fā)揮收入分配職能，減少、縮小地區(qū)間教育服務水平差異，促進教育公平。

中央政府在以公平為原則提供教育類公共產品時，需要著重考慮兩個方面的因素：一是教育本身的外溢性問題。教育的外溢性主要體現(xiàn)在人才流動所帶來的區(qū)域間教育成本與教育收益的不對等上。對于人才流出地而言，地方政府承擔了教育供給成本，卻未能或較少享受到教育供給所帶來的收益；對于人才流入地而言，地方政府享受了教育帶來的收益，卻并未或很少付出相應的教育供給成本。教育外溢性的存在，會弱化人才流出地政府的教育供給激勵。對此，中央政府應對人才流出地的教育溢出效應和成本給予相應的補償，以避免人才流出地出現(xiàn)教育供給不足的情況。二是區(qū)域教育服務均等化問題。由橫向區(qū)域異質性所導致的區(qū)域經濟發(fā)展不均衡帶來的財政問題，即區(qū)域間地方政府的財力差距(有時這種差距甚至相當懸殊)，會影響到區(qū)域間教育服務供給的差異。作為基本公共服務的核心部分，教育公平的實現(xiàn)對于整個社會的公平正義具有重大意義。因此，中央政府財政的教育支出應致力于縮小地區(qū)間的教育水平差異，力爭讓不同地區(qū)的居民享受到基本均等的教育服務。

相較之下，地方政府在以效率為原則提供教育服務時，則需要著重考慮如何提升教育質量的問題?；谛畔碓磧?yōu)勢，地方政府(尤其是基層地方政府)往往能夠更好地掌握當?shù)亟逃Y源的分布情況，了解當?shù)鼐用駥逃盏男枨?，進而提供符合當?shù)鼐用衿玫母哔|量教育服務，避免教育資源的重復配置、低效配置。因此，當某一類教育產品的受益范圍與某一層級地方政府轄區(qū)范圍基本對等但稍有溢出時，教育產品的供給由較低的一級政府承擔，有助于提高財政性教育資金的使用效率。但隨著教育產品外溢性的增強，應相應地逐步提高供給教育產品的地方政府級次，以減少因外溢性所可能帶來的效率與公平的雙重損失。

如果將財政分權理論與教育服務的實際結合起來，我們會發(fā)現(xiàn)，政府間普通教育事權與支出責任劃分往往存在著現(xiàn)實條件的約束?，F(xiàn)實中，政府間教育事權與支出責任的劃分會受到一國政治、經濟、歷史和文化等多重因素疊加產生的影響，其中，以政體模式的影響尤甚。一國的政體模式決定了政府間權力的配比關系，進而決定了各級政府財權和財力的劃分格局，而一級政府的財權和財力水平構成了事權與支出責任最直接的現(xiàn)實條件約束。其中，財權意味著一級政府籌集收入的權力，包括稅權、收費權和債權等，具體體現(xiàn)為各級政府可取得的本級收入；財力則指一級政府可支配的所有貨幣資源，主要包含本級收入和來自于上級政府的財政轉移支付。

教育事權與支出責任的劃分本質上是政府間財政體制問題，必然受到財政體制內部因素的制約，其核心在于政府間事權、支出責任與財權、財力的相互匹配關系。教育事權是一級政府應該履行的教育服務供給及管理職責，屬于行政范疇；教育支出責任則為一級政府為履行職責而實際承擔的支出義務，屬于財政范疇。簡單地說，事權與支出責任的關系是“由誰辦事”和“由誰花錢”的關系。只有事權與支出責任相適應，才能避免出現(xiàn)政府支出責任缺位的問題，確保政府事權得以有效落實。而具體到一級政府的教育支出責任來說，又不可避免地受到該級政府財權、財力的制約。事實上，由于區(qū)域經濟發(fā)展程度和水平的差異，即使財權劃分的標準相同，不同地區(qū)間政府的財政收入能力和水平也會不同，在這種情況下，單純地強調事權與財權相匹配只具有形式上的象征性作用，而強調事權與財力相匹配則更具有實際意義。因此，政府間普通教育事權與支出責任的劃分，必須考慮各級政府的實際財力狀況，包括由財權安排所帶來的本級收入和來自上級政府的財政轉移支付。

三、我國政府間普通教育事權與支出責任安排的特征事實

目前，義務教育作為純公共產品，已全面納入國家財政的保障范圍；學前教育、高中教育和高等教育作為一定意義上的準公共產品，由政府和市場共同提供，以政府提供為主。

(一)普通教育事權劃分的總體格局

1.推行“以縣為主”的學前教育事權安排

我國學前教育采取政府與社會舉辦者投入、家庭合理負擔的保障機制模式。在政府投入過程中，堅持“地方為主，中央獎補”的原則。中央財政設立專項經費重點支持各地區(qū)特別是中西部地區(qū)農村學前教育發(fā)展，支持隨遷子女、家庭經濟困難兒童和留守兒童接受學前教育。地方政府是發(fā)展學前教育的責任主體，應積極探索“以縣為主”的管理體制，由縣級人民政府負責統(tǒng)籌轄區(qū)內園所布局、經費投入、師資建設、質量保障、規(guī)范管理。各省(市、區(qū))財政、教育部門發(fā)揮督促檢查職能，建立獎懲和問責機制，規(guī)范學前教育經費的使用和管理。

2.義務教育管理“以縣為主”，經費“省級統(tǒng)籌”

改革開放以來，我國義務教育相關財政體制處在不斷發(fā)展變化之中。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》和1986年頒布的《義務教育法》提出了“地方負責、分級管理”的原則，并在實踐中逐漸形成了縣、鄉(xiāng)兩級管理，農村義務教育“以鄉(xiāng)為主”的格局。2001年國務院頒布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出農村義務教育“以縣為主”，旨在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學條件，保障農村教師工資發(fā)放。作為緩解基層政府財政困難的措施之一，國務院于2005年印發(fā)了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，強調省級政府要負責統(tǒng)籌落實省以下各級政府應承擔的經費，完善財政轉移支付制度。至此，我國義務教育開始朝著“管理以縣為主，經費省級統(tǒng)籌”的財政體制邁進。2006年修訂的《義務教育法》，進一步明確了義務教育由省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃、縣級政府主要管理的體制。現(xiàn)階段，我國中央和地方政府實行分項目、按比例分擔城鄉(xiāng)義務教育經費的辦法。中央統(tǒng)一確定全國義務教育學校生均公用經費基準定額，中央和地方政府按比例以不低于基準定額的標準向城鄉(xiāng)義務教育學校(含民辦學校)補助公用經費。同時，義務教育階段免費教科書、家庭經濟困難寄宿生生活費、農村地區(qū)公辦學校校舍安全保障資金、貧困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助、義務教育教師工資等都由中央和地方政府共同分擔。省以下各級政府間的經費分擔辦法由各省級政府制定，省級政府通過完善省以下轉移支付制度，加大對轄域內困難地區(qū)的支持力度?？h級政府負責統(tǒng)籌安排縣域內教育經費，管理義務教育學校預算。

3.高中教育由地方負責、分級管理

普通高中教育經費以財政投入為主，其他渠道籌措為輔。由于缺乏專門的制度規(guī)定，因而只能從國家關于教育、基礎教育的政策法規(guī)中提取和分析普通高中教育政府間事權劃分情況。其中，1985年發(fā)布的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確提出，基礎教育由“地方負責、分級管理”；1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》規(guī)定，中等及中等以下教育在國務院領導下，由地方人民政府管理。

4.高等教育由中央與省級人民政府兩級管理，以省級政府為主

我國高等教育財政體制與高校辦學體制改革同步進行，基本上采取“誰舉辦、誰負責”的方式。1980以后，中央政府開始將高等教育辦學責任下放給省級政府。1988年第八屆全國人民代表大會提出了政府機構改革方案，高等院校除少數(shù)歸屬于教育部管理外，大部分高校實行中央與地方共建，以地方管理為主的模式。1999年國務院《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》提出，按照“共建、調整、合作、合并”的方式，形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制。2015年國家頒布《中華人民共和國高等教育法(修正)》明確規(guī)定，高等教育經費籌措以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本及其他渠道籌措為輔。

(二)政府間普通教育支出責任劃分的基本結構

以財權的關聯(lián)程度為依據(jù)，我們可將各級政府普通教育支出責任劃分為直接支出責任和間接支出責任。其中，直接支出責任體現(xiàn)為本級政府通過行使本級財權安排的針對普通教育的直接財政支出，間接支出責任則指本級政府在接受上級政府一般性或專項轉移支付后所承擔的普通教育支出責任。一般而言，在進行財政統(tǒng)計時，若不強調本級財政支出，那么基層政府財政支出數(shù)據(jù)往往既反映直接支出責任，同時也體現(xiàn)著間接支出責任。

1.中央和地方普通教育財政支出的分擔情況

從絕對數(shù)看，2012—2016年全國普通教育財政支出由16 197.87億元增至22 009.08億元，年均增幅達8.05%；中央本級普通教育財政支出從18 764.63億元增至27 403.85億元，年均增幅達7.25%；地方普通教育財政支出從107 188.34億元增加到160 351.36億元，年均增幅達8.11%。從相對數(shù)看，2012—2015年全國普通教育財政支出占公共財政支出比重逐步下降，2016年該比重回升至11.72%，但仍低于2012年12.86%的水平；自2012年以來，中央本級和地方普通教育財政支出占其公共財政支出的比重整體上也呈下降趨勢，2016中央本級該比重降至4.68%，該年度地方的這一比重為12.93%。若不考慮中央對地方的轉移支付因素，中央政府支持教育發(fā)展的財政努力程度仍有很大提升空間。

關于中央和地方普通教育財政支出占教育財政支出的比重，如表1所示。2012—2016年這一數(shù)據(jù)為77%左右，這意味著我國財政約77%的教育資金流向了普通教育領域。同時，我國中央和地方的教育支出結構也存在較大差異，以2016年為例，中央財政每100元教育經費中，有88.57元流向普通教育，其中86.49元用于高等教育事業(yè)，支持學前教育、義務教育和高中教育的經費不足3元；地方財政每100元教育經費中，有77.85元流向普通教育，其中46.57元用于義務教育，10.76元投向高等教育，9.59元用于高中教育，3.79元用于學前教育。這種支出結構差異體現(xiàn)了我國中央和地方政府普通教育支出責任重心的不同：中央財政教育經費主要用于支持高等教育發(fā)展，而地方財政教育經費則更多地用于義務教育領域。而無論中央財政還是地方財政，學前教育支出占其整個教育支出的比重都是最低的，高中教育次之。

表1 中央和地方普通教育財政支出占教育財政支出比重 單位：%

數(shù)據(jù)來源：由2012—2016年財政部全國財政決算報告整理得出。其中，中央數(shù)據(jù)為中央本級財政支出。表2同。

如表2所示，通過進一步分析中央和地方普通教育各階段財政支出的分擔比重可以發(fā)現(xiàn)，地方政府承擔了大部分的普通教育財政支出責任。以2016年為例，該年全國普通教育財政支出中，中央政府承擔5.83%，地方政府承擔94.17%(包括中央對地方教育轉移支付)。在學前教育、義務教育、高等教育階段，地方政府承擔的教育財政支出占比高達99.75%，中央財政分擔比重不足1%；在高等教育階段，地方政府也承擔了69.59%的教育財政支出。

表2 中央和地方普通教育各階段財政支出分擔比重 單位：%

需要說明的是，在上述分析中，中央普通教育財政支出僅指中央本級政府普通教育財政支出，中央對地方的教育轉移支付則被統(tǒng)計在地方政府普通教育財政支出之中。實際上，中央對地方的教育轉移支付雖為地方政府的間接支出責任，但其本質屬于中央政府對普通教育的財力支持。2016年，中央本級普通教育財政支出為1 282.24億元，而2016年中央對地方教育轉移支付高達2 783.84億元，其中，普通教育轉移支付不少于2 232.37億元，遠超過中央本級普通教育支出數(shù)額，若將中央對地方教育轉移支付歸入中央政府實際教育財政支出當中，那么，中央政府在教育財政支出中的分擔比重可達到17%左右。因此，有必要對中央對地方教育轉移支付的結構做進一步的具體分析。

2012—2016年中央對地方教育轉移支付占其轉移支付總額的比重從6.66%降至5.30%，其中，一般性轉移支付中用于教育的比重由7.43%降至4.22%，專項轉移支付中用于教育的比重由5.78%上升至7.65%的高點后又降至6.95%。中央對地方教育專項轉移支付占中央對地方教育轉移支付比重整體處于上升趨勢，2015年和2016年該比重均超過50%。值得注意的是，2012—2016年中央對地方教育轉移支付占地方教育財政支出的比重呈現(xiàn)逐步下降的態(tài)勢，從13.31%降至10.46%，這意味著地方財政直接教育支出責任所占比重接近90%。2013年之前，中央對地方教育專項轉移支付是按教育類別實行分類統(tǒng)計的，自2014年起，改以項目列舉方式替代分類統(tǒng)計，諸如學生資助補助經費、基建支出等項目難以具體歸類，因而中央對地方普通教育轉移支付的統(tǒng)計只能精確到2013年。根據(jù)2012年和2013年的數(shù)據(jù)，中央對地方普通教育轉移支付占地方普通教育財政支出的比重略高于16%，地方財政普通教育直接支出比重約為84%。

2.地方政府普通教育支出責任的分擔情況

總體來講，地方政府的普通教育支出責任大部分由市縣兩級政府承擔，如表3所示，2016年省本級普通教育財政支出僅占地方普通教育財政支出的13.71%，其它86.29%的比重由市本級和縣(及以下)財政負擔。從普通教育的層次來看，2016年市縣兩級財政承擔了97%以上的地方政府基礎教育支出責任，而省本級財政承擔了80%以上的地方政府高等教育支出責任。需要注意的是，2016年省本級義務教育財政支出占地方義務教育財政支出的比重約為1%，這意味著義務教育經費“省級統(tǒng)籌”的目標并未完全實現(xiàn)。

表3 2016年地方政府普通教育財政支出分擔情況

數(shù)據(jù)來源：由2016年財政部全國財政決算報告、2016年全國31個省級財政決算報告整理而得。

四、政府間普通教育事權與支出責任的主要矛盾與問題歸結

(一)“層層下放”的普通教育事權與基層政府的財權、財力不匹配

教育屬于較為典型的中央和地方共同財政事權。在“事”的劃分上，除了高等教育管理以省為主外，學前教育、義務教育和高中教育的管理基本上以縣為主；在“權”的劃分上，由中央負責“點菜”(決策權)、地方負責“買單”(執(zhí)行權)[10]。在中央政府做出統(tǒng)籌規(guī)劃時，地方政府要貫徹執(zhí)行；在上級政府下達指標時，基層政府要組織落實。這種“層層下放”的事權劃分格局使得中央政府只需承擔較小一部分的普通教育支出責任。自分稅制改革之后，地方政府財權弱化，基層財政較為困難，在此情形下，地方政府仍承擔了約94%的普通教育支出責任，其中，市縣兩級承擔約為80%的普通教育支出責任。相較之下，中央對地方普通教育轉移支付僅占地方普通教育財政支出的16%左右，份額較低導致其彌補地方財力缺口的作用有限。此外，省級政府的統(tǒng)籌功能未能充分、有效得以釋放，省級政府僅承擔約13%的普通教育支出責任，即使考慮省級政府對市縣教育轉移支付的因素，省級政府也僅承擔約為30%的教育支出責任。

(二)普通教育支出責任劃分難以與日益加快的人口流動相適應

一般而言，公立幼兒園和中小學招生遵循屬地原則，以學生戶籍或居住證為依據(jù)，因而學前教育和義務教育的溢出效應較小，可以由基層政府承擔責任。然而，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設的加快，大量農村剩余勞動力進入城市，且隨著市場需求的變化在各城市之間流動，為進城務工人員隨遷子女提供教育服務已經成為一個跨區(qū)域乃至全國性公共產品供給的問題。目前，我國進城務工人員隨遷子女的義務教育主要由流入地政府負責，在“以縣為主”的義務教育財政體制下，流入地縣區(qū)級財政承擔主要的教育支出責任。這在一定程度上符合受益原則，即進城務工人員為流入地貢獻稅收收入，流入地政府為其子女提供教育服務，但這一制度安排卻忽略了流入地政府的財力是否與其支出責任相匹配的問題。2016年起，我國義務教育實行“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶的政策。但在一些人口凈流入較大的城市，學生中的外來人口比重有時可能高達50%[11]，甚至更多，為滿足這些學生的教育需求，流入地政府需要負擔大量的教育基本建設支出、教師工資支出等，在財力有限且激勵機制缺失的情況下，流入地政府很難實現(xiàn)隨遷子女與本地生源的教育均等化，許多隨遷子女未能進入公立學校，只能在民辦學?；蛘邨l件簡陋的打工子弟學校就讀。從實現(xiàn)教育公平的角度出發(fā)，的確需要進一步加大中央和省級政府對學前教育和義務教育的統(tǒng)籌力度。此外，隨著大城市集聚效應的不斷增強，大量優(yōu)秀大學生畢業(yè)后選擇去北京、上海和廣州等一線城市打拼，使得高等教育的溢出效應日益突顯。一些經濟欠發(fā)達地區(qū)負擔了較高的高等教育成本但培養(yǎng)出的人才卻流失嚴重，這在一定程度上挫傷了當?shù)卣畬Ω叩冉逃度氲姆e極性。

(三)失衡的轉移支付結構妨礙教育資源的高效、公平、合理配置

從轉移支付自身結構看，2012—2016年中央對地方教育專項轉移支付力度逐年加大，已占中央對地方教育轉移支付規(guī)模的一半以上，而中央對地方一般性轉移支付中用于教育的支出比重卻逐年下降。專項轉移支付往往限定教育資金的具體使用方向，基層政府取得專項轉移支付后，需按照規(guī)定用途配置教育資源，即使是重復配置，也無法將資金用于配置其他需要的教育資源。因此，在信息不充分的條件下，專項轉移支付占比過高往往會影響教育資金的使用效率。

從不同層級的教育轉移支付結構看，中央對地方教育轉移支付明顯側重于義務教育，而且一般性教育轉移支付只針對義務教育；中央對地方教育專項轉移支付用于支持高等教育的力度較大，用于學前教育的較少，對高中教育的扶持資金則是少之又少。從規(guī)律上講，人才培養(yǎng)過程中的每一個階段都至關重要，高中教育是義務教育的升華，是通往高等教育的必經之路，其外溢性要高于義務教育，可見，中央政府對高中教育經費的保障水平和教育資源的公平合理配置均有待進一步優(yōu)化。

(四)學前教育和高中教育事權與支出責任劃分不夠清晰

學前教育和高中教育財政支出占教育財政支出的比重分別為3%和9%。中央政府和地方政府對學前教育和高中教育的財政投入力度都遠不及義務教育和高等教育。其部分原因在于，義務教育作為純公共產品，有著較為規(guī)范的經費保障機制，高等教育事權與支出責任的劃分也有法可依。相較之下，我國于2010年才開始出臺規(guī)范學前教育事權與支出責任的政府文件，高中教育事權與支出責任安排既缺乏法律保障又沒有專門的政府文件規(guī)范，可謂雙重缺失，學前教育和高中教育事權與支出責任劃分僅有“地方為主，中央獎補” “地方負責、分級管理”等原則性規(guī)定，并未具體劃分各級政府教育項目的分擔比重，其問題根源可歸結為事權與支出責任劃分不夠清晰所致。

五、優(yōu)化普通教育事權與支出責任劃分的基本思路

(一)共同事權與支出責任劃分模式

教育屬于典型的中央和地方共同事權。從“事”的方面看，教育具有外溢性，屬于中央政府和地方政府共同負責提供的跨區(qū)域公共產品；從“權”的方面看，教育供給的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權不完全集中在同一級政府，不屬于某級政府的獨立事權，而是上下級政府間的共同事權。長期以來，我國對于共同事權的劃分一直采用“上級主導”的劃分模式。2018年1月出臺的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》也再次強調“堅持財政事權劃分由中央決定。完善中央決策、地方落實的機制”。這完全符合我國的實際情況。值得說明的是，如果在實際操作中缺乏相應的法律約束和制度配套，那么，單純的上級主導型的事權劃分模式可能會出現(xiàn)變形，造成共同事權和支出責任下移[12]，導致基層政府的事權與財力不匹配。如圖1所示，應逐步建立“事權法定、上級統(tǒng)籌、超負上移”的共同事權劃分模式并使之優(yōu)化，進而形成權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的基本公共服務保障機制。所謂“事權法定、上級統(tǒng)籌、超負上移”，是指以法律形式明確共同事權的責任主體，規(guī)范各級政府對于不同事項的決策權和執(zhí)行權，具有決策權的上級政府對本級決策承擔“兜底”義務，當下級政府為執(zhí)行上級政府決策承擔的被動支出責任與其財力不相匹配時，所超出的財政負擔部分可上移至決策級政府，此時上級政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃決策標準，在承擔本級支出責任的同時，通過實施財政轉移支付保障下級政府履行支出責任。

圖1 政府間共同事權和支出責任的劃分路徑

(二)基于路徑優(yōu)化的普通教育事權與支出責任劃分框架

整體上講，要建立基礎教育經費省級統(tǒng)籌、加大中央對高等教育經費統(tǒng)籌力度的普通教育經費保障機制。具體而言，在事權劃分上，中央和省級政府擁有普通教育政策的制定權，中央政府負責制定普通教育的國家基本標準，省級政府可基于國家基本標準因地制宜地制定地區(qū)標準，中央和地方分別為其政策承擔終級經費保障義務；高等教育事權管理由中央和省級政府共同負責，學前教育、義務教育和高中教育事權由市縣兩級政府負責管理；中央承擔高等教育的監(jiān)督權，基礎教育的監(jiān)督權由中央和省級政府共同承擔。在支出責任劃分上，為彌補高等教育的外溢性，要強化中央的高等教育支出責任，實現(xiàn)高等教育支出責任以中央為主；義務教育作為純公共產品，其事權劃分在現(xiàn)有財政管理體制中有比較清晰的安排，已納入中央與地方共同財政事權范圍加以規(guī)范，應由中央和省級政府作為義務教育財政支出的雙主體；學前教育和高中教育屬于準公共產品，尚缺乏系統(tǒng)、有效的經費保障機制，是普通教育中的薄弱環(huán)節(jié)，應在正確處理政府和市場關系的前提下，加大省級政府的經費統(tǒng)籌力度。

(三)制度保障與支撐條件

普通教育事權與支出責任劃分優(yōu)化具體思路的落實，需要相應的制度保障與支撐條件加以配合，其中主要包含完善財政轉移支付制度和加強教育支出項目的預算管理這兩個方面：一是完善轉移支付制度。長期以來，我國中央對地方教育轉移支付主要采用一般性轉移支付與專項轉移支付相結合的方式，且近年來專項轉移支付占比有所上升。隨著政府間共同事權與支出責任劃分改革的推進，要相應地調整完善轉移支付制度，在一般性轉移支付項下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，原則上將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統(tǒng)一納入共同財政事權分類分檔轉移支付，全面完整地反映中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任。與以往單純優(yōu)化轉移支付結構的做法不同，共同財政事權分類分檔轉移支付的改革在一般性轉移支付項下設置專門科目，并將原來共同事權中的專項轉移支付也納入其中，由此可構成一種政策性轉移支付，即上級政府在制定決策時，考慮下級政府的不同財力和能力，通過給予下級政府轉移支付來彌補下級政府因執(zhí)行決策所造成的財力缺口。這一調整在取得經驗后，可逐步在省以下轉移支付制度體系中加以實施。同時還應注意到，簡單的分類分檔辦法仍不能完全實現(xiàn)基層政府支出責任與財力之間的相互匹配，為提高財政體制的運行效率，應在中期預算程序背景下厘清政府間的表權安排和支出劃分[13]。還應進一步完善共同財政事權分類轉移支付的測算方式，采用科學、統(tǒng)一的測算公式，針對不同地區(qū)的實際情況進行細致甄別和具體分類，最終充分落實基層政府的支出責任。二是加強教育支出項目的預算管理。普通教育支出責任重心上移、強化中央和省級政府支出責任的做法，雖然減輕了基層政府的財政壓力，但是在支出主體與管理主體不一致的情況下，如果仍然采用原有簡單、粗放的預算管理方法，則很可能導致教育資源浪費問題，因而為提高財政體制的運行效率，應在中期預算程序背景下厘清政府間的責權安排和支出劃分[13]。上級政府應按分擔比重確保教育資金足額下達，并及時撥付轉移支付資金。基層政府也應科學、完整、規(guī)范地編制和執(zhí)行教育項目預算，落實上級政府制定的教育服務標準，確保教育資金合理有效使用。同時，應制定科學、統(tǒng)一的教育支出績效評價方法和量化指標，加強同級人民代表大會和上級政府對下級政府的教育項目預算監(jiān)督。