■帥智軍

近年來，江西省審計廳根據(jù)《中華人民共和國審計法》和審計署授權(quán)審計的規(guī)定，組織省市縣三級審計機關(guān)對世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款項目進行審計。僅2018年上半年，江西省審計廳完成審計國外貸援款項目12個，涉及縣以上項目執(zhí)行單位42個，向國際金融組織提交審計公證報告12份,審計監(jiān)督覆蓋率100%。從審計力量投入情況看，組織審計人員累計87名，現(xiàn)場審計工作日達1700余天。在促進項目執(zhí)行單位和主管部門依法辦事，積極合理有效地利用外資，維護國家利益，改善投資環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但也存在審計時間緊、任務(wù)重、人手少，審計隊伍整體素質(zhì)有待提高，審計廣度、深度、力度不夠等不容忽視的問題。為有效解決審計監(jiān)督全覆蓋總體要求與審計機關(guān)現(xiàn)有人員不足的矛盾，通過加強國外貸援款項目購買社會服務(wù)管理，充分發(fā)揮外資審計監(jiān)督合力，提高審計質(zhì)量和效率，提升審計成果的綜合利用水平。

一、國外貸援款項目審計購買社會服務(wù)的必要性

1.有利于審計全覆蓋理念的強化落實。

《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》提出，通過強化審計隊伍建設(shè)、推進審計職業(yè)化、向社會購買服務(wù)、加強內(nèi)部審計等措施來實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋。隨著審計全覆蓋要求的提出和強化，國外貸援款項目審計的內(nèi)容及要求也與日俱升。首先工作量大為提升，尤其是全覆蓋理念的強化落實，提高了國外貸援款項目審計項目的數(shù)量和推進密度；其次涉及領(lǐng)域及對審計人員素質(zhì)要求大幅度提升。在這種情況下，借力社會服務(wù)是較好的選擇。

2.符合國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求及趨勢。

在國家治理理念下，國家審計必須成為國家經(jīng)濟安全的免疫系統(tǒng)，必須為一系列政策的落實提供保障。在這種情況下，包括國外貸援款項目審計在內(nèi)的政府審計工作的任務(wù)是由其本身的歷史使命決定的，而不能因為既有資源或團隊情況而減少。主動購買社會服務(wù)，適當?shù)亟柚獠恐橇?，從審計角度利于推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入。

3.提升國外貸援款項目審計質(zhì)量的可行選擇。

在政府審計工作中，國外貸援款項目的審計對象最為特殊，審計范圍涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、航運、水利和能源等多領(lǐng)域，而且隨著審計理念的發(fā)展而不斷豐富。國外貸援款項目審計理念的變遷，需要審計質(zhì)量的及時跟進支撐。在審計管理機制及行政事業(yè)編制暫時沒有大幅度改革的情況下，利用外部智力是當下最為明智的可行選擇。

4.審計管理機制創(chuàng)新的有益嘗試。

購買社會服務(wù)解除了體制內(nèi)審計機關(guān)編制人員和國家審計項目之間在責任方面的絕對對等關(guān)系，撬開了審計機關(guān)管理及審計項目管理的創(chuàng)新途徑，實際上是推進審計管理機制創(chuàng)新的有益嘗試,也是貫徹落實中央審計委員會第一次會議精神的具體措施。

二、國外貸援款項目審計購買社會服務(wù)的風險

1.法規(guī)制度方面。

《中華人民共和國審計法實施條例》第十一條規(guī)定“審計機關(guān)根據(jù)工作需要，可以聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計工作”,《中華人民共和國國家審計準則》第二十條規(guī)定“審計機關(guān)可以聘請外部人員參加審計業(yè)務(wù)或者提供技術(shù)支持、專業(yè)咨詢、專業(yè)鑒定”,審計署外資司《關(guān)于加強外資審計工作的意見》第十六條規(guī)定“完善購買社會服務(wù)方式?？偨Y(jié)外資審計利用社會服務(wù)方式方法，嚴格執(zhí)行審計署相關(guān)規(guī)定，加強聘用人員管理及服務(wù)質(zhì)量控制”是購買社會服務(wù)的法理依據(jù)。該規(guī)定不夠具體和明晰，無法提供充分的法理支撐。

2.人員定位方面。

如何限定需要社會服務(wù)人員涉入負責的工作范圍？如何對社會服務(wù)人員進行定位？如何在社會服務(wù)人員及既有審計機關(guān)團隊之間實現(xiàn)確切分工等等均需要深入摸索。否則可能導致審計機關(guān)異化為審計業(yè)務(wù)的包工部門，滋生嚴重的尋租風險。

3.市場及費用方面。

社會服務(wù)機構(gòu)基本上都是以勞務(wù)市場為主的競爭主體，其費用水準和市場競爭態(tài)勢存在密切關(guān)系。在對社會服務(wù)需求情況無法預(yù)先明確確定的情況下，很難事前確定適當?shù)南嚓P(guān)預(yù)算，部分審計應(yīng)急性購買社會服務(wù)的需求可能致使資金危機，社會服務(wù)人員頻繁跳槽、“騎驢找驢”等現(xiàn)象不同程度存在，甚至可能面臨著暫時沒有社會服務(wù)購買的風險。

4.配套機制方面。

長期以來，社會審計和政府審計之間一直并行存在，基本上沒有交叉點。國外貸援款項目審計購買社會服務(wù)，需要在資質(zhì)、程序及規(guī)范要求等方面有相對完善的配套機制。

5.獨立性方面。

獨立性是推進審計工作的基礎(chǔ)性要求，因此在國外貸援款項目審計購買社會服務(wù)的時候，如何確保獨立性同樣是比較隱秘但嚴重的問題，國外貸援款項目主管部門尤其項目執(zhí)行單位的人脈資源四通八達，簡單的背景調(diào)查很難徹底明確涉及人員和審計對象之間存在的關(guān)聯(lián)情況。

另外，國外貸援款項目審計在保密等方面有嚴格紀律。對于社會服務(wù)人員來說，類似的紀律意識偏弱，容易滋生審計風險。

三、國外貸援款項目審計購買社會服務(wù)的注意事項

1.強化規(guī)劃。

審計機關(guān)思考制定審計計劃的過程中，需要額外思考購買社會服務(wù)的系列事項，比如在總體上明確具體什么項目什么方面需要引進社會服務(wù)，需要多長時間，具體頻率情況，具體采納什么方式，準備安排多少預(yù)算等等。在系列規(guī)劃內(nèi)容中，需要強化明晰度，避免含糊；堅持穩(wěn)健原則，保持適當?shù)南薅?；另外需要設(shè)置一定的彈性范圍，具備一定的靈活度。

2.強化培訓。

社會服務(wù)人員在審計職業(yè)能力方面一般水平較高，但對于國外貸援款項目審計而言存在系列不適應(yīng)的情況。充分發(fā)揮社會服務(wù)人員的素質(zhì)優(yōu)勢及積極作用，在每一次引進或借用之前，針對諸如保密等相關(guān)事項均應(yīng)該安排專門的培訓設(shè)置，強調(diào)類似培訓的剛性推進，對擬涉入人員及團隊進行高度針對性的專門培訓?！按蜩F還需自身硬”，要加強審計機關(guān)隊伍建設(shè)，努力打造政治強、業(yè)務(wù)精、作風優(yōu)、紀律嚴的審計鐵軍，做到忠誠、干凈、擔當。只有審計機關(guān)自身過硬，才能影響和帶領(lǐng)社會服務(wù)人員。

3.強化流程。

審計機關(guān)推進國外貸援款項目審計購買社會服務(wù)，對合作程序或流程有極高的依賴度。要強化流程或程序設(shè)置的嚴密性，強化流程或程序管控的嚴謹度，以確保委托或引進高勝任能力的社會服務(wù)人員推進高質(zhì)量的審計工作。各審計組應(yīng)當將輔審人員編入相關(guān)審計項目的審計組，但不得擔任審計組組長、副組長和主審；審計組組長在審計實施中應(yīng)當加強對輔審人員的督導和業(yè)務(wù)復(fù)核，審計組所在處室應(yīng)當加強對輔審人員工作的監(jiān)督檢查，有效保證其審計質(zhì)量；輔審人員應(yīng)當在審計項目完成后，及時移交審計實施過程中所形成的全部紙質(zhì)資料和電子資料；輔審人員不得將參與輔審工作獲取的相關(guān)信息用于與所審計事項無關(guān)的目的。輔審人員應(yīng)當對其工作結(jié)果負責，審計機關(guān)應(yīng)當對利用其結(jié)果所形成的審計結(jié)論負責。

4.強化溝通。

審計機關(guān)應(yīng)加強對參與審計的社會服務(wù)人員溝通，參與實施符合審計機關(guān)的相關(guān)審計要求。定期召開社會服務(wù)人員碰面會，明確審計方案和目標要求，交流審計思路、取證方法以及操作規(guī)范，及時總結(jié)審計成績、指出存在的問題、討論解決措施和辦法，切實提高社會服務(wù)參與審計的水平和能力，并增強質(zhì)量意識、風險意識和責任意識。審計機關(guān)購買社會服務(wù)的過程中，應(yīng)該安排人員及時跟進。負責跟進人員的職能重心是溝通引導和備用咨詢，在具體跟進過程中需要注意對接的工作方式，既要規(guī)避對方工作方向失誤風險，還要避免損傷他們的工作積極性。在這個過程中，需要絕對避免帶有過于濃重的監(jiān)督及監(jiān)控色彩。

5.強化評估。

社會服務(wù)一旦參與審計項目，就要求其必須按照審計實施方案規(guī)定的質(zhì)量及進度完成項目實施，建立協(xié)審單位考核制度，加強業(yè)務(wù)質(zhì)量和審計行為考核，并與服務(wù)收費掛鉤。要與社會服務(wù)人員簽訂《勞務(wù)派遣協(xié)議》，明確審計進度及時限，并在審計實施方案中詳細列出輔審人員在各個時間段應(yīng)完成的工作任務(wù)，并隨時進行檢查落實。對于時間較長工作量較大的委托項目或工作，不僅要求評估最后的審計結(jié)果，還要強化事中評估，定期不定期地檢驗對方的具體工作進展及體現(xiàn)審計結(jié)果的系列材料。

6.強化問責。

強化對社會服務(wù)的科學管理，實行動態(tài)評價機制。一是加強日常監(jiān)督管理。按項目建立臺賬，對項目進展情況進行詳細記錄，動態(tài)反映社會服務(wù)的履約意識、業(yè)務(wù)能力、工作效率、職業(yè)道德、廉政建設(shè)等相關(guān)情況，強化對中介協(xié)審過程進行量化考核。二是建立社會服務(wù)信用庫。逐步建立社會服務(wù)不良行為“黑名單”制度。三是建立競爭淘汰機制。加強對社會服務(wù)出具的審計證據(jù)、審計結(jié)果、審計評價是否真實、合法、有效，通過抽查復(fù)審等方法進行監(jiān)督檢查。建立優(yōu)勝劣汰獎懲機制，對于業(yè)務(wù)水平低下、審計結(jié)果嚴重偏差和發(fā)現(xiàn)嚴重違反審計紀律的社會服務(wù)機構(gòu)或人員取消協(xié)審資格。從而建立起與優(yōu)秀社會服務(wù)長效合作機制，把業(yè)務(wù)能力強、人員素質(zhì)高、團隊精神好的社會服務(wù)機構(gòu)或人員作為審計機關(guān)的“智庫”。