■彭多林 戴永勝

2018年是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵之年。認真學習貫徹落實黨的十九大精神，把思想和行動統(tǒng)一到黨的十九大精神上來，是當前和今后一個時期全國各級審計機關(guān)的首要政治任務(wù)。

筆者認為，作為一名審計干部，更應(yīng)該全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作。同時，還應(yīng)不折不扣認真落實全國審計工作會議部署，圍繞中心、服務(wù)大局，奮力開創(chuàng)新時代審計工作新局面。

下面筆者結(jié)合自身從事政府投資審計工作實際，從政府投資審計全覆蓋內(nèi)涵、現(xiàn)狀及面臨困難入手，談?wù)勑滦蝿菹峦七M市級審計機關(guān)政府投資審計全覆蓋的工作思路。

一、政府投資審計全覆蓋的內(nèi)涵

（一）審計全覆蓋的提出。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于完善審計制度重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，明確提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。

（二）審計全覆蓋的概念。

審計全覆蓋是指在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任情況進行全面審計。其要求做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內(nèi)至少審計1次，對重點地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導干部任期內(nèi)至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計，堅持問題導向，對問題多、反映大的單位及領(lǐng)導干部要加大審計頻次，實現(xiàn)有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（三）政府投資審計全覆蓋的意義。

政府投資作為拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”重要組成部分，其投向一般都是與老百姓日常生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目和公益性項目，一般都涉及較大金額的公共資金（財政資金、國有企業(yè)資金）支出，越來越成為地方政府關(guān)注的重點，人民群眾關(guān)心的熱點，國家審計工作的關(guān)鍵點。

政府投資審計是國家審計的一項重要業(yè)務(wù)，隨著政府投資項目的不斷增加，加強政府投資審計顯得更加迫切和重要。為確保審計監(jiān)督不留“盲區(qū)”，實現(xiàn)政府投資項目審計全覆蓋，是推進政府投資項目審計轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，也是新形勢下國家審計參與完善國家治理的更高要求，更是審計機關(guān)充分發(fā)揮國家利益捍衛(wèi)者、經(jīng)濟發(fā)展“安全員”、公共資金守護者、權(quán)力運行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”等“免疫系統(tǒng)”功能的必然選擇。

二、推進政府投資審計全覆蓋現(xiàn)狀及面臨的困難

近年來，新余市審計機關(guān)（包括縣、區(qū)審計機關(guān)，以下同）雖然在推進政府投資審計全覆蓋工作上進行了積極探索，取得了一定成效，但距審計署、審計廳對政府投資審計全覆蓋的要求還存在一定差距。為找準差距，我們必須厘清當前推進政府投資審計全覆蓋現(xiàn)狀及面臨的困難。

新余市審計機關(guān)在推進政府投資審計全覆蓋過程中的現(xiàn)狀及面臨困難具體如下：

（一）審計資源缺乏制約了審計全覆蓋的實現(xiàn)。

1.審計任務(wù)繁重與審計人員數(shù)量不足矛盾突出。當前，黨和國家對構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系作出歷史性安排，審計的作用更加凸顯，審計的任務(wù)更加艱巨。同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資項目日益增多，政府投資審計任務(wù)也越來越重，但是從目前審計機關(guān)的實際情況來看，由于受機構(gòu)及人員編制的限制，現(xiàn)有投資審計人員的數(shù)量難以滿足新形勢下審計監(jiān)督全覆蓋的新要求，審計人員數(shù)量不足已經(jīng)成為制約全覆蓋推進的一個短板。

2.審計事項復(fù)雜與復(fù)合型審計人才匱乏矛盾突出。

政府投資審計具有專業(yè)性強、審計內(nèi)容龐雜、涉及審計對象多等特點，對審計人員素質(zhì)要求較高。一個政府投資項目從前期論證到交付使用，要經(jīng)過立項、初步設(shè)計及概算批復(fù)、招投標、施工、竣工驗收等多個環(huán)節(jié)。審計對象除建設(shè)單位外，必要時還要對諸多參建單位及項目審批部門進行延伸調(diào)查，包括勘察設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、供貨單位，以及政府財政、發(fā)改、建設(shè)、國土等部門。在開展政府投資項目審計時，既要核查項目建設(shè)資金的籌集、管理和使用情況，還要摸清項目投資立項決策程序是否規(guī)范、有效，以及項目招投標制、合同制和工程監(jiān)理制的落實情況等。這要求政府投資審計人員，不僅要精通工程專業(yè)知識，還需要熟練掌握財會知識、計算機及法律相關(guān)知識，對其綜合素質(zhì)要求較高。目前，全市投資審計隊伍仍然以工程專業(yè)人員為主，人員知識結(jié)構(gòu)單一，復(fù)合型審計人才匱乏，已不能完全適應(yīng)政府投資審計的新要求，拖了實現(xiàn)審計全覆蓋的后腿。

（二）審計工作不規(guī)范影響了審計全覆蓋的實現(xiàn)。

1.審計計劃編制不周全。

市審計機關(guān)在制訂政府投資審計計劃時，雖然能堅持服務(wù)大局、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、突出重點的原則，合理確定年度政府投資審計計劃。但審計計劃編制時，在廣度和深度上仍然考慮不周全，比如：廣度上，市本級所管轄的兩個開發(fā)區(qū)每年政府投資項目投入都較大，雖然開發(fā)區(qū)都設(shè)有審計機構(gòu)，但非行政建制，實質(zhì)為開發(fā)區(qū)內(nèi)審機構(gòu)。長期以來，市審計機關(guān)未將開發(fā)區(qū)的政府投資項目列入審計監(jiān)督范圍，存在審計監(jiān)督“盲區(qū)”；深度上，政府投資審計計劃確定的項目審計內(nèi)容較單一，往往還停留在工程造價審計上，對項目前期決策、征地拆遷、財務(wù)決算及竣工后績效審計很少涉及。這與原審計長劉家義提出的“要構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的國家審計監(jiān)督體系”的要求仍有差距。

2.審計職權(quán)定位不準確。

市審計機關(guān)雖然能嚴格按照規(guī)定，在法定職責權(quán)限范圍內(nèi)依法開展政府投資審計工作，但縣區(qū)審計機關(guān)仍然存在超越法定職責權(quán)限范圍，參與具體項目管理決策工作的行為，只是在參與的項目管理決策的深度、方式上略有不同而已。深度上，有的審計機關(guān)只參與現(xiàn)場簽證等一項或幾項項目管理活動；而有的審計機關(guān)則參與征地拆遷、工程招投標、現(xiàn)場簽證、材料詢價、工程驗收等多項或全部項目管理活動。方式上，有的審計機關(guān)以受項目建設(shè)單位邀請參與項目管理活動；而有的審計機關(guān)則直接以項目投資建設(shè)決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)成員單位的名義參與項目管理活動。這些審計越位行為使得審計機關(guān)陷入既當“運動員”，又當“裁判員”的尷尬局面。同時，也加劇了審計任務(wù)繁重與審計力量不足的矛盾，不利于審計全覆蓋的實現(xiàn)。

3.審計履職不到位。

市審計機關(guān)雖然所有政府投資審計項目均納入審計計劃管理，并嚴格履行審計程序，但因歷史原因（縣區(qū)人民政府出臺的相關(guān)文件對審計結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定），縣區(qū)所有政府投資項目結(jié)算必須經(jīng)縣區(qū)審計機關(guān)審計，即凡結(jié)（算）必審，導致縣區(qū)審計機關(guān)普遍存在投資審計項目過多，與審計資源嚴重不匹配，明顯超出審計力量負荷。這種“凡結(jié)（算）必審”的模式，使審計機關(guān)面臨幾大問題：一是審計機關(guān)在投資審計項目的確定上往往很被動，基本上沒有選擇權(quán)，只要項目建設(shè)單位報送工程結(jié)算資料審計機關(guān)就必須審計，投資審計任務(wù)相當繁重，審計項目積壓嚴重，使得縣區(qū)投資審計人員苦不堪言。二是由于建設(shè)單位結(jié)算送審時間無法確定，所以項目也無法納入審計計劃管理、無法按審計程序?qū)嵤╉椖繉徲?。三是所有投資項目審計都走所謂的“簡易程序”，即工程造價審核程序，此過程中審計機關(guān)未正確履行投資項目審計監(jiān)督職能，實際上代替財政部門履行政府投資項目造價評審職能，這種行為同樣不利于審計全覆蓋的實現(xiàn)。

（三）審計成效不明顯阻礙了審計全覆蓋的實現(xiàn)。

新余市政府投資審計成效不明顯，主要表現(xiàn)在：一是審計內(nèi)容相對單一，主要集中在工程結(jié)算審計上，對項目征地拆遷、前期立項、可行性研究、初步設(shè)計、招投標、項目管理及資金管理等方面的問題關(guān)注不多，審計不夠深入；對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目審計監(jiān)督方式主要還是事后審計，未將審計關(guān)口前移，開展全過程跟蹤審計。事后審計，即便發(fā)現(xiàn)問題往往也難以整改，審計效益不明顯。二是未按規(guī)定對審計發(fā)現(xiàn)的結(jié)算不實等問題作出審計決定，并責令建設(shè)單位整改。對審計發(fā)現(xiàn)的違紀違法、損失浪費等問題線索，也未依法移送有關(guān)部門處理。上述行為往往會導致被審計單位同一類問題“屢審屢犯”，這與有成效地推進審計全覆蓋的要求明顯不符，在一定程序上阻礙了審計全覆蓋的實現(xiàn)。

三、推進政府投資審計全覆蓋的思路

（一）提高政治站位，規(guī)范推進投資審計全覆蓋的行為。

1.全市審計機關(guān)要牢固樹立依法審計意識，堅持在法定職責權(quán)限范圍內(nèi)開展審計工作，依法確定審計對象和范圍，嚴格規(guī)范審計取證、資料獲取、賬戶查詢、延伸審計、審計處理等行為。審計機關(guān)要依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不得參與工程項目建設(shè)決策和審批、項目概（預(yù)）算編制及調(diào)整、征地拆遷、工程招標、標底（招標控制價）審核、資產(chǎn)評估、物資采購、材料詢（定）價、工程驗收、質(zhì)量評價、工程結(jié)算等管理活動。不得超越審計權(quán)限，“以審代結(jié)（算）”“以審代補（償）”，代替建設(shè)單位承擔工程結(jié)算審核、征地拆遷費用核定、土地收回費用補償認定等工作。

2.全市審計機關(guān)要結(jié)合本地區(qū)公共投資項目實際情況，按照圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量的原則，統(tǒng)籌制定年度投資審計項目計劃，做到審計項目計劃與審計資源能力相匹配，不能過度地去完成力所不能及、不能勝任的審計工作。堅決杜絕未納入審計計劃的“簡易程序”審計項目。同時，審計機關(guān)要按照國家審計準則要求，嚴格執(zhí)行審計項目計劃，履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序，嚴格審計報告和公告制度。加強對政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程全過程的審計監(jiān)督，緊緊圍繞重大項目審批、征地拆遷、環(huán)境保護、工程招投標、物資采購、工程結(jié)算、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理確定審計重點，運用先進技術(shù)方法，推進實現(xiàn)有質(zhì)量、有效率的審計全覆蓋。

（二）整合審計資源，增強推進投資審計全覆蓋的能力。

1.全市審計機關(guān)都要樹立“一盤棋”思想，按照內(nèi)部協(xié)作的原則，整體推進政府投資審計全覆蓋工作。把投資審計作為政策落實跟蹤、經(jīng)濟責任、自然資源資產(chǎn)等審計領(lǐng)域中工作重點，年度計劃要統(tǒng)籌安排投資審計工作，整合審計力量。要從基本建設(shè)程序、內(nèi)控制度、資金使用情況入手，關(guān)注項目審批、資金安排、招投標、概算執(zhí)行、財務(wù)核算、投資績效等環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督能力。市審計機關(guān)要加強對縣區(qū)審計機關(guān)投資審計工作的組織領(lǐng)導，根據(jù)年度投資審計項目計劃，市審計機關(guān)統(tǒng)籌整合縣區(qū)投資審計力量，采用“上審下”、“交叉審”等方式開展全市重點投資項目審計工作，切實提高投資審計全覆蓋的實效。

2.為有序推進政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督全覆蓋，必須加強審計聯(lián)動，充分發(fā)揮建設(shè)單位內(nèi)審機構(gòu)、社會中介機構(gòu)作用，逐步構(gòu)建由審計機關(guān)主導，項目主管部門和建設(shè)單位協(xié)同，社會審計參與的政府投資審計監(jiān)督體系。

3.為穩(wěn)定和充實投資審計隊伍，提高投資審計人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，審計機關(guān)要以培養(yǎng)綜合型人才為目標，以實際工作需求為導向，定期組織投資審計人員學習審計新知識，通過多崗位、多類型參與各類審計項目，加強復(fù)合型人才培養(yǎng)，使投資審計人員的知識結(jié)構(gòu)從以工程類為主，向工程類、財經(jīng)類、大數(shù)據(jù)類、法律類、管理類等多學科、多領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，保障投資審計順利轉(zhuǎn)型。市審計機關(guān)根據(jù)工作需要，通過“以審代訓”、跟班學習、現(xiàn)場授課及投資審計質(zhì)量檢查等方式對縣區(qū)投資審計人員培訓，提升全市投資審計隊伍整體素質(zhì)。

（三）創(chuàng)新審計思路，提升推進投資審計全覆蓋的成效。

1.審計機關(guān)要著眼長遠，以創(chuàng)新的思路和辦法推進投資審計轉(zhuǎn)型，全面深刻理解審計署提出的投資審計“三個轉(zhuǎn)變”，即從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變的新要求，探索利用新技術(shù)、新方法開展投資審計，探索行業(yè)性投資審計調(diào)查、PPP公共建設(shè)項目審計等，不斷深化審計內(nèi)容。審計機關(guān)要創(chuàng)新和優(yōu)化投資審計方法方式，主動向發(fā)改、住建、財政等主管部門和建設(shè)單位收集備案立項、項目審批、資金安排、招投標文件、合同、設(shè)計變更及工程簽證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財務(wù)、業(yè)務(wù)資料和電子數(shù)據(jù)。認真學習借鑒上級審計機關(guān)總結(jié)的投資審計實踐經(jīng)驗，推廣新技術(shù)、新方法、新成果，提升新余市政府投資審計的水平和業(yè)務(wù)能力，促進投資審計全覆蓋盡早實現(xiàn)。

2.審計機關(guān)對政府投資審計發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)作出審計決定，責令建設(shè)單位整改。對審計發(fā)現(xiàn)的違紀違法、損失浪費等問題線索，應(yīng)依法移送有關(guān)部門處理。同時，要健全審計查出問題整改督查機制，促進整改落實和追責問責，堅決杜絕“屢審屢犯”，逐步推進審計整改工作向程序化、規(guī)范化發(fā)展，最終實現(xiàn)審計整改落實的全覆蓋。