□葉 林 范紫琦 楊新輝

[中山大學 廣州 510275]

21世紀以來，全球城市化進程顯著加快。在政府多年系統(tǒng)性城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動下，我國成為了城市化率增長最快的國家。在21世紀初，我國城市化率僅為37.66%，而至2016年已達到57.4%，近十余年來我國城市化年復合增長率超過1%，預(yù)計到2050年，城市化率將超過80%。然而，伴隨城市化的快速推進，交通擁堵、環(huán)境污染、能源緊張、用地矛盾等城市管理問題日益突出，“城市病”現(xiàn)象蔓延，對人們的生活質(zhì)量造成了嚴重的負面影響。

建設(shè)“智慧城市”的理念最早起源于新加坡1992年提出的“IT2000-智慧島計劃”，旨在以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，將新加坡建設(shè)成為智慧島和全球性的IT中心。此后，發(fā)達國家以及部分地區(qū)開始探索利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)應(yīng)對城市發(fā)展問題，提升城市競爭力。在2008年全球經(jīng)濟危機的壓力下，IBM提出“智慧地球”的設(shè)想，為世界經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供了一種新的模式。建設(shè)“智慧城市”的口號正是這種背景下提出，它被定義為一種可以充分利用有效的互聯(lián)化信息，更好地理解和控制城市運營，并優(yōu)化有限資源使用情況的城市管理方式。

作為未來城市發(fā)展的新理念，“智慧城市”自誕生之初便引起了廣泛性的關(guān)注，并成為全球城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。我國自2012年起開始國家層面的試點工作，至2017年9月，全國95%的副省級以上城市、超過83%的地級城市、超過500座城市，明確提出或正在建設(shè)智慧城市。2015年中央城市工作會議提出：以智慧城市建設(shè)為契機，用智慧的手段消除“城市病”，推進綠色發(fā)展，實現(xiàn)城市精細化管理和服務(wù)，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的能力。

一、我國智慧城市建設(shè)的探索

根據(jù)驅(qū)動主體的不同，我國智慧城市建設(shè)的探索可分為三個階段。第一階段，由地方政府與技術(shù)公司合作，自發(fā)地探索建設(shè)智慧城市。第二階段，在創(chuàng)新經(jīng)驗得到一定積累后，各部委開始在其領(lǐng)域內(nèi)開展相應(yīng)的智慧城市試點工作。第三階段，針對傳統(tǒng)智慧城市建設(shè)過程中存在的問題，十三五規(guī)劃綱要明確提出建設(shè)新型智慧城市，并成立部際協(xié)調(diào)工作組頂層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)智慧城市建設(shè)，促進資源整合。

（一）地方政府自發(fā)探索階段

自2006年起，南京市開始提出“發(fā)展智慧產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建智慧城市”的構(gòu)想，并于2009年舉辦“智慧城市高層論壇”，正式提出建設(shè)智慧城市，是我國智慧城市建設(shè)的開端。2010年9月寧波市委市政府發(fā)布《關(guān)于建設(shè)智慧城市的決定》，率先開始系統(tǒng)部署智慧城市建設(shè)，并將智慧城市建設(shè)確立為“十二五”期間“六個加快”重大戰(zhàn)略之一，成立了以市長為組長的寧波市智慧城市建設(shè)工作領(lǐng)導小組。北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)先后將智慧城市作為城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級的重要戰(zhàn)略，開始了智慧城市建設(shè)中的先行先試。

表1 部分典型城市智慧城市建設(shè)探索

此后“智慧城市”的概念在國內(nèi)迅速盛行，智慧城市建設(shè)的數(shù)目也呈線性增長，一些地方政府甚至言必“智慧”，將智慧城市作為了信息化建設(shè)的代名詞。與地方智慧城市建設(shè)熱潮相對應(yīng)的是，這一階段國家層面并未出臺相關(guān)規(guī)劃或指導性意見，各地智慧城市建設(shè)相對混亂，發(fā)展水平普遍偏低。2012年國脈互聯(lián)信息顧問有限公司曾從智慧基礎(chǔ)設(shè)施、智慧應(yīng)用、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧治理、智慧保障能力五個方面對50個代表性城市及城區(qū)，主要包括直轄市、省會城市、率先開展智慧城市建設(shè)的中等規(guī)模城市和個別標志性城區(qū)的智慧城市建設(shè)情況進行了評估，最高分僅為74.7分，超過一半的城市得分在60分以下，表明經(jīng)過三年的探索，我國智慧城市建設(shè)仍處于起步階段，發(fā)展目標及建設(shè)模式仍在實踐探索中[1]。

（二）多部委“齊抓共管”階段

從2012年起國家層面陸續(xù)出臺了智慧城市建設(shè)相關(guān)規(guī)劃、評價體系等政策，開始自上而下的推進智慧城市建設(shè)。這一階段的主要特征是各部委按照自身的職責范圍推進，對于智慧城市的建設(shè)思路、政策意見及評價標準各有側(cè)重。

表2 各部委智慧城市建設(shè)試點

以科技部和國家標準委為主導的智慧城市技術(shù)和標準試點（簡稱智慧城市雙試點）核心目標在于探索建立我國自主的智慧城市技術(shù)和標準體系；以住建部為主導的國家智慧城市試點側(cè)重于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智慧化的運營管理等方面；以工信部為主導的國家信息消費試點圍繞城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、探索新型信息消費模式；國家測繪地理信息局主導下的智慧城市時空信息云平臺建設(shè)試點目的是通過時空數(shù)據(jù)建設(shè)、云平臺開發(fā)為智慧城市建設(shè)、運營、管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)；由國家發(fā)改委牽頭會同中編辦、工信部等部門共同組織的信息惠民國家試點城市旨在提升公共服務(wù)水平和均等普惠程度，實現(xiàn)公共服務(wù)事項和社會信息服務(wù)的全面覆蓋。各部委在其領(lǐng)域內(nèi)選取符合條件的城市開展相應(yīng)試點工作，看似科學合理、分工明確，實則潛藏著大量的問題。

多部委齊抓共管造成了試點城市政府規(guī)劃和管理上的混亂，以北京、天津、上海、重慶、廣州、武漢等城市和地區(qū)為例，同時作為智慧城市試點、信息消費試點、信息惠民試點等多個部委主導下的試點城市，多條線上的試點示范和不同標準規(guī)范難以協(xié)調(diào)，阻礙了部門間齊心協(xié)力整合資源的局面，進一步導致新的信息壁壘的形成。同時，部門間各自為政，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，極易導致重復建設(shè)，從而造成資源的嚴重浪費[2]。

（三）頂層統(tǒng)籌與資源整合階段

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，智慧城市被正式引入規(guī)劃，首次上升到國家戰(zhàn)略層面。針對智慧城市建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、“千城一面”等現(xiàn)象，國家發(fā)改委會同工信部、科技部等八部委提出《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》交國務(wù)院審核，并于2014年8月正式印發(fā)實施。該意見提出“建立促進信息共享的跨部門協(xié)調(diào)機制”，但由于其僅提供了原則性的指導，未進行具體的規(guī)劃部署，故而該政策并未達到預(yù)期效果。

在既有的智慧城市理論和實踐的基礎(chǔ)上，國家“十三五”規(guī)劃進一步提出“以基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便利化、社會治理精細化為重點，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，建設(shè)一批新型示范性智慧城市”。為打破部門分化導致的信息壁壘，由國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦牽頭，聯(lián)合科技部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等25個部委，成立了新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組，總體統(tǒng)籌部署各部門、各領(lǐng)域在建設(shè)過程中的職責分工。新型智慧城市是現(xiàn)代信息技術(shù)與城市深度融合的結(jié)果，這標志著智慧城市發(fā)展邁入到全新的階段。

2018年6月20日，國家市場監(jiān)督管理總局、中國國家標準化管理委員會發(fā)布中華人民共和國《智慧城市 頂層設(shè)計指南》國家標準，于2019年1月1日起正式實施。指南規(guī)定了智慧城市頂層設(shè)計的總體要求、基本過程及需求分析、總體設(shè)計、架構(gòu)設(shè)計、實施路徑設(shè)計等，目的在于統(tǒng)一和規(guī)范相關(guān)單位在開展智慧城市頂層設(shè)計時的相關(guān)要求，指導智慧城市設(shè)計工作。

表3 智慧城市建設(shè)頂層統(tǒng)籌相關(guān)政策

二、我國智慧城市建設(shè)過程中面臨的問題

由地方政府自發(fā)探索到國家層面自上而下規(guī)劃指導，由碎片化推進到頂層統(tǒng)籌整合，盡管我國智慧城市建設(shè)工作總體態(tài)勢良好，但在實際建設(shè)過程中依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）規(guī)劃不足、盲目建設(shè)

我國智慧城市建設(shè)是自下而上開始探索的，國家層面在建設(shè)之初未出臺專門性的規(guī)劃或提供指導性的意見，由地方政府結(jié)合自身情況率先開始試點。智慧城市作為一種新興的城市發(fā)展形態(tài)，規(guī)劃建設(shè)繁雜，并無先例可循。由于智慧城市的概念源于產(chǎn)業(yè)界，并依賴于產(chǎn)業(yè)界提供相應(yīng)的技術(shù)驅(qū)動，在政企合作推進智慧城市建設(shè)的過程中容易被企業(yè)利益所裹挾，企業(yè)將自身利益宣傳為城市建設(shè)的需求，提出各類智慧城市解決方案，從而使得地方政府在缺乏對真實需求的判斷和對真正建設(shè)路徑的把握下盲目開展建設(shè)，導致建設(shè)完成后實際應(yīng)用能力不強。另一方面，智慧城市建設(shè)被部分地區(qū)和官員當作政績工程快速推進，未進行科學的統(tǒng)籌規(guī)劃，“一哄而上”，缺乏長效制度保障，可能陷入“人走政息”的怪圈[3]。

（二）信息孤島問題普遍

信息共享難題是當前我國智慧城市建設(shè)最突出的問題之一，信息孤島問題在各城市的建設(shè)中廣泛存在。形成這一現(xiàn)象的原因在于政府部門專業(yè)化分工導致的各部門職能碎片化，部門間缺乏協(xié)同共享機制，致使大量的政務(wù)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)分散在不同的部門、不同的單位。盡管各地在推進智慧城市建設(shè)過程中均將數(shù)據(jù)孤島問題視為一大阻礙并著力推進，但效果并不理想。各部門數(shù)據(jù)質(zhì)量層次不齊，甚至存在相互沖突，潛在的信息安全問題也成為信息孤島難以打破的主要原因。此外，一些政府將智慧城市當作政績工程，在不同的領(lǐng)域開展智慧城市建設(shè)，往往也會產(chǎn)生系統(tǒng)碎片化的現(xiàn)象，形成新的信息孤島，造成資源浪費[4]。

（三）技術(shù)主導傾向嚴重

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施是智慧城市建設(shè)的主要支撐。智慧城市區(qū)別于信息城市和數(shù)字城市等概念的主要特征在于智慧城市應(yīng)當把人作為智慧城市的起點，把人的發(fā)展和智慧技術(shù)的發(fā)展平衡起來[5]。然而，在我國的智慧城市建設(shè)熱潮中，嚴重的技術(shù)傾向占據(jù)了主導地位。這表現(xiàn)為將智慧城市建設(shè)等同于信息化建設(shè)，注重發(fā)展信息技術(shù)，重視投資建設(shè)各類信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施，其在社會管理和公共服務(wù)中的實際應(yīng)用有限，忽略信息技術(shù)發(fā)展的根本目的是為人服務(wù)。

（四）資金缺口龐大

智慧城市建設(shè)是一項長期性的系統(tǒng)工程，需要大量的建設(shè)資金投入。智慧城市建設(shè)資金來源主要包括財政撥款、政府貸款、企業(yè)自籌、社會融資等方式。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院的預(yù)測，2017～2021年我國智慧城市市場規(guī)模年均復合增長率約為32.64%，2021年市場規(guī)模將達到18.7萬億元[6]。按照智慧城市建設(shè)的一些典型的投資項目，一般省級行政區(qū)通常投資額度在100～500億元，如武漢地區(qū)計劃10年內(nèi)建成智慧城市總投資達800億元；地級市通常投資額度在10～30億元，如銀江股份簽署智慧觀山湖總投資預(yù)計30億元；區(qū)縣級投資額度在1～5億元，如銀江股份的智慧章丘總投資2.6億元等，投資數(shù)額巨大[7]。目前我國智慧城市建設(shè)主要為政府主導，存在較大的資金缺口，成為制約項目持續(xù)發(fā)展的重要隱患。

（五）評價體系有待完善

根據(jù)評價主體不同，國內(nèi)智慧城市評價體系可分為三個類別，一是由政府主導的指標體系，包括國家部委主導下智慧城市試點評估指標。二是由學術(shù)及專業(yè)團隊主導的指標體系。三是由公司企業(yè)主導的評估指標體系。盡管已有的評價體系在具體指標上存在差異，但均強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對智慧城市建設(shè)的效益、效果評價不足，且未對城市發(fā)展階段及城市發(fā)展特色進行區(qū)分。據(jù)統(tǒng)計，目前我國東部、中部、西部提出建設(shè)智慧城市的城市數(shù)量比例分別為69.3%、57.9%、53.4%[8]。西部與中東部城市發(fā)展水平、面臨的城市問題及發(fā)展戰(zhàn)略等均存在較大差異，統(tǒng)一的評價體系不利于因地制宜、實現(xiàn)差異化發(fā)展。

（六）網(wǎng)絡(luò)安全體系相對脆弱

智慧城市建設(shè)依賴于大數(shù)據(jù)技術(shù)支持體系，信息量巨大，面臨的安全問題亦隨著系統(tǒng)的規(guī)?；环糯蟆１M管近年來各省市的智慧城市規(guī)劃大都對網(wǎng)絡(luò)安全問題進行了相關(guān)部署，但無論是技術(shù)還是管理兩方面的規(guī)劃設(shè)計都相對脆弱。造成這一問題的原因在于物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興技術(shù)的高速發(fā)展及綜合運用使決策者難以具備足夠的前瞻性以預(yù)測可能出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)安全問題，網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)劃嚴重滯后于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展。另一方面，在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，思科、微軟等公司掌握著大部分核心技術(shù)，IBM等公司更是廣泛地參與了我國智慧城市解決方案的制定[9]，跨國公司的大量參與加大了信息泄露的風險，而與之相關(guān)的監(jiān)控和管理體系尚待完善。此外，云平臺在促進數(shù)據(jù)資源共享、提升資源使用效率的同時，也使得其被攻擊的幾率加大，由此造成的信息安全隱憂也成為數(shù)據(jù)孤島難以打破的原因之一。

三、新型智慧城市推進策略

與傳統(tǒng)智慧城市相比，新型智慧城市更注重城市各類信息的共享、城市大數(shù)據(jù)的挖掘和利用以及城市信息安全的構(gòu)建和保障。新型智慧城市的本質(zhì)在于提升政府、社會治理體系和治理能力，更好地為人民服務(wù)。推進新型智慧城市建設(shè)應(yīng)當加強統(tǒng)籌規(guī)劃、打破數(shù)據(jù)孤島、堅持以人為本的建設(shè)目標、分級分類推進，同時積極協(xié)調(diào)社會力量參與，加強技術(shù)和資金保障，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信息安全體系。

（一）加強頂層設(shè)計，科學統(tǒng)籌規(guī)劃

加強新型智慧城市建設(shè)的頂層設(shè)計，進行科學的統(tǒng)籌規(guī)劃，為新型智慧城市建設(shè)提供長遠的制度保障。新型智慧城市建設(shè)的頂層設(shè)計主要包含兩個層面：（1）國家層面關(guān)于新型智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展標準以及評價體系等的設(shè)計。通過出臺相應(yīng)的政策文件及指導性意見，引導地方新型智慧城市的建設(shè)和發(fā)展方向；制定各行業(yè)建設(shè)標準，為城市間數(shù)據(jù)互聯(lián)共通奠定基礎(chǔ)；建立科學的評價體系，為新型智慧城市建設(shè)提供有效的反饋機制，及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)中存在的問題并調(diào)整發(fā)展方向。（2）地方政府層面從城市發(fā)展需求出發(fā)，對新型智慧城市建設(shè)目標、總體框架、建設(shè)內(nèi)容、實施路徑等方面進行的整體性規(guī)劃。在進行新型智慧城市頂層設(shè)計的過程中應(yīng)結(jié)合城市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，充分考慮城市現(xiàn)有的信息技術(shù)條件及城市發(fā)展戰(zhàn)略，避免盲目跟風，根據(jù)自身特點建設(shè)成為有競爭力的新型智慧城市。

（二）促進部門協(xié)同，創(chuàng)新治理方式

2015年的中央城市工作會議明確提出，要統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，創(chuàng)新城市治理方式，加強城市的精細化管理。實現(xiàn)精細化管理的前提是政府各部門之間的無縫協(xié)同及政務(wù)信息的順暢傳遞，為此需打通各部門間的信息隔斷和職能割裂，引入整體性治理的理念。整體性治理著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。整體性治理模式的主要特征是通過橫向和縱向協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)政府預(yù)期利益目標[10]。我國各部門縱向信息溝通渠道基本暢通，而橫向上部門間則存在著信息壁壘。國家層面通過建立新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，暢通部際間信息渠道。地方可通過設(shè)立智慧城市建設(shè)專職機構(gòu)，如智慧城市領(lǐng)導小組或大數(shù)據(jù)局等，通過政策創(chuàng)新的方式加強智慧城市建設(shè)的統(tǒng)籌力度?？h區(qū)一級系統(tǒng)整合同類職能部門，打造“一站式服務(wù)”成為打破碎片化、實現(xiàn)整體性治理的一個嘗試，各類政務(wù)辦事中心則是各部門協(xié)同治理的成果[11]。

（三）堅持以人為本，立足應(yīng)用效果

新型城鎮(zhèn)化的核心價值在于“以人為本”的、追求人的自由全面發(fā)展的城市化。國家標準委發(fā)布的《新型智慧城市評價指標》中，惠民服務(wù)和市民體驗分別占比37%、20%，“以人為本”亦成為評價新型智慧城市建設(shè)水平的核心指標。新型智慧城市建設(shè)應(yīng)當立足于人的實際需求，發(fā)揮人的主體作用，提高人的幸福感和對城市建設(shè)的滿意度。具體而言，首先應(yīng)當發(fā)揮人作為城市主體的作用，培養(yǎng)智慧型的官員，勝任電子政府及智慧城市的建設(shè)和管理工作；培養(yǎng)智慧型的民眾，通過聽證制度、問卷調(diào)查、市長信箱等方式，自下而上參與智慧城市建設(shè)，強化政府與民眾的雙向溝通[12]。其次要將市民的需求作為智慧城市建設(shè)的核心，通過信息技術(shù)的應(yīng)用，提升公共服務(wù)供給能力，實現(xiàn)公眾對于城市治理的參與感、認同感。

（四）優(yōu)化評價體系，分級分類推進

科學的智慧城市評價體系有利于規(guī)范智慧城市的建設(shè)，推動智慧城市的發(fā)展，我國壓力型的行政管理體制之下，各類評估指標直接影響著智慧城市的建設(shè)方向。2016年12月，國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、國家標準委聯(lián)合發(fā)布《新型智慧城市評價指標（2016年）》是國家層面嚴格意義上第一次出臺的評價體系，對于全國新型智慧城市建設(shè)具有基礎(chǔ)性的指導作用。但由于各城市間經(jīng)濟發(fā)展水平、信息化基礎(chǔ)條件、城市規(guī)劃定位及人口、區(qū)位等方面存在差異，在實際建設(shè)中要尋求能充分發(fā)揮城市自然稟賦、符合城市定位、特色鮮明的新的發(fā)展模式。在推進新型智慧城市建設(shè)的過程中，應(yīng)當首先根據(jù)城市實際條件進行分級分類，在此基礎(chǔ)上實施標準化的評估。

（五）協(xié)調(diào)社會力量，保障資金技術(shù)

與傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同的是，新型智慧城市建設(shè)的內(nèi)容更加復雜，不僅需要長期的資金投入，更依賴于新一代的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為支撐。近年來，國家大力推進政府和社會資本合作（PPP）模式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了一定成效。推進新型智慧城市建設(shè)需在此基礎(chǔ)上探索政府和社會資本合作的新模式，從軟件和硬件兩方面加強合作，吸引社會資本為城市建設(shè)提供資金和技術(shù)的支持，實現(xiàn)政府和市場協(xié)同運作，從而促進項目的可持續(xù)運營。

（六）重視信息安全，構(gòu)建防御體系

新型智慧城市具有信息高度集中的特點，也對網(wǎng)絡(luò)安全提出了更高的要求。構(gòu)建信息安全保障體系應(yīng)當從管理和技術(shù)兩方面著手。管理層面，應(yīng)當完善網(wǎng)絡(luò)信息安全立法，加強城市信息安全監(jiān)管，提高全社會的網(wǎng)絡(luò)安全意識。從業(yè)人員加強網(wǎng)絡(luò)信息安全培訓，明確責任分工與行為規(guī)范，建立監(jiān)督檢查和追責機制，從管理上提高風險保護能力。技術(shù)層面，首先應(yīng)從宏觀上對信息系統(tǒng)進行嚴格的安全域劃分，對不同的安全域?qū)嵤┎煌陌踩呗?，通過網(wǎng)絡(luò)隔離技術(shù)實施邊界的安全防護。微觀層面，針對新型智慧城市的感知層、網(wǎng)絡(luò)層、數(shù)據(jù)層和應(yīng)用層的潛在信息安全風險應(yīng)用具體的防護技術(shù)，構(gòu)建全方位的深度防御體系。