【摘要】2013年習(xí)近平在湘西考察時正式提出“精準(zhǔn)扶貧”，此后精準(zhǔn)扶貧成為新時期扶貧攻堅(jiān)的思想引領(lǐng)和工作措施，這一概念的提出是對以往扶貧工作實(shí)踐成效的反思和突破。金融扶貧是指在貧困地區(qū)通過扶貧資金投放、信貸資金運(yùn)作和風(fēng)險防控等，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使貧困地區(qū)早日脫貧的一種手段。作為東部欠發(fā)的地區(qū)省份，吉林省在扶貧攻堅(jiān)中任務(wù)還很艱巨，全省有八個貧困縣，貧困人口規(guī)模較大。本文在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，以吉林省八面村和雞冠村農(nóng)村專業(yè)合作社為例，探究“載體式”扶貧在金融支持精準(zhǔn)扶貧中的可行性。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 專業(yè)合作社 載體 可持續(xù)發(fā)展 小額貨款

一、金融支持精準(zhǔn)扶貧的制約因素

金融對于扶貧支持的作用十分有限，主要原因在于傳統(tǒng)金融扶貧在農(nóng)村地區(qū)的適用性弱、貧困地區(qū)金融系統(tǒng)不完善以及貧困人口金融意識和參與度不高。

（一）傳統(tǒng)金融扶貧理論的缺陷

1.金融扶貧局限于扶貧貸款。傳統(tǒng)金融扶貧理論中，金融對于扶貧的支持體現(xiàn)在借貸上，導(dǎo)致金融扶貧被理解為扶貧貸款或資金補(bǔ)貼，這極大程度上降低了金融的主動性，不能給貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。金融不應(yīng)僅作為融資手段，還應(yīng)為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、自我經(jīng)營、自我恢復(fù)提供服務(wù)。

2.國家金融監(jiān)管部門未納入金融扶貧主體。傳統(tǒng)金融扶貧認(rèn)為扶貧主體主要是銀行類金融機(jī)構(gòu)，國家監(jiān)管部門以及保險機(jī)構(gòu)在金融扶貧中起到整體引導(dǎo)與降低風(fēng)險的作用。以盈利為目的的商業(yè)銀行在實(shí)際工作中會存在逐利傾向，把資金配置在能夠獲得高利潤的城市，會導(dǎo)致扶貧資金使用范圍誤置，降低資金的使用效率。

（二）金融支持精準(zhǔn)扶貧的制約因素

1.政府部門之間溝通存在障礙。我國制度采取扶貧項(xiàng)目審批權(quán)和項(xiàng)目資金使用權(quán)兩權(quán)分離。由于項(xiàng)目進(jìn)行審批是涉及的單位眾多，經(jīng)常造成資金延誤到賬，這極大程度上造成了資金使用效率低。另外，由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目高風(fēng)險低收益的特點(diǎn)，銀行審批程序復(fù)雜，拖延了政府部門審批進(jìn)程。

2.扶貧資金去向缺乏有效監(jiān)管。扶貧資金的發(fā)放采取由市到鄉(xiāng)或縣再到村的縱向機(jī)制，資金劃撥沒有做到有效的管控，

資金劃撥的實(shí)際去向存疑，扶貧標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果不強(qiáng)，實(shí)施扶貧后對被幫扶對象的跟蹤考察不能如實(shí)落實(shí)。一些貧困人口和貧困縣貪圖政策福利不愿脫貧，而真正的貧困縣不能徹底脫貧經(jīng)常返貧。

3.貧困地區(qū)金融體系建立不完善。目前我國貧困地區(qū)金融系統(tǒng)主要是以郵儲銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行為主的國有銀行，扶貧資金來源主要是國家財(cái)政撥款。由于扶貧資金下放到縣域范圍內(nèi)的數(shù)量少，貧困人口數(shù)量眾多，每個貧困戶獲得的補(bǔ)助難以維持日常生活。商業(yè)銀行中的扶貧項(xiàng)目所占比重少，經(jīng)營重心偏向大城市，涉農(nóng)貸款為違約率高，銀行經(jīng)營成本居高不下，嚴(yán)重影響了貧困地區(qū)金融系統(tǒng)的整體建設(shè)。

4.貧困戶金融意識不強(qiáng)。由于貧困戶的金融知識有限，誤把扶貧貸款當(dāng)成補(bǔ)助資金，認(rèn)為補(bǔ)貼貸款不需要償還。農(nóng)村貧困人口普遍存在等政府撥付補(bǔ)貼解決貧困問題的思想，資金若直接撥付到個人手中，難以可持續(xù)扶貧。補(bǔ)助資金若用于教育、住房建設(shè)、醫(yī)療等方面，補(bǔ)助資金無法產(chǎn)生利潤，無法實(shí)現(xiàn)貧困人口自力更生。

5.小額貸款為主的扶貧模式與當(dāng)前精準(zhǔn)貧困要求不符。目前我國金融機(jī)構(gòu)的扶貧模式以扶貧小額貸款為主，但這一模式已不適應(yīng)目前中國貧困地區(qū)發(fā)展要求和精準(zhǔn)扶貧要求。在中國扶貧政策的支持下，小額貸款扶貧模式雖然增加了扶貧資金的投入，但從實(shí)際效果來看，富裕農(nóng)戶的消費(fèi)和收入水平明顯提高了6.1%～9.2%，而貧困農(nóng)戶的收入幾乎沒有變化。

二、吉林省金融精準(zhǔn)扶貧載體發(fā)展?fàn)顩r、作用及存在問題

2017年4月以來，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)吉林農(nóng)村金融研究中心調(diào)研小組多次深入吉林省東部和西部貧困地區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究。通過系列調(diào)研活動，了解了當(dāng)前吉林省精準(zhǔn)扶貧的基本情況，發(fā)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧中的亮點(diǎn)，“載體式”精準(zhǔn)扶貧取得了初步成效。

（一）吉林省打造金融精準(zhǔn)扶貧載體取得初步成效

1.扶貧攻堅(jiān)面臨“最后一公里問題”。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，建檔立卡的貧困戶老齡化嚴(yán)重，同時大部分是因病貧困。以吉林省汪清縣雞冠鄉(xiāng)和通榆縣八面鄉(xiāng)為例，貧困人口中六十歲以上人口占到總貧困人口的75%左右甚至更多，這些貧困人口中，七十歲以上人口占70%。絕大部分貧困人口已超過銀行授信年齡，再加上抵押擔(dān)保物嚴(yán)重不足。所以這部分人無法獲得金融機(jī)構(gòu)扶貧信貸支持。另外，這部分貧困戶由于身體原因，勞動能力差，國家財(cái)政資金支持的扶貧項(xiàng)目也難以與其對接。

2.通過扶貧載體解決“最后一公里問題”。面對上述問題，吉林省扶貧辦部門、金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政等有關(guān)部門，積極采取有效應(yīng)對措施，想盡辦法繞過征信的制約障礙通過有效的扶貧載體，解決貧困戶與扶貧信貸和各項(xiàng)財(cái)政資金項(xiàng)目的對接問題。

例如，汪清縣雞冠鄉(xiāng)以精準(zhǔn)扶貧載體帶動貧困戶脫貧。在吉林省老干部局幫扶下，在雞冠鄉(xiāng)大北村建立了生產(chǎn)黑木耳的菌包廠項(xiàng)目，并以此成立大北村黑木耳專業(yè)合作社。該項(xiàng)目日生產(chǎn)木耳菌包3萬袋，為貧困戶提供就業(yè)崗位50余個，增加了貧困戶的收入。同時，還將財(cái)政支持貧困戶的資金、項(xiàng)目納入專業(yè)合作社，貧困戶可以從中獲得分紅。此外，合作社將木耳菌包免費(fèi)送給貧困戶，通過木耳種植也可以使貧困戶增加部分收入。又如，白城地區(qū)通榆縣八面鄉(xiāng)，在吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)幫扶下，籌資30萬元建起了規(guī)?；B(yǎng)羊項(xiàng)目，并且以此成立了養(yǎng)殖專業(yè)合作社。目前，該項(xiàng)目每年出欄商品羊2000只，產(chǎn)值100余萬元，正在帶動貧困戶脫貧。

（二）載體式扶貧做法及作用

進(jìn)行載體式扶貧必須將貧困區(qū)域當(dāng)?shù)氐馁Y源和優(yōu)勢與市場需求進(jìn)行結(jié)合，以此建立項(xiàng)目，并將項(xiàng)目納入合適的載體中具體實(shí)施。例如，白城地區(qū)通榆縣八面鄉(xiāng)由吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)幫扶的養(yǎng)羊項(xiàng)目，同樣是結(jié)合當(dāng)?shù)氐牟輬鲑Y源優(yōu)勢，發(fā)展養(yǎng)羊，帶動貧困戶脫貧。作為項(xiàng)目的有效載體，農(nóng)民專業(yè)合作社可以將建檔立卡的貧困戶納入其中，既可以解決扶貧項(xiàng)目和扶貧資金無法落地的問題，又能使貧困戶通過專業(yè)合作社途徑實(shí)現(xiàn)脫貧。貧困戶納入如專業(yè)合作社、農(nóng)村龍頭企業(yè)等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中，可以幫助其解決缺乏生產(chǎn)資料、生產(chǎn)條件等問題。另外，建立在具體承載體上，扶貧項(xiàng)目和貧困戶的扶貧資金能發(fā)揮出造血功能，以此實(shí)現(xiàn)貧困戶收入的可持續(xù)且增長。貧困戶以扶貧資金入股，一方面可以通過在合作社打工增加收入，另一方面，從合作社的收益中不斷取得分紅收入。

（三）載體式扶貧存在的問題

1.有效精準(zhǔn)扶貧載體缺乏。有效精準(zhǔn)扶貧載體指的是發(fā)展規(guī)模比較大，運(yùn)行規(guī)范，管理良好，帶動力強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，吉林省貧困地區(qū)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展相對落后，發(fā)展?fàn)顩r良好，有一定規(guī)模的專業(yè)合作社較少。吉林省東、西部貧困地區(qū)的及新興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體發(fā)展相比于吉林中部地區(qū)滯后。比如，汪清縣雞冠鄉(xiāng)和通榆縣八面鄉(xiāng)的兩個扶貧載體，都是先有扶貧項(xiàng)目，為承接項(xiàng)目后成立農(nóng)民專業(yè)合作社。

2.金融精準(zhǔn)扶貧抵押擔(dān)保平臺及制度建設(shè)滯后。由于農(nóng)村地區(qū)抵押擔(dān)保平臺和相應(yīng)的制度建設(shè)落后，使得農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體獲得融資的能力十分有限。目前，作為新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體農(nóng)民專業(yè)合作社獲得融資的主要困境在于抵押擔(dān)保難和抵押不足。例如，通榆縣八面鄉(xiāng)養(yǎng)羊?qū)I(yè)合作社要擴(kuò)大融資規(guī)模，需要200萬元擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，上育肥羊項(xiàng)目，由于其抵押擔(dān)保物不足，以及抵押擔(dān)保制度上障礙，無法從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，制約了其帶動貧困戶脫貧功能。

3.精準(zhǔn)扶貧載體培育時間緊迫。扶貧項(xiàng)目和自己的管理方式很大程度上制約了扶貧項(xiàng)目和扶貧資金在幫助貧困戶脫貧的效率。從項(xiàng)目審批到落地，再到投入運(yùn)營發(fā)揮效力，周期相對較短，而扶貧項(xiàng)目和資金的落實(shí)需要3年左右時間才能發(fā)揮效益。扶貧項(xiàng)目和資金的審批時間滯后，導(dǎo)致項(xiàng)目的開工和建設(shè)延后。又由于季節(jié)性影響，項(xiàng)目無法按期運(yùn)行發(fā)揮效力。同時，資金的使用周期較短，而財(cái)政審計(jì)等部門對項(xiàng)目檢查力度大，很容易造成倉促上項(xiàng)目，從而帶來不良后果。

三、普惠金融視角下“載體式”精準(zhǔn)扶貧的可行性分析

精準(zhǔn)扶貧要求下的普惠金融視角來看，金融服務(wù)與產(chǎn)品創(chuàng)新應(yīng)面向社會最底層，為弱勢群體提供低成本、有效的金融供給。作為提供金融供給的金融機(jī)構(gòu)作為商業(yè)性企業(yè)，其經(jīng)營目標(biāo)和業(yè)務(wù)帶有很強(qiáng)的盈利性，并注重項(xiàng)目的安全性。所以要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)正是可以起到承上啟下作用，負(fù)擔(dān)起精準(zhǔn)扶貧載體使命的關(guān)鍵。

（一）有效的扶貧載體能解決金融精準(zhǔn)扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新的風(fēng)險分擔(dān)問題

扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新的風(fēng)險分擔(dān)是限制金融機(jī)構(gòu)信貸投放的關(guān)鍵所在。目前，金融機(jī)構(gòu)信貸產(chǎn)品的風(fēng)險分擔(dān)方式主要是信用保證、抵押質(zhì)押和擔(dān)保，這些方式對于貧困戶而言都不適用。只有通過建立和完善有效的扶貧載體，將貧困戶納入到新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體中，依托于農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為貧困戶增信，并以此作為信用主體，對接金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)各種風(fēng)險，才能解決風(fēng)險分擔(dān)問題。

（二）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要載體

具有獨(dú)立法人資格的新型農(nóng)村金融經(jīng)濟(jì)體，在充分的制度和法律保障下發(fā)展，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場以及農(nóng)村龍頭企業(yè)等，在土地流轉(zhuǎn)，規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方面將發(fā)揮主要作用，其中農(nóng)村專業(yè)合作社是最有效的精準(zhǔn)扶貧載體。農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民自愿發(fā)起的合作經(jīng)濟(jì)組織，扎根于農(nóng)村基層，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，能夠帶動貧困戶脫貧。

（三）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體是對接金融機(jī)構(gòu)的窗口

根據(jù)合作金融理論，農(nóng)民專業(yè)合作內(nèi)部可以開展資金互助信用合作，并且是大金融機(jī)構(gòu)對接分散農(nóng)戶的窗口。而貧困人口不滿足征信條件，也沒有足夠的抵押擔(dān)保物，又缺乏勞動能力。由此可見，新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)民專業(yè)合作社等能夠很好地連接商業(yè)性金融、政策性金融，實(shí)現(xiàn)金融普惠性，發(fā)揮金融支持精準(zhǔn)扶貧的作用。

（四）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體是對接財(cái)政項(xiàng)目資金政策的有效載體

目前支持扶貧資金數(shù)目和扶貧項(xiàng)目密度之大前所未有，然而這些資金與項(xiàng)目只有在有效的承接載體下才能發(fā)揮作用。只有依靠新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體才能將國家的項(xiàng)目和資金承接下來，貧困戶在專業(yè)合作社發(fā)展過程中通過勞動和分紅獲得收入。

（五）“載體式精準(zhǔn)扶貧模式”易復(fù)制廣覆蓋

載體式扶貧實(shí)質(zhì)就是依托于有效、成熟的新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體，發(fā)揮其自身組織優(yōu)勢和帶動能力，幫助貧困戶是按脫貧。新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體作為載體，對精準(zhǔn)扶貧起強(qiáng)大堅(jiān)實(shí)的支撐作用。如全國農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)發(fā)展到130萬家?？梢?，這一模式容易復(fù)制，而且能夠覆蓋推廣。

（六）新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體農(nóng)民專業(yè)合作社接地氣

作為合作經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民專業(yè)合作社根植于農(nóng)村基層，農(nóng)民與專業(yè)合作社相互了解。將貧困戶納入農(nóng)民專業(yè)合作社中，有效解決信息不對稱問題，彌補(bǔ)了由于貧困戶無法進(jìn)行征信，不能夠?qū)咏鹑跈C(jī)構(gòu)的缺陷。同時，社員之間的相互監(jiān)督，減少了信貸違約的發(fā)生。

四、對策與建議

（一）提高對金融精準(zhǔn)扶貧載體作用的認(rèn)識

載體式扶貧在精準(zhǔn)扶貧中起到重要作用的首要前提是從理論上提高對扶貧載體的認(rèn)識。扶貧載體作為連接貧困戶、政府和金融機(jī)構(gòu)的紐帶，發(fā)揮著承上啟下的作用，通過對接財(cái)政項(xiàng)目和資金，將黨和國家的政策落實(shí)到基層。同時，由于載體式扶貧易復(fù)制的特點(diǎn)，這一模式便于推廣，其本身具有的帶動性，能夠承擔(dān)起國家扶貧攻堅(jiān)的使命。

（二）大力培育金融精準(zhǔn)扶貧的有效載體

載體式扶貧模式中，新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體作為承載扶貧資金和項(xiàng)目、帶動貧困戶脫貧載體，是這一模式的關(guān)鍵所在。首先，通過項(xiàng)目資金給予傾斜等方式從財(cái)政上加以支持；其次，加大金融在農(nóng)民專業(yè)合作社中的扶持力度，比如加大支農(nóng)再貸款、扶貧再貸款的投放等；另外，減少對扶貧載體的稅收，以便于專業(yè)合作社有更多資金開展扶貧項(xiàng)目。

（三）建立和完善金融支持扶貧中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

充分發(fā)揮財(cái)政、保險的杠桿作用，與支農(nóng)再貸款有機(jī)結(jié)合，建立完善的新型信用保證結(jié)構(gòu)，調(diào)動銀行金融機(jī)構(gòu)開展金融扶貧創(chuàng)新的積極性。

（四）建立完善扶貧融資抵押擔(dān)保平臺

土地是貧困戶手中最大的資產(chǎn)，土地能夠參與流轉(zhuǎn)可以獲得收益分紅。以土地為核心的融資擔(dān)保平臺建設(shè)是解決農(nóng)村融資瓶頸的關(guān)鍵所在。要加強(qiáng)物權(quán)融資平臺的建設(shè)，采取有效的對策措施，打造適合于貧困地區(qū)的物權(quán)融資擔(dān)保抵押平臺，解決扶貧載體融資擔(dān)保難問題。

（五）采取有效措施解決精準(zhǔn)管理中遇到的一些問題

在精準(zhǔn)扶貧載體的建設(shè)和運(yùn)營中，首先是要制定相關(guān)法律法規(guī)，明確精準(zhǔn)扶貧載體的地位和作用，出臺相應(yīng)的財(cái)政扶持政策；另外，通過建立激勵機(jī)制、出臺激勵政策，激發(fā)扶貧載體積極性；與此同時，解決好扶貧資金到位，扶貧項(xiàng)目到期的后續(xù)歸屬和管理問題。

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作者簡介：董淑怡（1993-），女，滿族，北京人，就讀于吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：農(nóng)村金融。