李茜

摘 要：學前教育屬于兒童早期發(fā)展的投資，傳統(tǒng)上被歸類為準公共產(chǎn)品的范疇，其主要的支出責任由私人承擔，政府承擔有限責任。但是從教育公平及教育反貧困的角度來看，高質量的學前教育對人成年后的社會狀態(tài)有極大的影響，有助于個體改善人力資本質量，進而幫助個體脫離貧困狀態(tài)。因此，學前教育又具有強烈的純公共品的特征。目前，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村居民居住分散化等特點，學前教育資源還較為匱乏，成為我國教育體系的最短板。在目前“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略、精準扶貧背景下，財政有必要支持農(nóng)村民辦學前教育的發(fā)展。本文擬對農(nóng)村民辦學前教育的發(fā)展提出財稅方面的政策建議。

關鍵詞：民辦學前教育 財政支持 鄉(xiāng)村振興 教育反貧困

學齡前是人一生發(fā)展的基礎和關鍵時期，具有不可逆轉性及不可代償性，在一定程度上決定著人未來的發(fā)展方向，關系著一個國家的未來。進入新世紀以來，在國家的高度重視下，學前教育事業(yè)發(fā)展取得了長足的進步?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出到2020年“基本普及學前教育”的發(fā)展目標，同時指出要“重點發(fā)展農(nóng)村學前教育”，農(nóng)村學前教育的重要性不言而喻。但現(xiàn)實中，農(nóng)村學前教育是整個農(nóng)村教育事業(yè)的短板。2015年，我國學前三年毛入園率已達到75%，其中城市地區(qū)已接近100%，而農(nóng)村地區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村）只有60%左右。農(nóng)村地區(qū)面臨著學前教育資源短缺的困境。

一、學前教育產(chǎn)品反貧困屬性分析

教育體系包括學前教育階段、義務教育階段和高等教育階段。在理論上比較明確的是義務教育屬于純公共產(chǎn)品，高等教育和學前教育由于并不同時具備非競爭性和非排他性，被歸為準公共產(chǎn)品的行列。因此，學前教育的提供者較為多元化，既可以由政府提供，也可以由私人提供，同時此類產(chǎn)品的提供并不特別強調政府責任。因此，長期以來幼兒學前教育由于其準公共品屬性，其支出主要由私人個人承擔。

但最近的研究發(fā)現(xiàn)，學前教育具有較強的反貧困作用，有利于提高人力資本價值。早期教育理論認為，兒童早期發(fā)展至關重要，普惠而有質量的學前教育有利于消除貧困、打破貧困的代際傳遞。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者赫克曼運用美國一項長達40年的追蹤項目的資料提出了著名的“赫克曼曲線”（見下圖），認為人從出生到五歲期間的培養(yǎng)和發(fā)展對成年后社會狀態(tài)產(chǎn)生極大影響，相比較于在人成年后再對其進行培訓，人力資本的早期投資也是最有效率和成本最低的。在實踐中，2015年，經(jīng)合組織國際學生評估項目測驗結果顯示，接受至少2年早期教育的兒童在15歲時的平均學業(yè)水平比其他兒童更好；我國發(fā)展研究基金會青海省樂都試驗也表明，接受過學前教育的農(nóng)村兒童在小學成績、社會交往等方面的表現(xiàn)均優(yōu)于沒有上過幼兒園的兒童。因此，投資兒童學前教育就是投資未來，投資越早，得益越早，回報越高。因此，從反貧困的視角出發(fā)，學前教育又具有強烈的純公共產(chǎn)品的特性，國家應承擔相應的支出責任。同時，結合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略以及精準扶貧的戰(zhàn)略目標，各級政府對農(nóng)村學前教育的重視與支持，顯得更為重要和有意義。

二、農(nóng)村學前教育現(xiàn)狀分析

自2011年我國開展學前教育三年行動計劃以來，我國學前教育得到極大的發(fā)展，兒童入園率大幅提高，但農(nóng)村學前教育依然存在諸多短板。

（一）農(nóng)村學前教育需求增長旺盛

農(nóng)村的教育和農(nóng)村的社會發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。經(jīng)過十幾年的飛速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)村居民的經(jīng)濟社會生活都發(fā)生了巨大的改變。在農(nóng)村居民收入水平大幅提高的同時，農(nóng)村居民的消費水平也不斷提高，消費結構不斷升級，教育消費支出所占比重連年增長，農(nóng)村居民對教育愈加重視。根據(jù)第六次全國人口普查結果，農(nóng)村0-4歲兒童占總人口比重為6.73%，在學齡兒童和青少年中占比最高，而隨著全面二胎政策的放開，這一比例必將繼續(xù)提高，因此農(nóng)村居民對于學前教育的需求也必將會大幅增加。同時，大量年輕人外出打工，幼兒大多被留給老人照顧。隔代教養(yǎng)下，在財力允許的情況下，大部分農(nóng)村居民都愿意將孩子送往幼兒園接受較為系統(tǒng)和專業(yè)的看護與照顧。

（二）農(nóng)村學前教育供給不足，公辦學前教育資源較為稀缺

盡管農(nóng)村地區(qū)對學前教育需求強烈，但與已經(jīng)較為體系化和規(guī)范化的義務教育相比，農(nóng)村地區(qū)學前教育資源仍顯得較為薄弱，不能滿足農(nóng)村居民的教育需求。

統(tǒng)計資料顯示，2016年，全國共有幼兒園23.98萬所，其中農(nóng)村幼兒園16.55萬所，全國農(nóng)村公辦幼兒園6.82萬所，農(nóng)村民辦幼兒園9.73萬所。在前兩期《學前三年行動計劃》實施后，與2010年相比，農(nóng)村公辦幼兒園增長76.8%，增長幅度巨大。但是前兩期三年行動計劃主要是在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建園，農(nóng)村公辦幼兒園主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地等人口較為密集的地區(qū)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年末第二期學前教育三年行動結束時，已經(jīng)有96.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幼兒園、托兒所，但仍有67.7%的村莊沒有幼兒園。

農(nóng)村公辦幼兒園集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的直接后果，就是導致農(nóng)村公辦學前教育資源無法滿足居住較為分散的更廣大農(nóng)村居民的需求。如某城鎮(zhèn)新區(qū)只有2所公辦幼兒園，在2016年度，這兩所公辦幼兒園接納的適齡兒童不到整個地區(qū)幼兒人數(shù)的18%。同時即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的公辦幼兒園數(shù)量夠多，大部分農(nóng)村家庭也可能無法負擔大量的幼兒園費用之外的其他費用，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)租房的成本、生活費等等。據(jù)北京大學中國教育財政研究所學前教育財政課題組估算，全國約1600萬幼兒沒有幼兒園可上，集中在農(nóng)村。

（三）農(nóng)村學前教育承載力不足

國家在2013年頒布了幼兒園教職工的配備標準和指導性意見（見下表），但是農(nóng)村地區(qū)由于各種條件的限制，諸多農(nóng)村幼兒園無法滿足師資配備標準。根據(jù)有關資料顯示，以2015年為例，全國縣鎮(zhèn)、農(nóng)村幼兒園平均生師比高達20.8∶1，遠高于國家9：1的最低標準；幼兒與幼兒教職工的比例為12.7∶1，同樣高于7：1的國家標準。具體到地區(qū)，以云南省為例，2017年全省公辦幼兒園在園（班）幼兒為131萬人，專任教師僅為5.37萬人。與此同時，廣大農(nóng)村地區(qū)民辦幼兒園，存在較為嚴重的“大班額”現(xiàn)象，通常一個班級幼兒高達60-70人，甚至有的班級高達160-180人。嚴重失調的生師比與迅速增長的農(nóng)村學前教育需求并不能構成協(xié)調發(fā)展的農(nóng)村學前教育體系。

三、農(nóng)村民辦學前教育的發(fā)展困境

《2017—2022年中國學前教育行業(yè)市場前瞻報告》數(shù)據(jù)顯示，民辦幼兒園已成為幼教行業(yè)的主體力量，學前教育是教育細分領域中民辦化最高的子領域，民辦幼兒園已占全部幼兒園的65%以上。在農(nóng)村學前教育中，民辦幼兒園更是滿足農(nóng)村居民學前教育需求的主要教育機構。如前所述，2016年全國農(nóng)村公辦幼兒園6.82萬所，而農(nóng)村民辦幼兒園則達到9.73萬所。農(nóng)村民辦幼兒園滿足了農(nóng)村居民的教育需求，推動教育公平。但是，目前農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展仍存在著許多困境。

（一）農(nóng)村民辦幼兒園面臨極大的資金困境

農(nóng)村民辦幼兒園的辦園經(jīng)費主要依靠自籌，一部分來自于幼兒園所有者的自有資金或者借貸資金，另一部分以“以幼養(yǎng)幼”的辦法解決。但是這兩種方式都無法作為穩(wěn)定可靠的經(jīng)費來源維持幼兒園的正常運轉。幼兒園辦學不僅需要較高的前期投入，如園區(qū)、教室、桌椅板凳、兒童游戲設備等基本設施，還需要聘請專任教師、保育員及安保人員等。同時，隨著幼兒園校車事故的增多，國家要求幼兒園必須配備專業(yè)校車，這也大大加重了民辦幼兒園的辦學成本。因此自有資金及借貸資金根本無法滿足辦學經(jīng)費需求。而大部分農(nóng)村民辦幼兒園收費較低，“以幼養(yǎng)幼”機制也無法從根本上解決農(nóng)村民辦幼兒園的經(jīng)費困境。

（二）農(nóng)村民辦幼兒園師資隊伍缺乏穩(wěn)定性且?guī)熧Y力量薄弱

農(nóng)村民辦幼兒園由于自身財力等客觀條件限制，無法像公辦幼兒園一樣，為專任教師提供編制等有利于穩(wěn)定師資的條件，也不存在評定幼教職稱等機制，導致農(nóng)村民辦幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)較低，教育教學能力不足。即使如此薄弱的師資力量，很多時候也不能保證穩(wěn)定。目前農(nóng)村年輕勞動力大量外出務工，尤其是具有一定知識素養(yǎng)，可以勝任幼兒園教師工作的年輕勞動力，相比較單調乏味的農(nóng)村生活及較低的工資待遇更加傾向于外出務工，以取得更高的收入。這種情況使得每年學期開始很多農(nóng)村民辦幼兒園都需要尋找符合條件的幼兒園教師，師資短缺已成為農(nóng)村學前教育極大的不穩(wěn)定因素。

（三）農(nóng)村民辦幼兒園的硬件設施不完善，課程內容較單一

據(jù)調查顯示，大部分農(nóng)村民辦幼兒園的教室資源較為緊張，大部分屬于“家庭式幼兒園”。幼兒園教室空間較為狹小，室內采光面積較窄，遠低于國家對于兒童活動室的采光標準規(guī)定。在農(nóng)村，只有少數(shù)民辦幼兒園有室外活動場地及室外活動設施，室外活動嚴重受限。很多幼兒園只具有看護幼兒的功能。同時，與城區(qū)公辦幼兒園相比，教學設備較為落后，很少具備多媒體設施及足夠的運動器械、玩具、圖書等。并且，由于受教師專業(yè)學前教育素養(yǎng)缺乏的限制，課程內容以拼音、數(shù)字為主，較少開展舞蹈、美術、音樂等課程，幼兒園教育“小學化”較為嚴重。

四、支持農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展的財稅政策分析

（一）加大對農(nóng)村民辦幼兒園的辦園財政支持

盡管學前教育不屬于義務教育范疇，但是由于其準公共產(chǎn)品屬性，國家也承擔了一定的財政性經(jīng)費支出。目前，政府對于學前教育財政經(jīng)費投入的國際平均水平為3.8%，發(fā)達國家可能會達到7%-11%左右，而我國政府對學前教育的財政性經(jīng)費投入只占到全部教育經(jīng)費的1.3%，遠低于國際平均水平。并且這有限的1.3%的教育經(jīng)費還主要投入到公辦幼兒園。相比而言，民辦幼兒園很少能夠得到財政經(jīng)費的支持，更不用說農(nóng)村民辦園。如前所述，目前在農(nóng)村地區(qū)，吸納了大量幼兒的正是民辦幼兒園，同時，民辦幼兒園在數(shù)量上也遠遠超過公辦幼兒園，從教育公平的角度出發(fā)，從財政資金公平分配的角度出發(fā)，也應當適當加大對民辦幼兒園的財政支持。

（二）擴大財政支持的普惠性民辦幼兒園范圍

我國目前已經(jīng)成功開展了兩期《學前三年行動計劃》，該計劃對經(jīng)政府認定的普惠性幼兒園實施財政資金補助及各項政策優(yōu)惠。被認定為普惠制幼兒園后，園方不僅能夠得到政府的政策扶持，還能夠得到各種財政補貼。普惠性幼兒園兼具公益性與質量性，是解決我國學前教育資源短缺的有力工具，也是政府實現(xiàn)教育公平目標的重要工具。但是目前只有公辦幼兒園和極少數(shù)規(guī)模較大資金實力雄厚的民辦幼兒園能夠享受到普惠性幼兒園的待遇，反而那些需要資金支持、同時其存在更能實現(xiàn)教育公平目標，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)村民辦幼兒園卻不能享受到財政支出。這從理論上講，并不符合公平原則。因此，下一步有必要擴大普惠性幼兒園的范圍，使更多的幼兒得到更好的照顧，使財政資金的使用更有效率更加公平。

（三）創(chuàng)新財稅政策支持手段，鼓勵農(nóng)村幼兒園多元化辦學

目前，我國為了扶持農(nóng)村學前教育的發(fā)展，出臺了許多稅收優(yōu)惠政策，如《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)〔2016〕81號）》中，就明確提出要落實稅費優(yōu)惠等激勵政策，并對各項稅收優(yōu)惠政策作出了具體規(guī)定。

但是大部分民辦幼兒園雖然都屬于民辦非企業(yè)性質，可以享受減免稅等稅收優(yōu)惠。但是民辦學前教育最大的困難就是資金緊張，農(nóng)村民辦園規(guī)模小、收費低、成本高，很少有機會享受到用地、捐贈減免等優(yōu)惠，大部分民辦學前教育僅能夠維持生存。因此，稅收優(yōu)惠等扶持政策需要進一步的創(chuàng)新機制。尤其目前PPP方興未艾，國家也可以嘗試進行購買服務。國家的財政扶持、稅收優(yōu)惠等政策將大大促進社會力量參與學前教育的積極性。

目前，民辦學前教育機構已經(jīng)成為支撐學前教育的“半壁江山”，尤其是農(nóng)村民辦學前教育，較好地適應了農(nóng)村地區(qū)的特點和農(nóng)村居民的教育需求，滿足了大量適齡兒童的教育需求，成為我國普及學前教育、實現(xiàn)教育公平及教育反貧困的重要載體，是我國教育體系中不可忽視的重要力量。在當前“全面二孩”政策下，農(nóng)村學前教育需求必將持續(xù)擴大。因此，有必要探索財政支持農(nóng)村學前教育的新手段，同時這也是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和精準扶貧戰(zhàn)略的題中應有之意。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院）

責任編輯：康偉