◎彭忠益

◎柯雪濤

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410083）

一、問(wèn)題提出

府際關(guān)系①府際關(guān)系即政府之間的關(guān)系，國(guó)內(nèi)主要學(xué)者對(duì)政府之間的關(guān)系理解稍有不同，但都認(rèn)為府際關(guān)系分為縱向和橫向兩個(gè)方面，橫向府際關(guān)系是指同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)政府之間的關(guān)系。本文是在橫向府際關(guān)系的概念之下研究地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。是國(guó)家治理體系的載體，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中，橫向府際關(guān)系越來(lái)越重要［1］。在黨的十九大報(bào)告中，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)依然是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵詞?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等規(guī)劃無(wú)不要求區(qū)域內(nèi)的地方政府之間擁有良性的府際關(guān)系。在實(shí)踐層面，我國(guó)的城市帶、一體化規(guī)劃眾多，地方政府間合作形式多樣，但地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)造成的重復(fù)建設(shè)依然存在，橫向的合作、協(xié)同流于形式，政府積極性有待提高［2］。對(duì)地方政府間關(guān)系的歷史、現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展規(guī)律與趨勢(shì)有必要再做審視。

橫向府際關(guān)系包括平行關(guān)系——同級(jí)地方政府之間的關(guān)系和斜交關(guān)系——不同級(jí)別、不同地區(qū)政府之間的關(guān)系［3］。國(guó)內(nèi)學(xué)者目前對(duì)地方政府間關(guān)系的研究集中于以下三點(diǎn)：第一，基于縱向府際關(guān)系，研究縱向財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)以及上級(jí)政府自上而下主導(dǎo)的地方政府間合作；第二，基于地方政府的利益需求，研究地方政府“經(jīng)濟(jì)人”角色所催動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)以及為治理公共問(wèn)題所進(jìn)行的合作；第三，基于地方政府間關(guān)系的失衡，試圖構(gòu)建地方政府間伙伴關(guān)系、多中心合作機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系并完善法律框架來(lái)協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系。

府際關(guān)系（intergovernmental relations，簡(jiǎn)稱 IGR）的概念最早由學(xué)者William Anderson正式提出［4］，美國(guó)在20世紀(jì)50年代成立政府間關(guān)系委員會(huì)（Commission on Intergovernmental Relations）［5］。橫向政府間關(guān)系可以被設(shè)想為一種受競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商的動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力的分割體系［6］，其關(guān)系呈現(xiàn)兩大類：一是共同利益的協(xié)調(diào)合作；二是利益沖突的競(jìng)爭(zhēng)［7］。西方區(qū)域政府間的管理體制經(jīng)歷三個(gè)階段的變遷［8］：一是單中心治理理論，主張通過(guò)轄區(qū)合并實(shí)現(xiàn)跨域服務(wù)和地區(qū)均衡；二是多中心治理理論，主張大都市區(qū)的碎片化以實(shí)現(xiàn)效率；三是新區(qū)域主義，主張通過(guò)聯(lián)合不同層級(jí)的政府建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府的合作。

關(guān)于中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系演進(jìn)的影響機(jī)制，學(xué)者的觀點(diǎn)大致有以下四類：一是地方政府所獲激勵(lì)的程度決定府際關(guān)系的變化，包括財(cái)政激勵(lì)和晉升激勵(lì)。縱向的財(cái)政分權(quán)使地方政府為地方財(cái)稅而競(jìng)爭(zhēng)，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔機(jī)制使地方主要領(lǐng)導(dǎo)人為了政績(jī)而選擇競(jìng)爭(zhēng)或合作［9］。二是制度規(guī)制影響地方政府間關(guān)系。橫向府際關(guān)系呈現(xiàn)的問(wèn)題暴露出府際關(guān)系運(yùn)作中制度、法律的缺位［10］，法規(guī)制度的完善將會(huì)減少不良競(jìng)爭(zhēng)，增進(jìn)合作。三是地方政府追求公共服務(wù)而影響府際關(guān)系。在城市治理的地理單元演進(jìn)中，多單位為效率而競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域治理主體為公共問(wèn)題而合作［11］。四是地方政府間關(guān)系受到復(fù)合因素的影響，包括自然、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等，呈現(xiàn)非線性關(guān)系［12］。

橫向府際關(guān)系的良性發(fā)展首先要準(zhǔn)確探析及把握其影響機(jī)制。已有的研究存在兩點(diǎn)不足：一是多著墨于地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)或合作進(jìn)行對(duì)策研究，較少系統(tǒng)分析政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的演化和影響機(jī)制；二是大多基于對(duì)某一特定階段來(lái)解釋地方政府間關(guān)系的影響機(jī)制，較少以縱貫視角考察地方政府間競(jìng)爭(zhēng)、合作關(guān)系，對(duì)整個(gè)演進(jìn)的歷程欠缺解釋力。本文通過(guò)把握地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作兩條主線，以歷史的視角梳理其發(fā)展演變的路徑，試圖探尋自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，地方政府間關(guān)系經(jīng)歷怎樣的變遷，受到哪些因素的影響，從而揭示出政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作演變中的機(jī)理及規(guī)律。

二、理論基礎(chǔ)與研究方法

“每一既定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益”［13］，競(jìng)爭(zhēng)與合作都是受利益驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物，競(jìng)爭(zhēng)源于利益的對(duì)立，而合作則在于謀求共同利益的需要［14］。地方政府的利益偏好是其行為選擇的邏輯起點(diǎn)。從地方政府利益的角度闡釋地方政府的競(jìng)爭(zhēng)與合作，其實(shí)早已出現(xiàn)在府際關(guān)系的論域之中，諸多學(xué)者在研究中都將地方政府利益作為影響因素論及。學(xué)者在論及府際關(guān)系影響因素中，多是從語(yǔ)義層面提到地方政府利益，但并未對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)的闡釋，這些關(guān)于利益的提法實(shí)質(zhì)上僅僅是地方政府利益的一個(gè)層面或一個(gè)方面，也正是這些利益組成利益系統(tǒng)，并構(gòu)成影響府際關(guān)系的主要因素。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，影響地方政府采取競(jìng)爭(zhēng)還是合作行為選擇的是地方利益系統(tǒng)，其主要包括政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益等。

地方政府經(jīng)濟(jì)利益對(duì)府際關(guān)系的影響已被學(xué)者充分討論，甚至在諸多學(xué)者的表述中直接以地方利益指代地方經(jīng)濟(jì)利益。中央政府放權(quán)讓利使地方政府獲得某種程度上的“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)”，實(shí)質(zhì)上塑造地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的角色［15］，財(cái)稅收入是地方政府狂熱追逐的經(jīng)濟(jì)利益。地方政府官員是地方政府的代理人，他們有自身的政治利益，包括權(quán)力、地位和影響力等［16］。他們的利益外化表現(xiàn)為地方政府對(duì)政治利益的爭(zhēng)取，創(chuàng)造政績(jī)以爭(zhēng)取晉升。地方政府公共利益的實(shí)現(xiàn)是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民訴求的滿足，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，公共治理是實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑［17］。地方政府所面臨大量相互關(guān)聯(lián)、相互制約、復(fù)雜的、多變的和專業(yè)的社會(huì)矛盾和問(wèn)題［18］，需要地方政府協(xié)同實(shí)現(xiàn)。

地方政府的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、公共利益之間呈現(xiàn)一定的交叉。在這三種利益中，經(jīng)濟(jì)利益是最核心、最基礎(chǔ)的利益。在中國(guó)的政治體制下，中央擁有對(duì)地方政府的控制權(quán)和人事任免權(quán)，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選拔提升地方官員，這與財(cái)政分權(quán)相結(jié)合形成“經(jīng)濟(jì)放權(quán)、政治集中”［19］的局面。在政治晉升的標(biāo)準(zhǔn)中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是首要的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，這與地方經(jīng)濟(jì)利益是契合的。以GDP政績(jī)觀為紐帶，地方經(jīng)濟(jì)利益與政治利益聯(lián)系在一起。公共利益與經(jīng)濟(jì)利益部分重合，如競(jìng)相開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，但是其主要驅(qū)動(dòng)為經(jīng)濟(jì)利益。本文論及的地方政府公共利益主要指的是解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)所帶來(lái)的利益。公共問(wèn)題的解決、公共服務(wù)的提供能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益及政治利益的提升。在地方政府偏重政治利益、經(jīng)濟(jì)利益的情況下，其公共服務(wù)職能弱化，公共利益需求處于被壓抑、被忽視狀態(tài)。地方政府公共利益的實(shí)現(xiàn)程度也會(huì)對(duì)其他兩種利益的獲得產(chǎn)生影響。利益內(nèi)容和性質(zhì)的變化使地方政府做出不同的行為選擇。

本文采用歷史分析法和利益分析方法。一是在案例搜集上，主要利用《人民日?qǐng)?bào)》圖文數(shù)據(jù)庫(kù)（1946—2018年），以其他網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)為補(bǔ)充。在政府間合作方面，以經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、對(duì)口支援、區(qū)域協(xié)作等為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，在政府間競(jìng)爭(zhēng)方面以地方保護(hù)、招商引資競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)等為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，在搜索結(jié)果中通過(guò)瀏覽新聞標(biāo)題和內(nèi)容摘要篩選相關(guān)性強(qiáng)的案例，相近年份的類似案例選取具有代表性的案例，盡量保證案例類型的廣覆蓋。二是在對(duì)地方政府的利益分析中，首先把握該階段的宏觀政策調(diào)整帶來(lái)的地方政府利益的變化，再分析各個(gè)時(shí)期內(nèi)地方政府為獲得政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)與合作的行為選擇以及利益驅(qū)動(dòng)力的強(qiáng)弱，進(jìn)而闡釋這三種利益作用于地方政府間關(guān)系的機(jī)理。

三、中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的歷史演進(jìn)

將搜集的案例按照年代排列，再根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)與合作的內(nèi)容、特點(diǎn)進(jìn)行聚類分析，案例檢索情況，見(jiàn)表1。結(jié)合中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的宏觀政策變遷，發(fā)現(xiàn)政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的演變與宏觀政策環(huán)境變化存在階段上的相對(duì)一致性。以改革開(kāi)放、分稅制改革、區(qū)域統(tǒng)籌戰(zhàn)略的時(shí)間點(diǎn)為大致的分割節(jié)點(diǎn)，依據(jù)政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的特質(zhì)把中華人民共和國(guó)成立至今的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系演進(jìn)歷程分為四個(gè)階段。

表1 《人民日?qǐng)?bào)》地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作案例檢索情況

（一）間接競(jìng)爭(zhēng)與被動(dòng)合作（中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放前）

中華人民共和國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放前，中國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大框架下，地方政府的主動(dòng)性被壓制。在府際關(guān)系中，只有名義上的競(jìng)爭(zhēng)，即全國(guó)各地的社會(huì)主義勞動(dòng)競(jìng)賽，沒(méi)有現(xiàn)代意義上競(jìng)爭(zhēng)之說(shuō)。這種地方政府之間的競(jìng)賽，存在地方政府向中央政府爭(zhēng)取資源的溝通關(guān)系，也可以說(shuō)是一種間接競(jìng)爭(zhēng)。在這一時(shí)期，地方政府間存在少量的中央政府主導(dǎo)的合作。

在這一時(shí)期，地方發(fā)展步調(diào)一致，地方政府間橫向關(guān)系實(shí)質(zhì)上是缺失的。地方政府的橫向聯(lián)系被阻斷，地方政府利用自身關(guān)系向中央爭(zhēng)取地方發(fā)展的資金、政策資源，可以說(shuō)存在間接競(jìng)爭(zhēng)。這一時(shí)期的《人民日?qǐng)?bào)》雖然少有直接相關(guān)的報(bào)道，但是有大量批判地方政府向中央政府要資金、要設(shè)備現(xiàn)象的報(bào)道，而且這種間接競(jìng)爭(zhēng)主要集中于地方產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)方面，由此也直接形成地方“五臟俱全”的工業(yè)體系。

在單純計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，合作主要由上級(jí)政府主導(dǎo)，而且改革開(kāi)放之前，這種合作也主要表現(xiàn)為一種嘗試，如1958年成立七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)以促進(jìn)各省分工協(xié)作。地方政府進(jìn)行的內(nèi)部協(xié)作，目的在于使經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體系的協(xié)調(diào)，合作各方并不掌握主動(dòng)權(quán)，合作在實(shí)質(zhì)上是有名無(wú)實(shí)。

（二）非理性競(jìng)爭(zhēng)與試探性合作（改革開(kāi)放到20世紀(jì)90年代初）

在20世紀(jì)70年代末開(kāi)始的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革中，行政權(quán)力、財(cái)稅權(quán)力逐漸下放至地方政府，地方政府自主權(quán)擴(kuò)大，形成獨(dú)立的地方利益。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制松動(dòng)，相對(duì)自由的市場(chǎng)環(huán)境賦予地方政府爭(zhēng)取利益的空間，地方政府的非理性競(jìng)爭(zhēng)行為頻發(fā)，地方主導(dǎo)的合作開(kāi)始萌動(dòng)。

在這一時(shí)期，地方政府關(guān)系中開(kāi)始存在競(jìng)爭(zhēng)，但這種競(jìng)爭(zhēng)大多呈現(xiàn)地方保護(hù)主義、地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖等非理性傾向。市場(chǎng)的范圍被行政力量鉗制，并被壓縮在行政區(qū)邊界之內(nèi)與行政區(qū)范圍高度重合?！度嗣袢?qǐng)?bào)》中關(guān)于地方保護(hù)、地區(qū)封鎖的報(bào)道從20世紀(jì)80年代開(kāi)始大量出現(xiàn)。僅以“地區(qū)封鎖”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，1980年到1985年就有74篇相關(guān)報(bào)道。地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、公共物品供給不足等方面?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”是對(duì)這一現(xiàn)象的精準(zhǔn)概括［20］。

這一階段的合作是以政府主導(dǎo)為主，地方政府間有試探性的合作。政府主導(dǎo)的合作有兩種：一是對(duì)口支援的合作幫扶，如援疆、援藏，以經(jīng)濟(jì)援助為主。中央政府作為中介以行政手段搭建二者合作平臺(tái)。二是中央政府主導(dǎo)成立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，希望通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)來(lái)解決地區(qū)和部門之間的矛盾。在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”主導(dǎo)的情況下，試圖以縱向的協(xié)調(diào)來(lái)突破橫向的割裂是不現(xiàn)實(shí)的。在20世紀(jì)80年代地方政府激烈競(jìng)爭(zhēng)中，政府間主動(dòng)的合作有一定范圍開(kāi)展。根據(jù)對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》1986年報(bào)道的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)省、市級(jí)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)有23個(gè)，但是這種協(xié)作區(qū)開(kāi)放而松散。這一時(shí)期的合作總體上處于初步探索階段，合作成效不夠顯著。

（三）同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)與單線合作（20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初）

1994年，黨的十四大確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，加大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展力度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中央政策推動(dòng)下，區(qū)域間政府合作顯著增加，非理性競(jìng)爭(zhēng)行為有所減少，但是同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)明顯。

以開(kāi)發(fā)區(qū)為標(biāo)志的發(fā)展已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。國(guó)家設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)始于20世紀(jì)80年代，到20世紀(jì)90年代已經(jīng)蔚為壯觀。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等字眼在這一時(shí)期頻見(jiàn)報(bào)端。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》1993年報(bào)道，沿海七省的開(kāi)發(fā)區(qū)就達(dá)1200多個(gè)。在相對(duì)自由市場(chǎng)環(huán)境中，招商引資成為地方政府的競(jìng)爭(zhēng)熱點(diǎn)。為了增加地區(qū)對(duì)資本的吸引力，地方政府著力改善本地的投資環(huán)境。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)高度同質(zhì)化等問(wèn)題頻現(xiàn)，零地價(jià)、稅收補(bǔ)貼等更是讓地方政府展開(kāi)“撲向底層的競(jìng)爭(zhēng)”［1］。

地方主導(dǎo)的合作有了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，呈現(xiàn)單線合作狀態(tài)。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，區(qū)域聯(lián)合的優(yōu)勢(shì)為中央所重視，區(qū)域內(nèi)地方政府主動(dòng)聯(lián)合的趨勢(shì)明顯，城市間單線聯(lián)結(jié)，多是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的線型合作，主要體現(xiàn)在：第一，合作領(lǐng)域依然是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作為主，公共事務(wù)等方面的合作較少；第二，合作以中心城市為單核心，其他合作的城市相互之間聯(lián)系較少。

（四）錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)與網(wǎng)狀合作（21世紀(jì)初至今）

21世紀(jì)初，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正式提出，強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。府際合作以區(qū)域聯(lián)合為載體，逐漸拓展深入。競(jìng)爭(zhēng)中同質(zhì)化問(wèn)題依然存在，但地方政府已普遍注意到錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。

在這一時(shí)期，地方政府間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)依然存在，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)成為新的趨勢(shì)。進(jìn)入新世紀(jì)，地方政府間以園區(qū)為載體的招商引資競(jìng)爭(zhēng)依然存在，大型基礎(chǔ)設(shè)施如機(jī)場(chǎng)、港口，以及高科技產(chǎn)業(yè)園的競(jìng)爭(zhēng)成為新的熱點(diǎn)。以“錯(cuò)位發(fā)展”為關(guān)鍵詞的《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道從2002年開(kāi)始至2018年共計(jì)近300條。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，差異化思想已經(jīng)滲入地方政府競(jìng)爭(zhēng)的行為中，依據(jù)本地特色的差異化發(fā)展、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)明顯。

合作由線及面，合作的領(lǐng)域、頻次、范圍都有很大提升。伴隨區(qū)域開(kāi)發(fā)的步調(diào)，國(guó)內(nèi)以區(qū)域協(xié)作為內(nèi)容的地方政府間合作已經(jīng)頗具規(guī)模。區(qū)域內(nèi)部政府間首腦會(huì)議、合作協(xié)議等合作接洽頻繁，尤其以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等三區(qū)域的交互共生最為典型。謀求公共利益的公共治理需求顯著增加，地方政府間就霧霾、流域水污染等公共問(wèn)題展開(kāi)協(xié)同治理。

四、地方政府間競(jìng)合關(guān)系的影響機(jī)制

在地方政府間關(guān)系的變遷歷程中，地方政府對(duì)政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、公共利益的追求發(fā)揮不同的催動(dòng)功能及作用。

（一）因經(jīng)濟(jì)利益而趨向競(jìng)爭(zhēng)

地方政府具有追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的屬性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，經(jīng)濟(jì)主體均有利益最大化的訴求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求是自利性的，政府之間的行為選擇傾向于對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)。在市場(chǎng)體制逐步完善的情況下，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求一方面表現(xiàn)出自利性，另一方面，因區(qū)域發(fā)展的共同利益而表現(xiàn)出互補(bǔ)性，政府間行為選擇傾向于合作。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府沒(méi)有形成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。地方經(jīng)濟(jì)形態(tài)表現(xiàn)為“蜂窩狀經(jīng)濟(jì)”，在自力更生的原則引導(dǎo)下，地方政府依靠本地的資源，致力于建立小而全的工業(yè)體系，“自力更生意味著有效率的細(xì)胞不再援助無(wú)效率的細(xì)胞”［21］，“五臟俱全”的工業(yè)模式切斷地方政府間橫向聯(lián)系的需求，只有爭(zhēng)取資源的間接競(jìng)爭(zhēng)［22］。

放權(quán)讓利改革激活地方經(jīng)濟(jì)利益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的情況下，地方政府為私利的非理性競(jìng)爭(zhēng)傾向顯著。在20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)改革中，“放權(quán)讓利”是主要原則，允許地方政府在一定的范圍內(nèi)自由規(guī)劃收支，從而賦予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)。在改革中實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，將企業(yè)的管理權(quán)交由地方政府。財(cái)權(quán)的擴(kuò)大必然伴隨經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的擴(kuò)大從而沖破原有的“條條專政”而形成以“塊塊為主”。地方政府獲得企業(yè)的管理和收益權(quán)。來(lái)自企業(yè)的收益是地方政府重要的財(cái)政收入，也把地方政府與地方經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系在一起。為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)、保證財(cái)源，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是必然選擇。在這段時(shí)期內(nèi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于起步階段，在計(jì)劃與市場(chǎng)的搖擺中，計(jì)劃手段仍占主體。例如，1982年黨的十二大提出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔；1987年黨的十三大提出，國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)［23］。當(dāng)市場(chǎng)對(duì)要素的支配力不夠時(shí)，行政力量就將難以避免地介入，造成對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的地方保護(hù)和惡性爭(zhēng)奪。

分稅制進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府經(jīng)濟(jì)利益，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立逐步?jīng)_破被割裂的地方市場(chǎng)，地方政府在稅收方面競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也隨市場(chǎng)化趨勢(shì)而進(jìn)行聯(lián)合。20世紀(jì)90年代，改革的主旋律在于推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和分稅制改革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得地方保護(hù)的壁壘被沖破，原來(lái)四分五裂的市場(chǎng)逐漸聯(lián)系起來(lái)，市場(chǎng)一體化程度加深，地方政府間合作也逐漸增多。1994年，分稅制的實(shí)行明確了中央與地方的事權(quán)和稅收范圍，增強(qiáng)中央的控制力，“切斷收入面上政府與國(guó)有企業(yè)的聯(lián)系”［24］。地方政府利用行政手段維護(hù)本地企業(yè)就失去動(dòng)力，對(duì)政府間非理性競(jìng)爭(zhēng)行為產(chǎn)生抑制作用。分稅制雖然降低地方分成比例，但是制度化的規(guī)定增強(qiáng)地方政府的信心，反而對(duì)地方政府產(chǎn)生更大激勵(lì)，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府政府“經(jīng)濟(jì)人”特征［25］。地方政府的角色由企業(yè)的所有者變?yōu)槠髽I(yè)的征稅者［19］，進(jìn)而積極開(kāi)拓稅源、培育企業(yè)，以招商引資競(jìng)爭(zhēng)的方式爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益。

區(qū)域統(tǒng)籌和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善在一定程度上消弭地方政府經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)性，增添為共同利益的合作動(dòng)力。從黨的十六大提出建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，到黨的十九大強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，市場(chǎng)漸趨支配資源配置。經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化使各地的聯(lián)系越來(lái)越緊密。在區(qū)域統(tǒng)籌的背景下，西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相繼出臺(tái)，區(qū)域內(nèi)地方政府間合作增加。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)不僅僅拘泥于國(guó)內(nèi)，競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)由國(guó)內(nèi)推向國(guó)際。政府和企業(yè)認(rèn)識(shí)到單純的競(jìng)爭(zhēng)并不能取得優(yōu)勢(shì)，于是地方政府間走向聯(lián)合以謀求共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)利益的目的。同時(shí)，在資源充分流動(dòng)中，政府間的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入平臺(tái)期，憑借投資環(huán)境、政策優(yōu)惠等引資措施難以呈現(xiàn)出差異，科技、人才的爭(zhēng)奪是實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí)，地方保護(hù)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)使地方政府逐步意識(shí)到采取差異化競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值。

（二）因政治利益而催動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)兼顧合作

地方政府為政治利益而做出競(jìng)爭(zhēng)或合作的行為選擇，其背后的驅(qū)動(dòng)在很大程度上來(lái)自政府主要領(lǐng)導(dǎo)的決策選擇［26］。地方政府主要官員會(huì)考慮晉升、嘉獎(jiǎng)等政治利益［27］。由于政治利益本身難以實(shí)現(xiàn)共贏，導(dǎo)致地方政府在政治利益的驅(qū)動(dòng)下偏向于競(jìng)爭(zhēng)。

改革開(kāi)放前，政府體制中最突出的特征是中央高度集權(quán)和地方絕對(duì)服從，地方政府無(wú)博弈能力［28］。中央政府掌握人事權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、行政權(quán)，資源與權(quán)力以垂直方式流動(dòng)。地方政府的各部門與中央政府各部門對(duì)口設(shè)立，地方政府作為中央政府的代理人為中央各職能部門形成的“條條”所肢解。在條塊分割的體制中，地方政府幾乎沒(méi)有權(quán)力與其他政府發(fā)生橫向聯(lián)系，而把主要精力放在協(xié)調(diào)本級(jí)政府各部門關(guān)系和“跑部錢進(jìn)”爭(zhēng)取資源上［1］。政府間橫向聯(lián)系實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)出隔絕狀態(tài)?；谶@種管理體制，地方政府的最大政治利益就是服從中央政府的命令。

改革開(kāi)放以來(lái)，政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，直接導(dǎo)致地方政府為經(jīng)濟(jì)政績(jī)而競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期以來(lái)的政治掛帥變成注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效［29］，憑政績(jī)用干部已經(jīng)成為任用地方領(lǐng)導(dǎo)干部的重要原則［30］。地方政府實(shí)現(xiàn)政治利益的方式是晉升錦標(biāo)賽，以地方政府的GDP政績(jī)?yōu)橹饕獪y(cè)度標(biāo)準(zhǔn)。這是一種一勝多負(fù)的競(jìng)爭(zhēng)，具有贏家通吃的特征。在政績(jī)導(dǎo)向下，地方政府為了政治收益展開(kāi)不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本和效益的惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。一方面，地方政府會(huì)以行政權(quán)力干預(yù)資源配置，以行政手段保護(hù)本地落后的企業(yè)，割裂市場(chǎng)范圍，導(dǎo)致地方保護(hù)主義蔓延；另一方面，地方政府會(huì)進(jìn)行大量重復(fù)建設(shè)以營(yíng)造地方政績(jī)，造成巨大資源浪費(fèi)。在地方保護(hù)、招商競(jìng)爭(zhēng)以及當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府的政治利益都在一定程度上發(fā)揮催動(dòng)作用［31］。

此外，開(kāi)始于20世紀(jì)80年代的對(duì)口支援合作中潛藏地方政治利益驅(qū)動(dòng)。對(duì)口支援是在中央政府的引導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)援助為主的政府間橫向合作關(guān)系體現(xiàn)。施援區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)，受援區(qū)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央作為中介以行政之手搭建二者合作平臺(tái)。在威權(quán)體制下，中央政府的指令是必須執(zhí)行的政治任務(wù)。在政治上集權(quán)的中央政府握有地方政府希望獲取的政治利益，支援的行動(dòng)中潛藏地方政治利益驅(qū)動(dòng)，但是對(duì)口支援是以跨區(qū)域的單方援助為主，對(duì)政府間合作的推動(dòng)力有限。

（三）因公共利益而走向合作

提供跨區(qū)域的公共服務(wù)是地方政府橫向合作的目的之一［9］。公共問(wèn)題的復(fù)雜性、外溢性是政府合作的基礎(chǔ)，協(xié)作提供公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)、互補(bǔ)效應(yīng)則為政府間合作提供可行性［32］。地方政府之間通過(guò)協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)各自公共利益訴求。

改革開(kāi)放前，地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由各地方政府獨(dú)立負(fù)責(zé)，統(tǒng)包統(tǒng)攬，沒(méi)有突破行政區(qū)的范疇。同時(shí)，地方政府通過(guò)各部門、機(jī)構(gòu)根據(jù)計(jì)劃統(tǒng)一管理地方事務(wù)，公共問(wèn)題也沒(méi)有充分暴露，地方政府間難以因?yàn)楣怖娑a(chǎn)生聯(lián)系。直至20世紀(jì)90年代，公共服務(wù)依然未得到足夠的重視。地方政府在分權(quán)和財(cái)政激勵(lì)下把工作中心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，重基礎(chǔ)建設(shè)、輕公共服務(wù)［33］。

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和區(qū)域一體化程度的加深，社會(huì)公共問(wèn)題的外部性、跨域性、交互影響性漸趨明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府間聯(lián)系緊密，發(fā)軔于某一地的公共問(wèn)題會(huì)通過(guò)多種渠道擴(kuò)散至其他區(qū)域，其負(fù)外部性會(huì)造成普遍的影響。公共問(wèn)題發(fā)展到一定程度，會(huì)干擾地方政府的其他利益的獲取。政府間合作是政府為解決“抗解問(wèn)題”①“抗解問(wèn)題”（wicked problem）是具有界定模糊、解決困難、影響復(fù)雜等屬性的問(wèn)題，其本質(zhì)上抗拒解決。以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值而進(jìn)行的［34］?；诔鞘谢瘞?lái)的環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題的治理需求和基于區(qū)域統(tǒng)籌的公共服務(wù)均等化需求是地方政府開(kāi)展合作的重要影響因素。交通、水、環(huán)境等使政府間的角色和職責(zé)不再明確，往往涉及多個(gè)區(qū)域，需要政府間協(xié)議解決［35］。

由于偏重于經(jīng)濟(jì)、政治利益的追逐，地方政府間關(guān)系在其發(fā)展的第二、第三階段受公共利益的驅(qū)動(dòng)較弱。當(dāng)前，隨著綠色GDP概念的形成和生態(tài)文明體制建設(shè)，地方政府在發(fā)展中更加注重解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)。區(qū)域府際協(xié)議中出現(xiàn)很多以公共利益為標(biāo)的內(nèi)容①如：《長(zhǎng)三角地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)合作協(xié)議》（2009年）、《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)勞動(dòng)保障區(qū)域合作基本醫(yī)療保險(xiǎn)合作協(xié)議》（2010年）、《京津冀三地工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門打擊傳銷協(xié)作機(jī)制》（2017年）等。，地方政府為霧霾、流域污染等公共問(wèn)題的治理而展開(kāi)的合作逐漸增多。

通過(guò)以上分析發(fā)現(xiàn)，利益的追逐始終是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的催化劑。三種利益對(duì)地方政府間關(guān)系的導(dǎo)向及影響強(qiáng)度是有差異的，由此形成不同時(shí)期不同形式的橫向府際關(guān)系，見(jiàn)表2。地方政府的經(jīng)濟(jì)利益自改革開(kāi)放以來(lái)一直產(chǎn)生出較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)力，對(duì)地方財(cái)政的松綁使地方政府產(chǎn)生持續(xù)的逐利需求；隨著制度供給的完善，經(jīng)濟(jì)利益獲取的方式由非理性競(jìng)爭(zhēng)走向錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)與合作，利益訴求的對(duì)抗性趨向減弱。政治利益對(duì)地方政府行為選擇的驅(qū)動(dòng)具有潛在性、持續(xù)性，并且與地方經(jīng)濟(jì)利益呈現(xiàn)出較強(qiáng)的相關(guān)性。在政績(jī)排位晉升的政治利益爭(zhēng)取中，地方政府傾向于競(jìng)爭(zhēng)。唯GDP政績(jī)觀向多元政績(jī)觀轉(zhuǎn)變逐漸使地方政府的政治利益競(jìng)爭(zhēng)壓力向經(jīng)濟(jì)利益和公共利益分散，進(jìn)而弱化政治利益訴求的對(duì)抗性。地方政府對(duì)公共利益的訴求因在前兩個(gè)階段被忽視而影響強(qiáng)度弱，從第三階段開(kāi)始產(chǎn)生影響并有增強(qiáng)趨勢(shì)，且成為地方政府間合作的推力。這三種利益的影響強(qiáng)弱變化、性質(zhì)變化塑造地方政府利益格局，決定地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的變遷和呈現(xiàn)形式。

表2 地方政府三種利益的性質(zhì)和驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)弱變化

五、結(jié)論與討論

從中華人民共和國(guó)成立至今，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系經(jīng)歷四個(gè)階段的演變，其影響機(jī)制見(jiàn)圖1。政府間競(jìng)爭(zhēng)由間接競(jìng)爭(zhēng)到非理性競(jìng)爭(zhēng)再到趨于理性競(jìng)爭(zhēng)，政府間合作從中央主導(dǎo)到地方主導(dǎo)，由松散合作走向逐步深入。其變遷的機(jī)理是地方政府經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和公共利益的內(nèi)容、性質(zhì)的變化而引起的地方政府行為選擇的轉(zhuǎn)變。地方政府的政治利益主要呈現(xiàn)為非合作傾向，通過(guò)職位晉升表現(xiàn)為在地方發(fā)展上的競(jìng)爭(zhēng)；地方政府的經(jīng)濟(jì)利益隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，逐步由對(duì)抗性變?yōu)榉菍?duì)抗性，競(jìng)爭(zhēng)與合作并存；地方政府的公共利益從弱化狀態(tài)逐步被重視，成為政府間合作的重要推力。三種利益在不同時(shí)空的組合塑造地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的形態(tài)。

圖1 地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的利益影響機(jī)制

關(guān)于地方政府間關(guān)系的理想形式，學(xué)者提出伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系等，其潛在的取向是促成政府間合作，謀求共贏，其實(shí)質(zhì)則是實(shí)現(xiàn)利益的共享共治。不應(yīng)忽略的是，競(jìng)爭(zhēng)在橫向府際關(guān)系中不可或缺。地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域間的市場(chǎng)整合具有雙刃劍效應(yīng)，對(duì)流動(dòng)要素的競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)地區(qū)專業(yè)化［36］。地方政府追逐經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)可以為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添活力。

未來(lái)的橫向府際關(guān)系應(yīng)該呈現(xiàn)什么樣的狀態(tài)，可以通過(guò)對(duì)地方政府利益結(jié)構(gòu)的變化做出分析預(yù)測(cè)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“完善發(fā)展成果考評(píng)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。雖然實(shí)現(xiàn)從GDP政績(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?jī)需要不斷實(shí)踐調(diào)適，但是這一變化具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性［37］。政績(jī)觀念的扭轉(zhuǎn)將改變政治利益內(nèi)容，減弱地方政府為經(jīng)濟(jì)政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善，地方政府爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)依然存在，但是在經(jīng)濟(jì)利益中的依賴性、互補(bǔ)性會(huì)產(chǎn)生更強(qiáng)的合作推力。隨著新時(shí)代新發(fā)展觀的確立，消解關(guān)乎人民美好生活需要的公共問(wèn)題和提供均衡的公共服務(wù)會(huì)成為地方政府聚焦點(diǎn)，公共利益被逐漸重視將進(jìn)一步促進(jìn)政府間協(xié)調(diào)合作。未來(lái)的地方政府間關(guān)系必定以合作為基礎(chǔ)，輔之以必要的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。

需要說(shuō)明的是，一方面，在對(duì)地方政府間關(guān)系的劃分中，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)與合作抓取的是相對(duì)主流的、趨勢(shì)性的特征，而不是涵蓋全部；另一方面，在利益分析中，地方政府的三種利益的界限并非涇渭分明，而是有所交叉重疊，文中主要針對(duì)其主要三種的利益內(nèi)涵進(jìn)行分析。