劉玉東

摘 要： 黨委、政府與社會(huì)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的定位，是指在治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位和在治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位。不同主體各有其基本的組織形式與職能任務(wù)，黨委是聯(lián)系各方成為統(tǒng)一體系的組織樞紐，履行領(lǐng)導(dǎo)各方的政治職能；政府是貫徹黨的路線方針政策的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，履行配置公共資源、管理公共事務(wù)的行政職能；社會(huì)主體是提供多樣性服務(wù)的自主成員，履行協(xié)同黨委政府開展治理活動(dòng)的職能。國(guó)家治理體制改革就是要設(shè)定組織與職能建設(shè)的新規(guī)范，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的具體形式，從而有效地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家治理； 公共治理； 職能定位； 組織定位

中圖分類號(hào)： D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.003

Abstract： The structural orientation of the Party committee， the government and the society in the national governance refers to the organization orientation in the governance system structure and the function orientation in the governance capability structure. Different subjects have their basic organizational forms and functional tasks. The Party committee is the hub of organization of the united ssystem， performing leadership functions.The government is the administrative system ， carrying out the will of the state and fulfilling the administrative functions of the allocation of public resources and the management of public affairs； the social subject is an independent member that provides diversity services， and performs the functions of coordinating the governance activities of the Party committee and the government. The reform of national governance system is to set up new norms of organization and function， optimize the specific forms of governance structure， and effectively promote the modernization of national governance system and governance capacity.

Key words： state governance； public governance； function orientation； organization orientation

國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理制度現(xiàn)代化和各類主體運(yùn)用制度管理社會(huì)事務(wù)的能力現(xiàn)代化的總和。制度改革對(duì)治理主體的職能定位，以及治理主體在組織建設(shè)中的能力變化，都決定了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化而不斷地進(jìn)行調(diào)整。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（2018年2月28日）指出了“統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機(jī)構(gòu)”的國(guó)家治理現(xiàn)代化的變革路徑。一方面，從黨委、政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系來看，要強(qiáng)化國(guó)家的主導(dǎo)能力，“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”；另一方面，從黨政機(jī)構(gòu)與社會(huì)主體的關(guān)系來看，要充分考慮治理理念對(duì)社會(huì)參與的支持，“促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)同群團(tuán)組織功能有機(jī)銜接，支持和鼓勵(lì)群團(tuán)組織承接適合由群團(tuán)組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能”。南京市撤銷淮海路街道辦事處的體制改革，是地方機(jī)構(gòu)改革的一次典型嘗試，呈現(xiàn)了黨委（街道工委）、政府（街道辦事處）和社會(huì)主體在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的組織特征、職能特征以及組織和職能轉(zhuǎn)變的可能性等內(nèi)容。同時(shí)由于治理問題常常是模糊的，往往要經(jīng)過多年后才能夠測(cè)評(píng)出結(jié)果來，因此這場(chǎng)經(jīng)歷了從2002年至2008年，以及2008年至今兩次階段性政策調(diào)整的改革，更會(huì)對(duì)今天制定國(guó)家治理體制改革的政策有所啟示。

一、黨委、政府與社會(huì)在國(guó)家治理體制改革中的結(jié)構(gòu)定位

新中國(guó)建立以來政府在公共治理活動(dòng)中承擔(dān)了大量責(zé)任，但政府工作的行政性、規(guī)范性特征，越來越不能滿足現(xiàn)代社會(huì)差異化、多樣化的利益訴求。馬克思“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[1] 的權(quán)利觀，也從價(jià)值上肯定了推進(jìn)政府還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)成員自由地參與國(guó)家治理的正當(dāng)性。由于政府的科層體系與社會(huì)資本的組織網(wǎng)絡(luò)之間呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，因此政府主動(dòng)探索從社會(huì)領(lǐng)域退出的體制改革，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政的黨對(duì)中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但很顯然“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”并不是隨意地決定一切，黨委在國(guó)家治理中也應(yīng)有清晰的結(jié)構(gòu)定位。南京市撤銷淮海路街道辦事處、擴(kuò)大社會(huì)自治的改革，涉及到國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的基本問題，即黨委、政府、社會(huì)主體各自的組織建設(shè)和治理職能如何定位的問題。改革方案預(yù)見了很多問題并提出了處理問題的方式，在改革中逐步確立的治理職責(zé)和組織形式，也在很長(zhǎng)時(shí)間里被上級(jí)政府以及學(xué)術(shù)界認(rèn)為成功地構(gòu)建了一個(gè)新型治理體系。

（一）體制改革方案體現(xiàn)了黨、政、學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的思考

淮海路街道體制改革是一個(gè)具有實(shí)證研究?jī)r(jià)值的分析對(duì)象，方案的制定在體制內(nèi)外經(jīng)過了廣泛的意見征詢和充分的論證，施政的過程中有良好的環(huán)境，基本排除了偶然因素的干擾。

撤銷街道辦事處所體現(xiàn)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的基本取向就是減少政府的行政管理，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和社會(huì)的自治責(zé)任——“撤銷淮海路街道辦事處，成立淮海路社區(qū)行政事務(wù)管理中心，強(qiáng)化黨工委工作和社區(qū)自治功能，進(jìn)一步探索和完善社區(qū)‘自我管理、自我教育、自我服務(wù)功能”。[2]2002年南京市白下區(qū)委、區(qū)政府（現(xiàn)與秦淮區(qū)合并）提出用撤銷街道辦事處，向社會(huì)主體轉(zhuǎn)移治理責(zé)任的設(shè)想后，很快得到了上級(jí)政府的支持，甚至民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司都參與到方案的制定中，建議有選擇性地先撤銷一個(gè)街道進(jìn)行試點(diǎn)，成功之后再進(jìn)行推廣。白下區(qū)政府選擇淮海路街道作為改革試點(diǎn)，也是在吸收這些建議的基礎(chǔ)上慎重的選擇：一方面，淮海路街道具備一定的改革優(yōu)勢(shì)，比如收入較高、矛盾較少等；另一方面，淮海路街道具備一旦失效能夠迅速止損的優(yōu)勢(shì)，比如人口少、地域小、船小好掉頭等。也可以說選擇淮海路街道作為改革的試點(diǎn)，本身就是準(zhǔn)備充分的體現(xiàn)。學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的專業(yè)意見也很快進(jìn)入到改革方案中。白下區(qū)政府與南京師范大學(xué)建立了聯(lián)合課題組共同制定改革方案，國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的很多學(xué)者也應(yīng)邀對(duì)改革的具體措施進(jìn)行了專項(xiàng)論證。南京市白下區(qū)區(qū)委、區(qū)政府頒布政策，正式啟動(dòng)“改革街道管理體制，撤銷淮海路街道辦事處”[2]的改革時(shí)，這次體制改革已經(jīng)可以被看作是代表了黨、政、學(xué)術(shù)界等各方對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型預(yù)期的政治實(shí)踐。

（二）國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中黨委、政府、社會(huì)主體的組織和職能變革

政策規(guī)范推動(dòng)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，既有治理職能轉(zhuǎn)移，也有組織載體的重塑，其表現(xiàn)形式雖然較為復(fù)雜，但主要的內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 政府系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和治理職能的改變。在撤銷街道辦事處的同時(shí)，政府對(duì)街道原有職權(quán)和治理責(zé)任做了比較周到的安排，能由社會(huì)承擔(dān)的都轉(zhuǎn)移給社會(huì)，不能交給社會(huì)的就轉(zhuǎn)交給區(qū)一級(jí)的政府部門。一方面，原街道辦事處承擔(dān)的與居民生活直接相關(guān)的公共責(zé)任，由新設(shè)立的窗口單位承擔(dān)——在撤銷街道辦事處的同時(shí)，建立淮海路行政事務(wù)受理中心，以受理窗口的形式處理與居民生活密切相關(guān)的社會(huì)事務(wù)；另一方面，原街道辦事處的部分職能向其他部門轉(zhuǎn)移或直接推向社會(huì)——原街道辦事處的行政執(zhí)法和行政管理職能（共57項(xiàng)）轉(zhuǎn)移給區(qū)政府的職能部門，同時(shí)原街道辦事處的工作人員也向其他行政部門分流；原街道下屬的企業(yè)全部推向市場(chǎng)；社會(huì)組織也要在社區(qū)治理中承擔(dān)更多的責(zé)任，尤其是過去街道并不明確但又在事實(shí)上承擔(dān)的責(zé)任。

2. 黨委系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和治理職能的改變。黨的系統(tǒng)隨著條件和任務(wù)的變化而變化的組織機(jī)構(gòu)和功能，在街道辦事處撤銷后的公共治理中發(fā)揮了重要作用。原來街道工委的組織建制更名為淮海路地區(qū)工委，設(shè)立“兩辦一部” 的內(nèi)部職能部門，具體包括“工委辦公室，負(fù)責(zé)組織、宣傳、紀(jì)檢、群團(tuán)及綜合協(xié)調(diào)的工作；社會(huì)治安綜合治理辦公室，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)信訪和社會(huì)穩(wěn)定的工作；武裝部，負(fù)責(zé)本地區(qū)的人民武裝的工作。”[2]黨委（工委）除了延續(xù)已有的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把握公共治理活動(dòng)的大局和方向，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，同時(shí)還把沒能夠轉(zhuǎn)移到社會(huì)、暫時(shí)也沒辦法在政府系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移的行政管理的責(zé)任承接了下來，避免公共治理的缺位和失序。

3. 社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和治理職能的改變。政府的治理職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移是這次改革的重點(diǎn)。為此在政府的主導(dǎo)下，建立了三個(gè)具有社會(huì)屬性的組織承接原街道辦事處的公共治理職能：

一是建立具有獨(dú)立法人資格的“淮海路社會(huì)工作站”。工作站的運(yùn)轉(zhuǎn)有公共財(cái)政的支持，但工作站并非政府的下屬單位，而是有獨(dú)立法人地位的、社會(huì)化運(yùn)行的社會(huì)組織，由專業(yè)社工負(fù)責(zé)日常管理，鼓勵(lì)志愿者積極參與，并以較低的收費(fèi)為居民提供服務(wù)。

二是建立民辦非企業(yè)單位“淮海路社區(qū)服務(wù)中心”。這是一種以公司經(jīng)營(yíng)的方式來管理的社會(huì)組織，既有社會(huì)組織的公益性特征，開展各類便民利民和形式多樣的志愿者服務(wù)活動(dòng)；又以公司經(jīng)營(yíng)的方式對(duì)一些社會(huì)事務(wù)以招投標(biāo)等市場(chǎng)運(yùn)作的方式進(jìn)行管理，并因此獲得一定限度的盈利。

三是強(qiáng)化社區(qū)黨組織和居委會(huì)。社區(qū)黨組織和居委會(huì)所代表的社會(huì)力量和治理能力得到迅速?gòu)?qiáng)化。為了保證自治能力的提高，淮海路地區(qū)采取建立“大社區(qū)”的組織形式，規(guī)定：“原先5個(gè)社區(qū)居委會(huì)合并為3個(gè)，每個(gè)居委會(huì)設(shè)專職主任1名、副主任2名，兼職5-10名。社區(qū)居委會(huì)有自主招聘社工的權(quán)力，每個(gè)居委會(huì)可根據(jù)實(shí)際情況，自主招聘3-5名專職社工。”[2]同時(shí)社會(huì)工作站和服務(wù)中心，也要堅(jiān)持在居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下開展工作，以保證社會(huì)組織的治理能力。很明顯，這些改革措施的目標(biāo)就是緊緊依靠居民委員會(huì)來提高社會(huì)主體的治理能力，提高社會(huì)的自治水平。

（三）增強(qiáng)社會(huì)主體職能的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在初期評(píng)估中獲得認(rèn)同

這次改革試圖通過裁撤街道辦事處這一層級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，來加快政府治理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，被認(rèn)為符合改革開放以來的社會(huì)建設(shè)趨勢(shì)和國(guó)家政策導(dǎo)向。第一、得到上級(jí)政府的認(rèn)同。當(dāng)時(shí)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的官方網(wǎng)站中還報(bào)道相關(guān)消息：“改革后居民對(duì)社區(qū)建設(shè)的綜合滿意率已達(dá)84%，比改革前增加了28%。有78%的居民認(rèn)為隨著改革的深入，社區(qū)的民主程度提高，參與關(guān)注社區(qū)的人數(shù)增多，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感增強(qiáng)。”[3]改革實(shí)施的最初4年里，有來自全國(guó)21個(gè)省市、130多個(gè)區(qū)縣的考察隊(duì)伍到淮海路地區(qū)參觀學(xué)習(xí)。時(shí)任國(guó)家民政部部長(zhǎng)的李XX在考察后認(rèn)為：“白下區(qū)撤銷街道辦事處在全國(guó)是首家，它填補(bǔ)了我國(guó)城市基層管理體制改革的‘空白。” 江蘇發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)這次改革的總體思路和目標(biāo)的評(píng)價(jià)是：“‘理順一個(gè)關(guān)系，堅(jiān)持兩個(gè)依法，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)歸位，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效管理。?！粋€(gè)關(guān)系就是政府、社會(huì)、市場(chǎng)與社區(qū)的關(guān)系；‘兩個(gè)依法就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；‘兩個(gè)歸位一是政府行政管理職能的‘歸位，即把涉及行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會(huì)化職能的‘歸位，即把原來由政府管理的社會(huì)化職能歸位給社區(qū)，把一些社會(huì)公益性服務(wù)工作交給專業(yè)化的社區(qū)工作者承擔(dān)?！盵，4]第二，得到社會(huì)輿論尤其是學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。著名學(xué)者、時(shí)任復(fù)旦大學(xué)教授的林尚立在淮海路街道考察時(shí)也認(rèn)為：“在目前全國(guó)不少街道管理體制改革中，淮海路街道管理體制的改革最有推廣價(jià)值，最值得研究和探索”。國(guó)家行政學(xué)院的杜綱建教授（當(dāng)時(shí)的工作崗位）認(rèn)為淮海路街道管理體制改革“撬動(dòng)了我國(guó)城市基層改革深層次的‘門檻”。還有很多人稱贊這一改革：“其深遠(yuǎn)意義絲毫不亞于當(dāng)年‘小崗村的改革”。[5]這些評(píng)價(jià)和認(rèn)同讓改革實(shí)踐有了良好的外部環(huán)境。

二、治理結(jié)構(gòu)變革的理論預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)效間的落差

一個(gè)有效的治理體系不僅要開放包容，還要能夠適應(yīng)變化的環(huán)境，具備充分的治理能力，并穩(wěn)定地保證各種治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。政府在放棄某些管理權(quán)之后治理目標(biāo)是否能夠得到保證，社會(huì)主體大量介入后是否能夠真正地平衡責(zé)任與自身利益之間的分歧，黨委承擔(dān)治理責(zé)任的方式是否更為有效等問題，都需要有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。回答這些問題就需要理性地分析國(guó)家治理轉(zhuǎn)型復(fù)雜表象背后真正支撐治理活動(dòng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

（一）國(guó)家治理結(jié)構(gòu)并未因政策上的重新定位而出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改變

社會(huì)組織存在的最基本理由是滿足一定的社會(huì)需求。一個(gè)機(jī)構(gòu)如果要有能力滿足社會(huì)需求，就需要“人、財(cái)、物”等資源對(duì)相應(yīng)的治理能力的保障。我們對(duì)影響公共治理能力的因素做一個(gè)系統(tǒng)的梳理，比如用g表示由社會(huì)組織所提供的某一項(xiàng)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，把G和T，S，M（政府、社會(huì)、市場(chǎng)）都表示為g的一個(gè)函數(shù)，也就是說，對(duì)于g的每一個(gè)值G，以及T，S，M都有確定的值與之對(duì)應(yīng)：G=G（g）表示提供g所需要的最低開支；T=T（g）表示政府用于提供g的財(cái)政支出；S=S（g）表示來社會(huì)組織的財(cái)力；M=M（g）表示與g相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性收入，在國(guó)家治理活動(dòng)開展的過程中，就會(huì)呈現(xiàn)如下的基本關(guān)系：

一是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以治理主體具備相應(yīng)的治理能力為成功的依據(jù)。治理活動(dòng)具備有效性的基礎(chǔ)條件，即在T（g）+ S（g）+ M（g）≧G（g）時(shí)，社會(huì)組織才有充足的治理資源來保證社會(huì)治理活動(dòng)的有效開展。

二是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型以治理主體具備新的治理能力為成功的依據(jù)。治理結(jié)構(gòu)具備得以增強(qiáng)社會(huì)屬性的基礎(chǔ)條件，即在S（g）+ M（g）的資源配置對(duì)治理結(jié)果有更大影響時(shí)，才能夠增強(qiáng)社會(huì)主體的治理能力，強(qiáng)化社會(huì)屬性的組織建構(gòu)。

在撤銷淮海路街道辦事處的體制改革中，治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了如下情況：

1. 政府買單，居委會(huì)按指令辦事的從屬性結(jié)構(gòu)關(guān)系仍未改變。2003年7月《南京日?qǐng)?bào)》從正面報(bào)道的延齡巷社區(qū)居委會(huì)主任周X的一段話很耐人尋味，他指出“以前，社區(qū)居委會(huì)的費(fèi)用由區(qū)政府先撥到街道，社區(qū)居委會(huì)主任買個(gè)掃帚都要街道主任批。現(xiàn)在，費(fèi)用由區(qū)政府直接撥到社區(qū)居委會(huì)的賬戶上。社區(qū)居委會(huì)還成立了專門的理財(cái)小組，200元以下的費(fèi)用由社區(qū)居委會(huì)主任直接批，200元～500元的費(fèi)用由理財(cái)小組開會(huì)討論決定，500元以上的費(fèi)用報(bào)社區(qū)居委會(huì)成員代表大會(huì)同意。所有開支，都定期在社區(qū)政務(wù)公示欄上公布?！盵6]從治理資源配置關(guān)系的角度來看，即便在淮海路街道改革之后，公共治理依賴社會(huì)互助關(guān)系或市場(chǎng)交易關(guān)系積累的治理資源的情況并沒有增加，社會(huì)組織依賴政府的情形并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。雖然撤銷淮海路街道辦事處之后，居委會(huì)比以往更自主地支配經(jīng)費(fèi)，但在經(jīng)費(fèi)劃撥方式、數(shù)量和使用方向上都要遵守政府的規(guī)定，也不允許繞開政府自由支配。居委會(huì)成員全部屬于“政府買崗”的任用方式。居委會(huì)的辦公場(chǎng)地、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等也由地方政府負(fù)責(zé)提供，也仍是按照政府的要求開展工作。

2. 其他社會(huì)組織直接或間接依賴政府的從屬性結(jié)構(gòu)關(guān)系仍未改變。表面上看淮海路街道辦事處撤銷了，社會(huì)組織應(yīng)該更少地受到政府的影響，但由于中國(guó)并沒有健全的慈善捐贈(zèng)制度，社會(huì)也沒有形成捐贈(zèng)的傳統(tǒng)，社會(huì)組織很難有會(huì)費(fèi)、贊助費(fèi)等經(jīng)濟(jì)來源，因此即使撤銷了上級(jí)政府，改革后的社會(huì)組織的活動(dòng)仍然需要政府的經(jīng)費(fèi)支持。政府對(duì)這些組織的支持，往往以“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”為條件，仍在事實(shí)上存在著政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織提供服務(wù)的從屬關(guān)系。還有很多社會(huì)組織依賴居委會(huì)的場(chǎng)地或經(jīng)費(fèi)支持，而居委會(huì)的這些資源又來自于政府，因此最終的合作關(guān)系仍然是政府主導(dǎo)的合作關(guān)系。這表明政策創(chuàng)制對(duì)政府、社會(huì)主體在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位，與這次體制改革對(duì)政府、社會(huì)主體在國(guó)家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位，二者之間出現(xiàn)了不相匹配的問題。表面上讓渡給社會(huì)組織的治理職能，又在事實(shí)上向政府回流。雖然從發(fā)展的趨勢(shì)來看，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的方向就是廣泛地吸收各類社會(huì)主體參與到治理活動(dòng)中來，形成的是多元互動(dòng)關(guān)系，而不再是簡(jiǎn)單的指令與服從，但如果社會(huì)成員參與治理活動(dòng)的動(dòng)機(jī)、維系治理能力的資源，或者所愿意維護(hù)的共同利益，不足以穩(wěn)定地替代政府所承擔(dān)的治理職能，那么這種轉(zhuǎn)型就不能成功。

以上的情況表明，國(guó)家治理體系的開放性與實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的確定性二者之間是相互矛盾的一對(duì)共生關(guān)系。治理體系越開放，新興的社會(huì)主體自由參與治理活動(dòng)、承擔(dān)的治理責(zé)任越多，則穩(wěn)定地完成治理目標(biāo)的預(yù)期就越受挑戰(zhàn)。為保證治理活動(dòng)順利開展，就必須充分發(fā)揮黨委、政府在國(guó)家治理中穩(wěn)定地履行治理責(zé)任的優(yōu)勢(shì)，從而保證國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型能夠以動(dòng)態(tài)漸進(jìn)的方式有效地完成結(jié)構(gòu)重組。

（二）強(qiáng)制推進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)治理績(jī)效的負(fù)面影響

從發(fā)展趨勢(shì)來看，淮海路街道體制改革從改變政府自身的角度去適應(yīng)這個(gè)不斷發(fā)展、多元的社會(huì)無疑是積極的選擇。然而國(guó)家治理體系和治理能力畢竟是國(guó)家制度合理性和執(zhí)行力的體現(xiàn)，撤銷行政機(jī)構(gòu)的舉措雖然體現(xiàn)了強(qiáng)制改革的決心，但最終仍要以治理職能的有效轉(zhuǎn)移和承接，治理績(jī)效的提高為衡量國(guó)家治理轉(zhuǎn)型是否成功的根本依據(jù)。

1. 黨委與政府的治理職責(zé)混淆，在行政層面上破壞了國(guó)家治理責(zé)任精準(zhǔn)、專業(yè)到位的管理優(yōu)勢(shì)。由于政府系統(tǒng)科層制的工作關(guān)系的普遍存在，街道辦事處在撤銷后，其原有的行政事務(wù)不可能全部轉(zhuǎn)移給其上一級(jí)的區(qū)級(jí)政府或下放給社區(qū)由社會(huì)組織承擔(dān)。因此即便明確規(guī)定黨（工）委不承擔(dān)行政管理職能，但在沒有合適的主體承擔(dān)治理責(zé)任的情況下，負(fù)有本地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨委仍然必須承擔(dān)責(zé)任。這就又衍生出了職責(zé)混亂新的問題。原淮海路街道辦事處干部王XX在介紹情況時(shí)，講了當(dāng)時(shí)的現(xiàn)象：“老百姓辦低保要街道辦事處蓋章，街道辦事處撤了，但是章不能不蓋，原因很簡(jiǎn)單，整個(gè)宏觀體制擺在這，行政體制內(nèi)的規(guī)范化需求不可能為僅作為個(gè)案的淮海路街道而單獨(dú)做出改變，在這種情況下，街道辦事處的公章照常使用，只不過是街道黨工委代管了街道辦事處的公章”。[7]問題還不止民生問題。在中國(guó)的政府系統(tǒng)中，街道是直接抓稅源的單位，其職能一旦缺位，就很容易造成稅源的流失，而政府財(cái)政收入不足，也就不能保證公共治理的經(jīng)費(fèi)問題。這類問題，同樣迫使淮海路街道黨（工）委又代為履行了抓稅源等工作。可見改革之初就“明確黨工委不再承擔(dān)行政管理職能”[8]的規(guī)定，此時(shí)已無法兌現(xiàn)。黨（工）委代行部分辦事處權(quán)力的做法，在黨政體系內(nèi)部造成了職能混亂的問題，也影響了行政管理正常的流程和效率。

2. 黨委的領(lǐng)導(dǎo)力下降，在政治層面上削弱了黨在國(guó)家治理中的權(quán)威和群眾基礎(chǔ)。撤銷街道辦事處是對(duì)政府職能設(shè)置的重大調(diào)整，同時(shí)也是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重大調(diào)整。黨是國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，政府職能轉(zhuǎn)移和銜接不到位，必然對(duì)黨的有效領(lǐng)導(dǎo)造成負(fù)面影響。這類問題在改革失敗后的反思中得到了更深刻的認(rèn)識(shí)。時(shí)隔多年，再問及當(dāng)?shù)氐囊晃粎^(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)年改革的評(píng)價(jià)時(shí)，這位領(lǐng)導(dǎo)指出，“街道辦事處是大量社會(huì)事務(wù)的承擔(dān)者，這一級(jí)的問題沒解決，如果沒有辦事處，就會(huì)沖擊到街道工委；如果沒有街道這一級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)，很多問題就會(huì)直接沖擊到區(qū)委區(qū)政府甚至市委市政府，那時(shí)解決問題會(huì)更加缺少回旋的余地”。[9]從這些評(píng)價(jià)中我們可以看到，政府職責(zé)一旦缺位，黨作為執(zhí)政黨的威信也會(huì)受沖擊。更進(jìn)一步的沖擊是政府職能的缺位還會(huì)對(duì)黨建工作產(chǎn)生負(fù)面影響。2018年初，五老村街道（轄原淮海路街道）的夏XX主任在筆者的訪談中指出的問題，很能說明堅(jiān)持地方黨委與政府合署辦公的必要性，比如在“兩新組織”開展黨建工作時(shí)，“老板都很現(xiàn)實(shí)，就看你對(duì)他有沒有用。不在你的管理（行政管轄）范圍內(nèi)，你上門開展黨的工作，人家的領(lǐng)導(dǎo)都不會(huì)出面，臉也難看?！?[10]這類現(xiàn)象說明，黨委的權(quán)威需要建立在黨有效地領(lǐng)導(dǎo)政府，政府有效地管理社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)之上。

3. 政府與社會(huì)主體互動(dòng)不暢，造成了國(guó)家治理效率下降和治理資源浪費(fèi)。公共治理中政府的行政成本并未減少。表面上看，撤銷街道辦事處后，城市管理層次由四級(jí)變?yōu)槿?jí)，政府的工作人員應(yīng)該削減了，管理成本也應(yīng)該隨之降低，當(dāng)時(shí)的宣傳報(bào)道上也做了類似的宣傳——“原街道辦事處所屬的26名在編人員，除黨工委保留12名工作人員外，全部進(jìn)行調(diào)配、轉(zhuǎn)員或退養(yǎng)，還清理了外單位借調(diào)人員，人員精簡(jiǎn)比例達(dá)52%?！盵11]但實(shí)際上公務(wù)員是無過錯(cuò)不革職的任職方式。原白下區(qū)民政局李××科長(zhǎng)指出，“街道辦事處雖然撤了，但人并沒裁，也沒有因此減少進(jìn)人，行政成本并沒有減少”[12]。同時(shí)政府的工作效率下降。表面上看，街道辦事處撤銷意味著政府內(nèi)部的運(yùn)行環(huán)節(jié)減少，黨政信息傳遞和處理的效率應(yīng)該有所提高。但事實(shí)也并非僅限于此，因?yàn)椤霸瓉聿贾霉ぷ髦灰鎸?duì)一個(gè)街道干事，現(xiàn)在要面對(duì)5個(gè)居委會(huì)主任，反而加大行政成本?！盵12]同時(shí)居委會(huì)干部原來可以就近在街道辦事處解決的問題，現(xiàn)在要到離自己更遠(yuǎn)的區(qū)政府解決，其對(duì)自身的治理效率的影響也可想而知。

鑒于組織定位與職能定位不相匹配、治理績(jī)效下降等問題，這次改革試點(diǎn)在2008年后再次做出政策調(diào)整，重新恢復(fù)“黨委+政府”的治理結(jié)構(gòu)。在南京市白下區(qū)政府的《關(guān)于提高街道服務(wù)效率，降低行政成本的調(diào)研報(bào)告》中有這樣的總結(jié)：“淮海路地區(qū)黨工委、五老村街道辦事處合并設(shè)立新的五老村街道辦事處，同時(shí)將朝天宮街道石鼓路以北部分劃歸新的五老村街道辦事處管轄。街道辦事處駐長(zhǎng)白街413號(hào)，人口約5.8萬人，面積約1.35平方公里，下轄6個(gè)社區(qū)居委會(huì)”。 [13]經(jīng)過這樣的調(diào)整，街道辦事處的政府機(jī)構(gòu)得以重建，黨委機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)重新緊密的結(jié)合在一起，從而形成高效的國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。

三、國(guó)家治理體制改革中黨委、政府與社會(huì)應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

淮海路街道體制改革展現(xiàn)了國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)縮影。改革所規(guī)劃的目標(biāo)不僅是要減少政府的行政管理，還要建立一個(gè)能夠有效地提供公共服務(wù)的治理體系，將黨組織、政府組織和社會(huì)組織融進(jìn)一個(gè)嚴(yán)密配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作模式中，讓不同治理主體都能看到責(zé)任并履行責(zé)任。因此改革中黨委、政府、社會(huì)主體在國(guó)家治理中的結(jié)構(gòu)定位對(duì)治理結(jié)果的影響，對(duì)于如何在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中推進(jìn)它們的組織建設(shè)，并合理定位它們的治理職能，有著非常具體的鏡鑒意義。

（一）黨委在國(guó)家治理中應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

黨委在國(guó)家治理中要履行領(lǐng)導(dǎo)公共治理活動(dòng)的責(zé)任，深入研究解決一切問題，發(fā)揮連接各方的“樞紐”作用，引領(lǐng)公共治理的發(fā)展方向。

1. 黨委在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位：治理體系建構(gòu)的組織樞紐。中國(guó)共產(chǎn)黨在政府機(jī)構(gòu)中的組織網(wǎng)絡(luò)，在社會(huì)領(lǐng)域的組織網(wǎng)絡(luò)，讓黨委成為把各方連接在一起組織樞紐。習(xí)總書記在談到基層黨組織作用時(shí)指出，“要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。” 這里強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能存在于一切公共領(lǐng)域。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位要求黨委在國(guó)家治理體系中有“組織樞紐”的結(jié)構(gòu)定位，乃至在治理體系中呈現(xiàn)出“組織核心”的結(jié)構(gòu)特征。

2. 黨委在國(guó)家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位：統(tǒng)攬全局，領(lǐng)導(dǎo)各方的政治職能。黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織對(duì)黨的路線、方針和政策的遵循，保證了各種治理主體在國(guó)家治理體系中明確自己的職責(zé)。撤銷淮海路街道辦事處的改革經(jīng)驗(yàn)還進(jìn)一步表明，黨委對(duì)公共治理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)是解決公共治理問題的基本條件，尤其是在政府或社會(huì)治理責(zé)任缺位的情況下，黨委的公共治理責(zé)任始終都在，甚至可以看作是公共治理責(zé)任的最終承擔(dān)者，是避免治理失序和缺位的最后保障。因此在推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的改革中，始終要堅(jiān)持的是黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

黨委領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的全局工作，凝聚和團(tuán)結(jié)一切成員，是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中最重要的政治保障。放棄這種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的結(jié)果可以從前蘇聯(lián)解體前的基層黨組織建設(shè)問題中得到印證。戈?duì)柊蛦谭蛟?990年蘇共二十八大報(bào)告中給基層黨組的職能定位是“基層黨組織不再認(rèn)為可以監(jiān)督，而且實(shí)際上已經(jīng)無權(quán)監(jiān)督企業(yè)和團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，以及各部和主管部門、蘇維埃機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的工作。” “蘇共影響的范圍將首先取決于黨所宣布的思想的力量以及這些思想對(duì)勞動(dòng)人民的吸引力?！盵14]黨委失去對(duì)基層社會(huì)實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的結(jié)果是，失去對(duì)各類公、私機(jī)構(gòu)的影響力，由黨組織凝聚起來的國(guó)家治理體系必然隨之崩潰，國(guó)家治理能力大打折扣。這種情況是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須避免的問題。

（二）政府在國(guó)家治理中應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

政府在國(guó)家治理中履行組織和管理公共治理活動(dòng)的責(zé)任，探索更有效的資源利用方式，培育社會(huì)組織治理能力的成長(zhǎng)，對(duì)治理結(jié)果負(fù)直接責(zé)任。

1. 政府在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位：治理體系中貫徹國(guó)家意志的行政系統(tǒng)。在從計(jì)劃體制走向市場(chǎng)體制的變革中，政府在國(guó)家治理中的職能和工作方式雖然發(fā)生了很大變化，但其作為管理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)器的本質(zhì)并不會(huì)改變。政府作為國(guó)家的行政系統(tǒng)集社會(huì)的意愿而創(chuàng)制公共政策，基于維護(hù)規(guī)則而行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，在國(guó)家治理體系內(nèi)成為體現(xiàn)國(guó)家意志的組成部分。

2. 政府在國(guó)家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位：配置公共資源，管理公共事務(wù)的行政職能。中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨要求黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府，必然把服務(wù)民眾、服務(wù)社會(huì)作為國(guó)家意志貫徹到全部公共治理活動(dòng)中來，政府也在追求更有效地服務(wù)的同時(shí)，發(fā)展成為有廣泛的管理職責(zé)和管理權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)。政府的強(qiáng)勢(shì)也造成了政府治理職能轉(zhuǎn)移難的問題。這不僅要求政府在系統(tǒng)內(nèi)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，還要用“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“以錢養(yǎng)事”等資源配置方式培育社會(huì)組織，保證社會(huì)主體有能力承擔(dān)更多的公共治理責(zé)任。

政府是人民對(duì)國(guó)家治理結(jié)果進(jìn)行問責(zé)的對(duì)象，應(yīng)始終負(fù)責(zé)社會(huì)不愿意或不能夠承擔(dān)的公共治理責(zé)任。撤銷淮海路街道辦事處的改革實(shí)際上針對(duì)的是一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是政府給居委會(huì)下派過多任務(wù)，降低了社會(huì)的自治水平，但問題是公共治理責(zé)任往往是上級(jí)政府考核街道辦事處的工作內(nèi)容，在沒有街道辦事處把部分工作定義為社區(qū)考核任務(wù)時(shí)，這些公共治理事項(xiàng)又不必然成為社區(qū)居委會(huì)的工作內(nèi)容。那么接下來的問題就是，在基層政府根本無法直接承擔(dān)那么細(xì)化繁多的公共治理任務(wù)的情況下，是擴(kuò)大編制，建立更龐大的政府，還是用政府購(gòu)買服務(wù)的方式交給居委會(huì)或其他社會(huì)組織來分擔(dān)治理責(zé)任，這是必選其一的命題。很顯然，不論國(guó)家還是社會(huì)都不希望政府繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模了。而街道辦事處提供人財(cái)物給居委會(huì)的目的就是幫助居委會(huì)承擔(dān)治理職責(zé)，服務(wù)社區(qū)居民。因此撤銷街道辦事處的改革雖然名義上解決了街道辦事處向居委會(huì)等社會(huì)組織攤派任務(wù)的問題，但仍然要承擔(dān)政府要求它完成的治理任務(wù)，政府與居委會(huì)等社會(huì)組織的關(guān)系也就沒有實(shí)質(zhì)性的改變。因此簡(jiǎn)單地以劃分事權(quán)的方式強(qiáng)制推行政府治理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型難以成功。

（三）社會(huì)主體在國(guó)家治理中應(yīng)固守的結(jié)構(gòu)定位

社會(huì)主體在國(guó)家治理中要履行協(xié)同黨委和政府開展公共治理活動(dòng)的責(zé)任，尤其是借助黨的組織網(wǎng)絡(luò)的凝聚力，最大限度地吸收公眾參與到公共治理活動(dòng)中來。

1. 社會(huì)主體在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中的組織定位：治理體系中提供多樣性服務(wù)的社會(huì)系統(tǒng)。社會(huì)的多樣性是現(xiàn)代化建設(shè)帶給中國(guó)最主要的變化之一。社會(huì)的多樣性意味著每個(gè)具體的社會(huì)主體在公共治理活動(dòng)中，都受他們所處的具體環(huán)境、自身的條件，乃至個(gè)體偏好以及其他許多獨(dú)立的變量的影響。社會(huì)主體治理活動(dòng)的差異性也成為滿足廣大社會(huì)成員差異性需求的重要條件。這種情況下就沒辦法預(yù)設(shè)一個(gè)最佳的劃定決策權(quán)的工作規(guī)范，確定社會(huì)主體可以自發(fā)地形成穩(wěn)定的治理秩序。因此社會(huì)主體是以大量的、自發(fā)方式加入到治理活動(dòng)中，成為國(guó)家治理體系內(nèi)體現(xiàn)社會(huì)多樣性的組成部分。

2. 社會(huì)主體在國(guó)家治理能力結(jié)構(gòu)中的職能定位：協(xié)同黨委、政府，廣泛地參與公共治理。面對(duì)追求最佳公共治理績(jī)效的呼聲，我們可以要求黨委采用最佳的領(lǐng)導(dǎo)方式，要求政府建立最佳的行政模式，但卻不得不認(rèn)可乃至鼓勵(lì)社會(huì)主體以多樣的方式參與到治理體系中來。很顯然黨委、政府在公共治理活動(dòng)中更穩(wěn)定、更有序，也更有力量。而社會(huì)組織能否有效地開展公共治理活動(dòng)，不僅受自身治理資源、治理能力的制約，也受社會(huì)成員承擔(dān)責(zé)任的意愿和動(dòng)力的影響。因此社會(huì)主體協(xié)同黨委、政府開展廣泛的治理活動(dòng)是最佳的職責(zé)定位。

各類社會(huì)主體能否與黨委、政府開展廣泛合作，能否滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的治理需求，是國(guó)家治理是否有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)的試金石。在淮海路街道的改革中，社會(huì)成員對(duì)于政府讓渡出來的治理權(quán)，雖然表現(xiàn)了關(guān)注的態(tài)度，但承擔(dān)治理責(zé)任的社會(huì)組織仍然是政府建立的組織，而不是社會(huì)基于自己的意愿建立的組織。鑒于社會(huì)以自組織的方式實(shí)現(xiàn)公共治理的能力仍然欠缺，從黨委和政府的角度尋找解決問題的出路就顯得十分必要。因此加強(qiáng)在社會(huì)組織中的黨建工作，把黨組織建成凝聚群眾、引領(lǐng)群眾的組織樞紐，增強(qiáng)社會(huì)成員的公共意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和合作意識(shí)；加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的公共治理資源的保障和支持，都是提高社會(huì)主體治理能力的重要措施。

總之，明確黨委、政府、社會(huì)在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)定位，不是要固化不同治理主體的組織和功能，而是要明確在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中，什么是各類主體必須堅(jiān)守的職能底線，什么又是不應(yīng)越界的職能高線。在尊重這個(gè)認(rèn)識(shí)前提基礎(chǔ)上的改革創(chuàng)新，才能夠真正地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]