● 張廷發(fā) 李 智

深化黨和國家機構改革是事關全局和長遠的重大戰(zhàn)略部署，任務艱巨復雜。目前，黨中央和國務院機構改革已取得重大進展，省及省以下機構改革正在推進當中，為了穩(wěn)妥有序推進地方機構改革工作，四川省巴中市前期對市級部門和5個縣（區(qū)）共600余家單位進行了實地調(diào)研和座談交流，共發(fā)放問卷1000余份?；趯嵶C調(diào)研的數(shù)據(jù)和實際，初步形成了一些推進改革的認識與思考，以期對正在開展的地方機構改革有所幫助。

一、正確認識“新”與“舊”：新時代機構編制工作新形勢新要求與當前機構編制管理相對滯后

黨的十九大和十九屆三中全會確立了黨和國家機構改革的總任務和總目標，各界對于新時代機構改革給予了新的期盼，普遍迫切希望通過改革解決當前制約發(fā)展的體制機制障礙。調(diào)研結果也證實了這一點。針對“本次機構改革的期望和需求”，調(diào)研中設計了專門的題目。結果見圖1。

95%以上的受訪對象希望通過改革實現(xiàn)機構優(yōu)化設置和職能、編制的科學配置，82%的受訪對象希望通過改革創(chuàng)新機構編制管理模式，75%的受訪對象希望通過改革減少政出多門、職能交叉，69%的受訪對象希望通過改革減少條條干預。新時代機構改革必須緊扣深化機構和行政體制改革的總思路，突出問題導向，抓好體制改革、優(yōu)化機構設置、統(tǒng)籌編制使用、推進政府職能轉變、深化事業(yè)單位改革、創(chuàng)新機構編制管理，全力跟進和服務保障總任務。但在新時代新形勢新要求下，當前機構編制工作模式仍相對落后。機構編制政策法規(guī)仍不完善，2007年頒布實施的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，在一定程度上規(guī)范了機構編制管理，但規(guī)定較為原則，且不涉及黨委、人大、政協(xié)、人民團體等機構編制問題。同時，機構編制法定化的長期滯后，機構編制管理的主體、對象、內(nèi)容、方式和責任追究等方面未能以法律形式固定下來，機構編制管理工作的嚴肅性、權威性不強。此外，機構編制部門主動作為當好參謀助手的意識有待加強。

圖1 對本次機構改革的期望和需求

因此，在地方機構改革推進中，機構編制部門要積極適應新形勢新要求，破除舊思路舊模式，主動將機構編制工作納入改革全局去思考謀劃落實。一是進一步強化黨的政治機關意識，全面落實好此次機構改革重要部署安排，扎實推進牽頭和協(xié)辦的各項工作。同時以機構改革為契機，全面從嚴加強自身建設，持續(xù)強化擔當作為，通過工作的全面創(chuàng)新突破展現(xiàn)機構編制部門新形象、新作為；二是堅決服務中心大局。堅決對標中央改革部署，準確把握改革精神，掌握改革的關鍵環(huán)節(jié)和重要步驟，提升思考謀劃能力。同時，結合機構編制法定化工作和省、市中心工作，研究提出針對性強、操作性強的政策、辦法和措施，確保改革落地見效；三是著眼新時代機構改革和機構編制管理新特點，勇于探索創(chuàng)新，增強工作中的預見性。通過新技術的運用，向改革、向管理、向信息技術要機構編制，以創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)突破的思維激活機構編制工作的“一池春水”，推動形成機構編制工作新格局。

二、正確認識“供”與“需”：編制資源的持續(xù)緊張與編制需求的日益增長

隨著脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興發(fā)展等重點工作任務的深入推進和行政審批制度改革的持續(xù)進行，市、縣（區(qū)）承擔的職能職責日益增多，工作量增加，相應地對編制的需求日益增長。這也是客觀存在的實際。同時，一些部門面對職能業(yè)務增加時，按照傳統(tǒng)思維，習慣于要求增機構、增編制，甚至地區(qū)之間、層級之間相互攀比。以巴中市為例，據(jù)初步統(tǒng)計，2012年至2017年間提交編委會議研究的700余個議題中，涉及增加（增設）機構、編制和職數(shù)的議題占到85%以上。隨著黨的十八大后“兩個不突破”底線要求的提出，機構編制作為重要執(zhí)政資源、稀缺資源和不可再生資源的特征越發(fā)明顯，同時伴隨經(jīng)濟下行壓力，財政供養(yǎng)人員規(guī)模和支出的控制更加嚴格，機構編制增量調(diào)節(jié)的空間日趨緊縮。調(diào)研結果顯示，機構編制數(shù)量與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平并沒有正相關關系。圖2是2017年巴中市各區(qū)（縣）GDP增速和行政編制占人口比例的數(shù)據(jù)。恩陽區(qū)行政編制數(shù)量規(guī)模最小，GDP增速最快。

圖2 2017年巴中市各區(qū)（縣）GDP增速和行政編制占人口比例情況對比圖

2013年原巴州區(qū)拆分為巴州區(qū)和恩陽區(qū)后，機構、職數(shù)增加了，但編制總量并未增加。恩陽區(qū)目前人口近60萬，而全區(qū)僅有近1000名行政編制，行政編制占人口比例為1.72‰，區(qū)本級行政編制不足400名，約為省內(nèi)同規(guī)?？h（區(qū)）編制數(shù)的1/3，但恩陽區(qū)的GDP增速卻高于其他縣（區(qū)）。同時，恩陽區(qū)50歲以上年齡段比重明顯低于其他縣（區(qū)）。這也從另一方面表明，并非機構編制越多，機構效能就越高，科學的機構設置、適度的編制規(guī)模和合理的人員結構共同構成了機構運行的“最佳效能區(qū)間”。

因此，在地方機構改革推進中，機構編制部門不能僅僅局限于“供與需”的矛盾，而要結合地方實際重點研究如何科學設置機構、配備編制、優(yōu)化人員結構。一是從有利于機構運行效能發(fā)揮和有利于市場決定性作用發(fā)揮的角度統(tǒng)籌謀劃，并通過精簡高效設置機構、科學適度核定編制，確保在編人員規(guī)模和結構處于合理區(qū)間，處理好“疏”與“堵”、“瘦身”與“健身”的關系，努力推動各類機構運行在“最佳效能區(qū)間”。二是強化“保重點、重點用編，保應急、動態(tài)用編，保運轉、限量用編”理念，結合改革進程和自身實際研究機構編制動態(tài)激勵機制，強化改革進程中的事前調(diào)研評估和事后跟蹤問效，建立機構編制評估、考核、獎勵等制度，增強機構編制的供給效應，放長機構編制的激勵效應。三是科學制定黨政部門的權責清單和“三定”規(guī)定，探索“三定”規(guī)定與權責清單的有機融合和動態(tài)調(diào)整，進一步理順職責關系，最大限度解決機構重疊職責交叉、政出多門等問題。

圖3 巴中市在編人員年齡分布圖

圖4 巴中市在編人員學歷分布圖

三、正確認識“集”與“散”：機構編制資源配置的不平衡與保障的不充分

一是編制核定橫向不平衡。各類機關的編制核定仍缺乏科學的量化標準，特別是黨委、人大、政府、政協(xié)、群團核定編制缺乏科學量化的依據(jù)和統(tǒng)一的標準。以巴中市市本級行政編制（不含政法專項編制）比例分布為例，市本級“四辦”（市委辦、市政府辦、市人大辦、市政協(xié)辦）和紀委（監(jiān)委）使用行政編制占比達到26.5%，29個政府工作部門使用行政編制占比僅為58%，部分市級部門機關行政編制僅有10名左右，存在明顯的“貧富不均”。二是編制分布仍不均衡。市、縣（區(qū)）機關空余編制少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然空余編制相對較多，但受限于個人職級待遇、地理位置、工作環(huán)境等因素，對人才的吸引力明顯不足。事業(yè)編制分配也存在不平衡的現(xiàn)象，中小學和基層衛(wèi)生院空缺編制相對較多，其他事業(yè)單位編制非常緊張。較多空編分散在不同層級不同單位，“有編未用”和“無編可用”問題并存。三是在編人員結構不合理。圖3、圖4是巴中市在編人員年齡結構和學歷分布圖，數(shù)據(jù)顯示，40歲及以上人員超過60%，而30歲以下僅占14%；大專學歷以下占53%，碩士以上僅占4%。此外個別單位領導職數(shù)占編制比例過大，“官多兵少”現(xiàn)象明顯。四是事業(yè)單位“小散弱”現(xiàn)象突出。在巴中市市屬事業(yè)單位中，編制為5名以下的事業(yè)單位占41.2%，編制3名以下的事業(yè)單位占17.6%。事業(yè)單位的分散設置，制約了事業(yè)單位的業(yè)務能力、服務質(zhì)量和效率，間接造成政事不分、管辦不分、公益與市場不分、事業(yè)市場“兩頭占”等問題。因此，在地方機構改革中，要強化機構編制動態(tài)監(jiān)管調(diào)整，推動機構編制資源綠色科學配置。一是向黨委、政府作出的重大部署、安排的重點工作、實施的重點項目傾斜機構編制資源。圍繞脫貧攻堅、供給側結構性改革、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)提升等重點工作提供保障，向體制調(diào)整、職能配置、機構設置、編制配備等方面積極傾斜。二是向創(chuàng)造更多更高的社會和經(jīng)濟效益的部門傾斜機構編制資源。要以職能任務為導向，探索“互聯(lián)網(wǎng)+機構編制管理”新模式，逐步實現(xiàn)用數(shù)據(jù)說話、決策、管理、分析、評估，對黨政機關、事業(yè)單位的履職效果進行客觀、公正和準確的綜合評判，將其作為優(yōu)化配置機構編制資源的重要依據(jù)，促進機構編制資源動態(tài)調(diào)整，推動機構編制跨部門、跨層級有序流動，確保機構編制稀缺資源用在“刀刃”上。三是向基層一線傾斜機構編制資源。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在機構限額、編制跨層級調(diào)整、機構編制資源統(tǒng)籌使用等方面盡可能賦予縣（區(qū)）更多的調(diào)整優(yōu)化空間。強化對基層涉及民生重點領域的用編需求保障。在脫貧攻堅工作隊、鄉(xiāng)村學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等領域探索“崗編適度分離”，以編制資源“流動”帶動人才資源“聚集”。四是協(xié)同推進事業(yè)單位改革。適時適度跨部門優(yōu)化整合職能相近、業(yè)務趨同的事業(yè)單位，破解“小、散、弱”難題。對不能跨部門整合的事業(yè)單位，在主管部門內(nèi)優(yōu)化職能、精簡機構、整合力量。通過人員編制、技術力量、資金設備和各種資源的整合，解決“有事沒人干、有人沒事干”的問題。同時下放人權、事權、財權，通過“備案制編制”、“員額管理”等制度建立靈活高效的事業(yè)單位用人和分配激勵機制，增強事業(yè)單位活力和創(chuàng)造力。

四、正確認識“管”與“活”：嚴格機構編制管理與管好用活機構編制資源

近年來，巴中市聚焦制度建設，出臺《關于嚴格機構編制管理的若干規(guī)定》等規(guī)章制度，進一步明確機構編制嚴格管理、統(tǒng)一管控等要求。僅2017年就統(tǒng)籌空編62名，通過內(nèi)部調(diào)劑解決部門增編需求115名，在編制總量不突破的前提下，守住了底線，管住了總量。但在讓機構編制資源“活”起來、“動”起來上還有差距。機構編制動態(tài)調(diào)整障礙依然存在。一是跨層級調(diào)整編制難。按規(guī)定除行政區(qū)劃調(diào)整因素外，已分配到市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層的行政編制一般不作跨層級調(diào)整，致使市縣之間以及縣鄉(xiāng)之間的編制調(diào)劑困難，難以解決個別縣（區(qū)）編制緊缺的難題；二是跨區(qū)域調(diào)整阻力大。各部門（單位）和縣（區(qū)）編制一旦核定后，都認為編制是他們“自己”的，尤其在經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)，核減編制就相當于核減財政的轉移支付，使得編制增加容易減少難；三是配套政策不完善。編制核定后，再進行動態(tài)的調(diào)整，就會涉及到人員調(diào)動、崗位設置、職數(shù)核定等一系列變動，使得編制核定容易調(diào)整難，亟需“一攬子政策”進行規(guī)范。

因此，在新時代機構改革推進中，要加大各類編制統(tǒng)籌使用力度，尤其要在編制總量內(nèi)加強空缺編制的專項統(tǒng)籌。縱向統(tǒng)籌不同層級，橫向統(tǒng)籌不同類型的機構編制資源，打破“一核定終身”，實現(xiàn)機構編制效益最大化。一是按照同一件事由一個單位負責的原則，利用機構改革對分散在不同單位的行政審批、執(zhí)法、公共服務等職能進行整合，達到“一枚公章管審批、一支隊伍管執(zhí)法、一套機制出活力”的效果；二是在機構改革中，圍繞中心任務和重點工作，合理優(yōu)化機構設置，推行“大部門”、“大處（科）室”制，通過整合撤并部門和內(nèi)設機構，回收、置換各類編制，達到科學配置的目的。同時強化事中監(jiān)管和事后評估，以機構評估成果為依據(jù)，在改革中將職能消失、弱化單位的空缺編制充實調(diào)整到重點行業(yè)領域、基層一線，盤活編制資源；三是堅持把職能配置作為機構編制調(diào)整的依據(jù)，在改革中通過職能優(yōu)化提高編制工作水平，激發(fā)潛能、釋放活力。建立優(yōu)化教育衛(wèi)生等民生領域“動態(tài)調(diào)整機制”，依據(jù)人口流動、生源（患者）變化等情況動態(tài)調(diào)整編制，做到按需設崗、按崗設編、按編配人，發(fā)揮有限編制資源的效應。四是通過改革建立科學高效的管理體制，清除體制機制障礙和職責交叉重疊，加強“僵尸”事業(yè)單位清理規(guī)范，杜絕編制資源浪費。

圖5 涉改部門擔憂情況

五、正確認識“快”與“穩(wěn)”：改革時間表的快要求與機構職能配置的慢功夫

此次黨和國家機構改革提出了具體的時間表，要求省以下黨政機構改革由省級黨委統(tǒng)一領導，在2018年年底前報黨中央備案，所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。在改革完成后，中央要對地方改革落實情況督查，時間緊、任務重、標準高、要求嚴。此次的機構改革又涉及大量機構的合并整合、職能的調(diào)整優(yōu)化、事權的劃分明晰和人員隊伍的轉隸歸并。調(diào)研中針對“涉改部門擔憂情況”專門設計了問題，結果顯示，單位撤并整合后職能弱化、現(xiàn)有人員分流調(diào)整安置、影響個人職級待遇是最突出的擔憂。見圖5。要確保在“物理合并”的基礎上產(chǎn)生“化學反應”，需要大量細致周密的工作。如何推進機構改革工作，對機構編制部門提出了更高的要求。

因此，在新時代機構改革推進中，一是嚴明政治紀律。把思想政治工作擺在首位，做到思想上認同改革、支持改革，行動上宣傳改革、推動改革，在改革中體現(xiàn)機構編制部門的擔當和作為。二是轉變工作作風。加強與紀委監(jiān)委、組織、人社、財政、審計等部門的協(xié)作配合，推動工作形式從“單打獨斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉變，進一步形成工作合力，強化工作效果。嚴格按改革方案調(diào)整機構編制事項，改革推進中涉及工作秘密的，要嚴守保密紀律，嚴格按法律法規(guī)操作執(zhí)行。三是強化風險評估。在機構整合、撤并等改革過程中，要綜合考慮、妥善處理改革發(fā)展和個人感受的問題，要把工作做在前面，遇到問題矛盾要有處理預案，確保改革平穩(wěn)有序推進。