陳圓圓

0 引言

我國的城市規(guī)劃和土地管理經(jīng)過一段較長時間的發(fā)展，不論是理論[1]上還是實踐[2]上都深刻地意識到國有建設用地土地供應是城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，對城市規(guī)劃的實施起到不可忽視的作用。中共十九大報告中提出，我國經(jīng)濟已由高度增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、轉換增長動力的攻關期。近年來，城市存量規(guī)劃的趨勢越來越清晰，趙燕菁提出驅動城市規(guī)劃下一個30年的主要動力將會是舊城更新、再開發(fā)、重新利用和工業(yè)用地改造[3]。以提高城市活力和品質(zhì)為目標，積極探索以存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展空間，倒逼土地利用由外延粗放式擴張向內(nèi)涵效益式提升，土地供應由增量供應向存量供應轉變。

圖1 2012—2015年初計劃供應與年底實際出讓對比

圖2 2010—2014實際供應用地的圈層分布（單位：hm2）

上海在邁向卓越的全球城市過程中，面臨著人口增長和資源環(huán)境緊約束的壓力，需要積極探索超大城市睿智發(fā)展的轉型路徑。土地供應是實現(xiàn)城市未來發(fā)展目標的配置載體，因此在內(nèi)涵發(fā)展模式下研究土地供應與城市規(guī)劃實施策略是上海探索超大城市睿智發(fā)展轉型路徑的必然要求。

1 上海市國有建設用地土地供應狀況

通過對上海市近幾年國有建設用地土地出讓情況的分析，得出上海市土地供應的機制、規(guī)模、空間分布、供應時序等均存在一些不足。

1.1 年度供應計劃指導力度較弱, 偏離了年度計劃編制初衷

目前上海市土地供應主要通過兩個環(huán)節(jié)控制，一是年度供應計劃，即在年初制定年度供應計劃時開展規(guī)劃預審，將各區(qū)上報的本年度計劃出讓用地通過合規(guī)性分析后篩選；二是單幅土地入市研判，即在土地入市前增加把關程序，實質(zhì)是對年度土地供應計劃在執(zhí)行時的一種補充和完善機制[4]。

事實上，對比年度供應計劃和年底實際出讓用地的情況，每年按照供應計劃的實施度都不高（圖1）。如2012年四類用地（商品住宅、保障性住房、商服用地、工業(yè)用地）年初計劃出讓7 094.89 hm2，年底實際出讓887.4 hm2，實施率僅12.5%；2013年計劃出讓6 808.32 hm2，年底實際出讓1 242 hm2，實施率僅18.2%；2014年計劃出讓5 397.49 hm2，年底實際出讓829.53 hm2，實施率僅15.4%；2015年計劃出讓3 875.82 hm2，年底實際出讓465.31 hm2，實施率僅12%。分析年度供應計劃指導力度弱的原因，主要有兩方面：一是年度供應計劃的編制未能充分考慮市場需求和規(guī)劃目標；二是年度供應計劃未能對土地供應空間分布、供應時序與土地市場發(fā)展、城市總體規(guī)劃實施目標相協(xié)調(diào)。

1.2 入市地塊規(guī)劃引導性不足, 未能實現(xiàn)規(guī)劃預期

入市地塊前的研判制度，是由出讓人（區(qū)招拍辦）向土地事務交易中心提出入市申請后，土地事務交易中心根據(jù)上報地塊情況，組織相關區(qū)、市地調(diào)院，以及市規(guī)土局土地處、總規(guī)處、詳規(guī)處等部門召開研判會。研判重點包括容積率、地塊價格、出讓及競價方式、相關審批、地塊現(xiàn)狀、招商及市場預期等情況。在此基礎上，根據(jù)宏觀政策對土地市場發(fā)展的調(diào)控要求，增加入市地塊的研判內(nèi)容。2016年初受房地產(chǎn)市場激烈影響，上海對入市地塊的保障性住房配比、商辦用地自持比例等增加了新要求。隨后增加了土地入市前評估報告，要求入市地塊增加公共服務設施和公共空間、環(huán)境影響評價等內(nèi)容。盡管入市地塊依據(jù)的都是地區(qū)法定的控制性詳細規(guī)劃，并且增加的入市前評估對入市地塊的出讓條件和要求有了更合理的預判基礎。但是由于出讓地塊受當時市場條件影響較大，整體上入市地塊又缺少從地區(qū)規(guī)劃導向下的對開發(fā)時序和空間，以及對周邊環(huán)境的影響上的分析，導致實際出讓地塊未能達到規(guī)劃預期。

1.3 增量土地供應規(guī)模大, 與存量優(yōu)化的規(guī)劃預期有較大差距

梳理2010—2014年經(jīng)營性用地（包括商品住宅和商服用地）、保障房用地和公共服務類設施用地的出讓規(guī)模，實際供應量分別達 到5 694.5 hm2、1 922.0 hm2、3 470.3 hm2。其中位于外環(huán)內(nèi)的經(jīng)營性用地（包括商品住宅和商服用地）、保障房用地和公共服務類設施用地占比分別為16.1%、10.5%和27.1%。大量的出讓地塊是位于新城和郊區(qū)地區(qū)（圖2），這說明出讓地塊仍以增量用地為主。上海新一輪城市總體規(guī)劃提出要以存量用地的更新利用來滿足發(fā)展的空間需求，尤其是中心城區(qū)的城市更新，將對存量用地的供應需求更加明顯。

1.4 侵蝕生態(tài)空間, 影響城市生態(tài)格局的維護

對2010—2014出讓用地空間分布與生態(tài)格局空間做了對比分析（表1）：除公共服務和交通等基礎設施用地外，5年間外環(huán)綠帶和近郊綠環(huán)內(nèi)仍有約74.2 hm2經(jīng)營性用地出讓，生態(tài)間隔帶內(nèi)約有211.4 hm2經(jīng)營性用地出讓，生態(tài)廊道內(nèi)約有229.4 hm2經(jīng)營性用地出讓。而各類生態(tài)空間里又以市級生態(tài)廊道、市級生態(tài)間隔帶內(nèi)出讓用地最多。究其原因，一方面是由于控制性詳細規(guī)劃與市級總體生態(tài)空間體系規(guī)劃存在不銜接的問題，另一方面是市級生態(tài)廊道缺少明確的管理機制和實施途徑，成為最容易被侵占的區(qū)域。

1.5 未能實現(xiàn)城市規(guī)劃所構想的城市功能結構和用地布局

2010—2014年全市經(jīng)營性用地（包括商品住宅和商服用地）、保障房、工業(yè)用地出讓規(guī)模中有25.5%位于新城內(nèi)，而其中尤以工業(yè)用地最甚，占到全市這5年內(nèi)工業(yè)用地出讓總量的27.8%，占幾大新城出讓總量的35.8%。從各大新城出讓結構對比（圖3）中可看到，以工業(yè)發(fā)展帶動新城發(fā)展的目標動力強勁，但配套的公服類、商服類、交通類等生產(chǎn)生活服務性用地增長緩慢，未能有力地支撐形成產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的具有一定獨立性的綜合型新城。

以嘉定區(qū)為例，嘉定區(qū)是上海西北翼重點建設新城，以汽車研發(fā)及制造為主導產(chǎn)業(yè)。2010—2014年嘉定區(qū)的供地以工業(yè)用地和住宅為主，工業(yè)用地集中在嘉定市級工業(yè)區(qū)（北區(qū)），保障性住房主要集中在城北大居和南翔鎮(zhèn)。在嘉定區(qū)總體規(guī)劃中，真新—江橋—黃渡—安亭一線是重要的區(qū)域發(fā)展軸，但是從這一線近5年的土地供應來看，實際供地規(guī)模和結構并未能成為這一發(fā)展帶的有力支撐。嘉定區(qū)的住宅量在全市各區(qū)中是較高的，由于內(nèi)生發(fā)展動力不足、居職嚴重不平衡、進城交通擁堵嚴重等問題，大量的住宅供應使嘉定區(qū)面臨著成為郊區(qū)臥城的發(fā)展困境。

圖3 2010—2014各大新城出讓規(guī)模及全市占比統(tǒng)計

表1 2010—2014實際出讓用地在生態(tài)空間分布上的統(tǒng)計

2 上海新一輪城市總體規(guī)劃與土地供應調(diào)控

2.1 發(fā)展模式的轉型

上海新一輪城市總體規(guī)劃提出底線約束、內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應的發(fā)展模式。底線約束要求在明確城市建設用地總量和結構的目標下，實現(xiàn)規(guī)劃建設用地總規(guī)模負增長，重點通過推進節(jié)約集約用地和功能適度混合來提升土地利用績效。內(nèi)涵發(fā)展方面，一是要求統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理3大環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領作用，持續(xù)激發(fā)城市創(chuàng)新活力；二是以存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求；三是提升市民幸福感，增加富有親和力的城市公共空間，提供組織緊湊的社區(qū)生活網(wǎng)絡和休閑空間；四是錨固生態(tài)空間，建設多層次、成網(wǎng)絡、功能復合的生態(tài)空間體系。彈性適應方面，要求創(chuàng)新功能布局彈性模式，適應城市功能的多樣化。

2.2 強化空間管控

上海新一輪城市總體規(guī)劃提出創(chuàng)新土地利用管理制度。一是推進土地供給側結構性改革；二是逐年減少每年新增建設用地規(guī)模，新增用地重點保障基礎設施和民生、公益類項目用地需求；三是鼓勵城市開發(fā)邊界內(nèi)存量建設用地有機更新和改造；四是深化土地全要素、全生命周期管理，加快閑置土地和低效用地二次開發(fā)，提高土地周轉和利用效率；五是加強土地集約復合利用，推進居住與就業(yè)平衡，促進產(chǎn)城融合。

2.3 對土地供應的調(diào)控要求

目前上海土地供應的主要問題在于短期的土地供應與規(guī)劃發(fā)展目標不協(xié)調(diào)、以增量為主的供應與內(nèi)涵發(fā)展要求不匹配。這其中既包括制度上的缺陷，也包括技術上的不足。

圖4 需求導向和規(guī)劃目標導向下土地供應計劃工作體系框架

在制度方面，近來有不少學者從供給側結構性改革與土地供應的關系上做了研究。盧為民[5]在分析供給側結構性改革對于土地制度需求的基礎上，從創(chuàng)新土地供應制度、土地用途管制制度、土地收儲制度以及土地稅費制度等方面提出建議，其中有一些具有突破性的改革意義。例如按照企業(yè)生命周期確定土地出讓年限，實行工業(yè)用地彈性年期制或租賃制，有利于工業(yè)用地的及時退出和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，增強產(chǎn)業(yè)園區(qū)對土地利用的掌控能力[6]；為增加供給的彈性和適應性，減少規(guī)劃調(diào)整的麻煩以及更好地適應產(chǎn)城融合的新趨勢，在規(guī)劃編制時增加混合用地或“白地”，在這個地帶企業(yè)可以自由變更土地用途[6]。鄭振剛[7]、單丁潔[8]等人也提出一些促進供給側結構性改革的土地供應制度改革的建議，尤其是要合理制定土地供應計劃，完善建設用地規(guī)?？刂茩C制，研究新增建設用地與存量建設用地內(nèi)涵挖潛相結合的用地保障方式。

在技術方面，也有不少實踐探索案例。例如廣州市城市規(guī)劃局自2000年組織了“廣州城市土地供應與規(guī)劃管理策略研究”，提出通過建立廣州市建設用地供應計劃制度，形成中觀層次的戰(zhàn)略規(guī)劃與建設實施之間的政策管理工具。2002—2006年實施了5個《廣州市年度建設用地計劃》，為宏觀決策提供了技術支持，通過控制年度總量和功能結構，有效引導了空間布局。年度建設用地計劃積極配合廣州市近期建設規(guī)劃，保障了重點項目的選址和用地供應。呂傳廷等人[9]針對《廣州年度建設用地計劃》編制提出了幾點探索建議：一是年度建設用地計劃的編制是在城市規(guī)劃的指導下，通過建設項目規(guī)劃許可預申請收集全市各類建設用地需求的基礎數(shù)據(jù)，并根據(jù)相關規(guī)劃的要求對預申報項目進行初步篩選，將篩選結果與計劃的實施情況、需求預測進行綜合協(xié)調(diào)，最后完成年度建設用地計劃；二是設定年度建設用地計劃的主要內(nèi)容，包括用地供應總量、功能結構和空間分布，以及重點項目控制；三是年度建設用地計劃總報告包括建設用地規(guī)劃圖則和建設用地項目計劃目錄。優(yōu)化經(jīng)營性土地供應數(shù)量是土地供應的核心與關鍵。苑莉[10]以甘肅省蘭州市經(jīng)營性土地最優(yōu)供應數(shù)量計算為例，基于經(jīng)營性土地需求與供給預測思路與方法，采用邏輯斯蒂曲線模型平衡供需缺口，構建供需均衡下的經(jīng)營性土地最優(yōu)供應數(shù)量模型。

可以看到，在供給側結構性改革的宏觀趨勢下，已有一些針對性的土地供應制度和技術層面的研究。本文基于上海市當前土地供應的現(xiàn)狀問題，以新一輪城市總體規(guī)劃為導向，探索土地供應的優(yōu)化策略，為新形勢下創(chuàng)新土地供應管理提供策略路徑選擇的參考。

3 策略研究

3.1 供應規(guī)模

3.1.1 重視土地供應年度計劃的編制和實際供應的年度績效評估，為規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標做好空間支撐

上海目前土地供應的年度計劃一定程度上已經(jīng)體現(xiàn)了“自下而上和自上而下”相結合的編制思路，各區(qū)上報年度出讓計劃、市局根據(jù)已批控規(guī)和現(xiàn)行管理要求對上報計劃做全局統(tǒng)籌。但是這其中存在兩個問題：第一，上報計劃的地塊與實際發(fā)展需求存在不匹配，這直接導致實際供應與年初計劃相差甚遠，以致規(guī)劃目標難以實現(xiàn)；第二，由于年度計劃與實施過程中的出入較大，也缺少對實際供應進行年度跟蹤和績效評估，造成年度計劃的指導性、對宏觀決策的技術支持力度不夠。

可借鑒廣州年度建設用地計劃的編制過程，重視土地供應年度計劃和實施供應的年度績效評估（圖4），并基于地區(qū)需求導向和規(guī)劃目標導向兩個維度分析年度供應計劃。這個過程基本上就能確定供應總量、功能結構和空間分布。在此基礎上，考慮到實施過程中的不可確定性，建議對年度出讓計劃列出重要性優(yōu)先級，保障重點項目的供應計劃。

3.1.2 中心城和郊區(qū)實施差異化的供應導向，加緊完善對存量土地供應的管理

本文對2010年到2014年間中心城區(qū)和郊區(qū)的土地供應情況作了對比分析（圖5）。5年間中心城區(qū)共供應土地約1 207 hm2，僅占全市總供應量的4.7%，以經(jīng)營性住宅和經(jīng)營性商服為主；郊區(qū)共供應土地約24 176.6 hm2，約占全市總供應量的95.3%，以工礦倉儲和交通類為主。由此可見，中心城和郊區(qū)在用地需求和用地結構上存在很大差異。根據(jù)上海新一輪城市總體規(guī)劃要求，至2035年建設用地總規(guī)模控制在3 200 km2，而目前建設用地總規(guī)模已經(jīng)達到3 071.2 km2。這就意味著在今后十幾年的城市發(fā)展中增量用地規(guī)模僅128.8 km2。因此，挖潛存量用地將成為滿足用地需求、提高用地績效的重要途徑。

圖5a） 上海市中心城區(qū)2010—2014年實際供應結構對比

圖5b） 上海市郊區(qū)2010—2014年實際供應結構對比

圖6 上海市現(xiàn)狀軌道交通站點600 m范圍內(nèi)用地構成

按照新一輪發(fā)展目標，中心城將是充分體現(xiàn)上海全球城市功能的核心區(qū)，它將面臨內(nèi)涵式增長、城市功能要素置換加快、土地供應的集約利用的倒逼加劇等情況；郊區(qū)將成為上海全球城市區(qū)域功能的承載區(qū)，面對新一輪發(fā)展用地空間增長驅動受限的壓力，必須探索存量土地資源供應管理模式，以存量土地供應推進上海城市功能組織優(yōu)化。

根據(jù)以上情況，中心城和郊區(qū)應當進行差異化的土地供應指導，同時建議開展區(qū)級存量用地轉型規(guī)劃，具體包括轉型區(qū)域范圍、發(fā)展方向、主要功能、實施策略和總體規(guī)模，將存量用地的盤活和開發(fā)建設納入年度土地供應計劃進行統(tǒng)一管理。

3.2 空間分布

3.2.1 要與規(guī)劃的城市生態(tài)框架控制相協(xié)調(diào)，保護城市生態(tài)系統(tǒng)格局

上海新一輪城市總體規(guī)劃中再次明確提出市域生態(tài)環(huán)廊的生態(tài)格局，主城區(qū)內(nèi)形成市域近郊綠環(huán)以及顧村楊行、嘉寶、滬寧鐵路、吳淞江、滬渝高速、淀浦河、滬杭鐵路、申嘉湖、吳涇、黃浦江、浦閔、外環(huán)運河、川楊河、張家浜、趙家溝、濱江16條生態(tài)間隔帶，至本輪規(guī)劃期末近郊綠環(huán)及生態(tài)間隔帶內(nèi)建設用地占比要控制在20%以下；郊區(qū)形成嘉寶、嘉青、青松、黃浦江、大治河、金奉、浦奉、金匯港、崇明9條市級生態(tài)走廊，至本輪規(guī)劃期末建設用地占比要控制在10%以下?？墒聦嵣希瑑H從16條生態(tài)間隔帶來看，目前建設用地（不包含瞻仰景觀用地）占比高達50.69%。因此，上海必須在規(guī)劃生態(tài)框架的目標指引下控制土地供應，同時建議盡快開展針對市域生態(tài)空間的專項規(guī)劃，內(nèi)容包括現(xiàn)狀建設用地的消減和存量用地的更新，做好空間修復和土地儲備的調(diào)節(jié)工作。

3.2.2 控制重要交通網(wǎng)絡設施和軌交站點周邊的土地供應，適度提高用地混合度和開發(fā)強度

對現(xiàn)狀軌交站點周邊600 m范圍內(nèi)的用地情況分析可知（圖6）：在城市建設用地占比方面，軌交站點周邊600 m范圍內(nèi)建設用地（不含綠地、特殊用地和非建設用地）占比達到82.40%，其中外環(huán)內(nèi)該比例達到87.07%；從各類用地占比來看，道路和對外交通用地占比最大，約39.00%，其次是居住用地20.00%，公共管理與公共服務用地和商業(yè)服務業(yè)設施用地僅約9.00%；其中外環(huán)內(nèi)道路和對外交通用地占比最大，約35.29%，其次是居住用地27.51%，公共管理與公共服務用地和商業(yè)服務業(yè)設施用地僅約12.25%。可以看到，盡管現(xiàn)在軌交站點周邊的用地開發(fā)程度已較高，但有近4成的用地是道路交通設施用地。以嘉定區(qū)2010—2014年土地出讓的空間分布與軌交站點600 m范圍疊合（圖7）為例來看，5年間只有不到10%的土地出讓活動發(fā)生在軌交站點600 m范圍內(nèi)，且均是住宅和商業(yè)用地。

重要交通設施和交通節(jié)點的形成，促進了城市空間新的增長點。這一方面帶來土地開發(fā)活動經(jīng)濟效益的增加，加快了土地功能置換；另一方面，使得土地開發(fā)成本增加，提高了土地開發(fā)門檻，造成土地供應類型趨于單一，多為商業(yè)和居住用地。在這種情況下，如果不對軌交站點周邊的土地供應實施有效監(jiān)管，將會造成土地收益流失，并對未來城市功能的完善帶來影響。

建議對重要交通網(wǎng)絡設施和軌交站點周邊的土地開發(fā)活動采取土地儲備優(yōu)先、土地供應調(diào)控措施，適度提高這些地區(qū)的用地混合度和開發(fā)強度。這有利于未來實現(xiàn)城市規(guī)劃目標，并提高土地供應績效。

3.3 供應時序

3.3.1 依據(jù)規(guī)劃確定的發(fā)展目標，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)域的土地供應

從前幾年實際出讓用地結構可知，由于《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》和《關于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》的出臺，工業(yè)用地的出讓規(guī)模明顯減少。由于建設用地總量的控制，工業(yè)用地發(fā)展導向轉變?yōu)榧涌靸?yōu)化科研創(chuàng)新空間格局支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉型建設和積極推進城市開發(fā)邊界內(nèi)存量工業(yè)用地二次開發(fā)，未來較長時間內(nèi)工業(yè)用地市場都將維持低位運行，市區(qū)兩級園區(qū)將是工業(yè)用地供應的主體。

為支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提升土地供應的效率，建議梳理市區(qū)兩級產(chǎn)業(yè)園區(qū)未來轉型規(guī)劃用地需求，包括轉型方向、區(qū)域范圍（存量利用和新增空間）、基礎設施等配套設施的規(guī)模及布局等。對符合規(guī)劃導向的區(qū)域，制定年度實施計劃，安排年度供應用地；對需要調(diào)整的區(qū)域，組織編制或調(diào)整控制性詳細規(guī)劃，制定分期開發(fā)方案。

圖7 嘉定區(qū)2010—2014年實際出讓用地與軌交站點600 m范圍疊合圖

3.3.2 增加土地用途變更彈性，優(yōu)先安排城市副中心建設的用地需求

上海新一輪城市總體規(guī)劃9個主城副中心：包括中心城內(nèi)的江灣—五角場、真如、花木—龍陽路、金橋、張江，以及主城片區(qū)內(nèi)的虹橋、川沙、吳淞、莘莊。從城市發(fā)展的規(guī)模效應來說，城市副中心用地要求商業(yè)、辦公、居住、生活服務等項目的混合發(fā)展程度較高。這類空間的建設能顯著提高城市空間發(fā)展的規(guī)模效應。事實上，規(guī)劃的9個主城副中心，目前都是開發(fā)程度較為成熟的地區(qū)。建議結合城市更新，允許部分低效用地、過量商辦用地或經(jīng)營性較差的商服用地改變用地性質(zhì)，提高混合比例。

4 結語

在加快供給側結構性改革和上海建設用地規(guī)模鎖定的背景下，如何保障城市創(chuàng)新發(fā)展、優(yōu)化空間結構、創(chuàng)新土地管理都是亟需破解的重要課題。相關業(yè)界、學術界和管理部門都已經(jīng)陸續(xù)開展了相關研究和實施探索。本文以上海新一輪城市總體規(guī)劃要求為導向，針對土地供應環(huán)節(jié)，首先在供應規(guī)模方面提出土地供應年度計劃和實際供應年度績效評估的優(yōu)化路徑，以及差異化的供應思路；其次在空間分布方面完善城市生態(tài)系統(tǒng)格局保護機制，并重視交通網(wǎng)絡設施和軌交站點周邊土地供應，以此控制并完善城市骨架空間結構；最后在供應時序方面優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)域和城市副中心建設，重視年度供應的連貫性。