【摘 要】終身教育的法制化建設因為立法的遲滯始終被關注。國家層面制度設計的模糊，導致地方所開展的立法探索因為嚴重窄化終身教育概念與適用范圍而難以產生可實際評價的效果。然而，通過立法來指引、評價和保障終身教育體系構建和學習型社會建設，不僅是人類理性發(fā)展的共識，更具有現(xiàn)實的長遠意義。因此，地方應當調整立法思路，立足全民學習和終身學習，以十九大報告提出的教育事業(yè)發(fā)展新時代觀為指導，在教育法律體系的整體框架下重新定位立法路徑，對應上位法的設計思路，突破原有《終身教育促進條例》的現(xiàn)實局限，開展地方《終身學習促進條例》的創(chuàng)新實踐。

【關鍵詞】 終身學習；地方立法；立法局限；教育法律體系；框架設計；橫向結構；對策建議

【中圖分類號】 G40-011.8 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1009-458x（2018）6-0050-9

自1995年“《成人教育法》立法論證”被納入國家教委年度工作重點起（劉波， 2016），有關終身教育的立法討論開始進入人們的視野，呼吁加快推進終身教育立法的聲音，不論在學界還是全國人大代表的提案中都越來越響。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》也明確提出“制定有關終身學習等法律”。

然而，由于我國幅員遼闊，各地發(fā)展包括教育發(fā)展極不均衡，給國家層面有關終身學習的法律制定帶來較大難度，時至今日仍處于“研究啟動”狀態(tài)（蘭嵐，2015）。2005年，福建《終身教育促進條例》作為我國第一部有關終身教育的地方立法頒布后，在十多年的時間里，上海、山西太原、河北、浙江寧波也分別出臺了當?shù)氐摹督K身教育促進條例》。有學者認為“通過地方條例的制定來推動國家層面的立法”是可行路徑（翁朱華， 2010），期待可以從各地區(qū)實踐的共性中形成相對成熟的國家立法（黃欣， 等， 2011）。從這一宗旨出發(fā)，檢討現(xiàn)有地方《終身教育促進條例》的現(xiàn)實局限，以十九大報告提出的教育事業(yè)發(fā)展新時代觀為指導，調整立法思路，開展有針對性的地方立法新探索，就有了強烈的現(xiàn)實意義。

一、地方《終身教育促進條例》的現(xiàn)實局限以及問題根源

（一）地方《終身教育促進條例》的現(xiàn)實局限

關于現(xiàn)有地方《終身教育促進條例》的局限性，已有不少學者進行了論述。沈光輝（2014）認為現(xiàn)有條例除了法律定位、立法策略和立法內容等方面的問題外，對公民受教育權的保障不足、對教育資源的整合取狹義終身教育概念更是嚴重不足；王仁彧（2014）認為條例內容抽象宏觀，可操作性差，強調政府推動，忽略對學習者主體要素的關注，在終身教育理念的解讀方面面臨嚴峻的挑戰(zhàn)；劉波（2016）認為“兩省三市”的法規(guī)內容表述高度近似，未能彰顯地方特色；劉奉越（2017）在對五家條例進行細致比對后認為有必要厘清終身教育等核心概念，增強法規(guī)的可操作性；黃欣等（ 2014）、吳遵民（2008）認為條例“狹隘化”了終身教育的內涵，窄化了終身教育概念，成為徒具象征意義的“空法”。

與其他領域的立法相比，教育立法的可執(zhí)行性非常弱（朱同琴， 2013），通常占據(jù)文本絕大部分比例的條款內容都屬于倡導性規(guī)范（王軼， 2007）。地方《終身教育促進條例》中看似正確、實質空洞乏力的倡導性條款，除了立法技術本身的原因外，關鍵的一點是與它定位不明、窄化概念、局限適用范圍有一定內在關聯(lián)。學者們的研究中已經充分注意到地方《終身教育促進條例》的最大局限，即都將條例適用范圍規(guī)定在“本行政區(qū)域內現(xiàn)代國民教育體系之外的（各級各類/各類）有組織（教育/培訓/終身教育）活動”。太原更是明確地將“終身教育”落腳于“社區(qū)教育、職工教育和農村成人教育”①。這樣的規(guī)定把終身教育僅僅限定為學校外的非學歷繼續(xù)教育，變相地將“終身教育”等同于“非學歷繼續(xù)教育”，這與終身教育的既有理論研究成果相去甚遠，背離了終身教育的理論內涵，直接導致地方《終身教育促進條例》的名不符實，難以體現(xiàn)實際的應用效果。

（二）地方《終身教育促進條例》局限性問題的根源

出現(xiàn)這一問題的根本原因，源于黨和國家的教育政策中提出了“構建現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系”的目標，并且要求“現(xiàn)代國民教育體系更加完善”“終身教育體系基本形成”②。這樣的提法，引起了學術界關于“現(xiàn)代國民教育體系”和“終身教育體系”兩者關系與內涵的曠日持久的爭論，有學者認為終身教育體系和國民教育體系是同一種概念的兩種不同表達（吳遵民， 2004； 朱玉泉， 2012； 徐小明， 2016），也有研究認為終身教育體系包含國民教育體系，國民教育體系是終身教育體系的組成部分（劉暉， 等， 2013）；也有相反觀點，認為國民教育體系是一個面向全民、以終身教育理念為指導的復雜巨系統(tǒng)（張?zhí)觳ǎ?等， 2012），包含了終身教育內容；還有學者認為黨的十六屆三中全會公報并列提出兩個體系，說明兩者有區(qū)別、有分工，終身教育是“把對人的教育從前半生的一部分年齡延續(xù)至終身”，即國民教育之外的教育活動（劉志鋒， 等， 2005）。

這幾種觀點的長期并存（楊晨， 2009）導致了國內對終身教育概念的理解由統(tǒng)一走向分歧（蘭嵐，2017）。地方《終身教育促進條例》關于適用范圍的表達，無疑體現(xiàn)了觀念分歧中的一種：將國民教育體系和終身教育體系分裂（王興華， 等， 2013），國民教育主要限于學歷教育，而終身教育成了與國民教育并行的學歷教育之外的其他類型教育。這種認識被若干地區(qū)以法律的形式固定下來，長此以往必然引起公眾對終身教育認知的混亂以及對理論本源的背離。

作為教育基本法的《中華人民共和國教育法》在2015年的修正中，為了和黨的教育政策保持一致，從法律制度層面保持中長期教育規(guī)劃政策的連續(xù)性與長效性（潘懋元， 2010），將原文第十一條第一款的“建立和完善終身教育體系”也修改為“完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系”（全國人大常委會， 2015），但可能是由于教育立法習慣于采用倡導性規(guī)范的思維定勢，仍然沒有專門條款對“國民教育”“現(xiàn)代國民教育體系”“終身教育”“終身教育體系”予以明文解釋與關系界定。

令人欣慰的是，2015年的教育法修正案在原本以學校教育為主體的基礎上，延展到學前教育和學校教育后的繼續(xù)教育，明確提出“推動各級各類教育協(xié)調發(fā)展、銜接融通”，釋放出推動全民學習、終身學習，以構建終身教育體系為目標的強烈信號。這一重大修改，對教育法律體系的完整建構、具體教育單行法的規(guī)劃以及地方的立法探索，都會產生明顯影響。

二、新時代教育事業(yè)發(fā)展綱領對地方終身教育立法思路的指引

（一）認識分歧，回歸統(tǒng)一的曙光

2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會召開。習近平總書記在黨的十九大報告中（2017）鮮明地指出“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”，明確了人一生應當享有的教育各階段的發(fā)展目標與方向。報告重申“深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”，確立建設教育強國的總體發(fā)展目標和“立德樹人”的育人根本任務。在這個總的原則下，根據(jù)公民學習階段對學前教育、義務教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育以及繼續(xù)教育的未來發(fā)展分別予以明確指示；對特殊教育、網(wǎng)絡教育予以專門關注；鼓勵社會力量興辦教育；圍繞學生利益特別指出，每個孩子應當公平享有優(yōu)質義務教育，學生有權獲得資助，更多新增勞動力應接受高中、高等教育；明確師德師風建設與尊師重教風氣建設；最后以“辦好”繼續(xù)教育，加快學習型社會建設，大力提高國民素質，為教育事業(yè)發(fā)展部分的結束語。

這不僅是對國家教育事業(yè)發(fā)展目標與方向的指引，也可能為學術上兩個體系、多重概念的爭論分歧暫時畫上階段性的句號。十九大報告按照公民成長過程中受教育的時序，闡明各階段教育的發(fā)展道路，充分說明國家的教育體系貫穿于人的一生，繼續(xù)教育也是其中必要的組成部分，因而從時間的維度可以稱為“終身教育體系”；國家的所有教育類型都覆蓋到每一個公民，所以從受眾廣泛性的維度也可稱為“國民教育體系”。兩者都指的是我國應當具備的統(tǒng)一教育體系。

作為學界公認正式提出終身教育提案和報告（李國兵， 等， 2010）的是保羅·朗格朗，其“始終考慮的是教育過程的統(tǒng)一性和整體性”“完全沒有把終身教育等同于成人教育”（保羅·朗格朗， 1985，p.15），認為社會應當為人的一生提供學習的機會，用終身教育理念滲透教育各個領域，改變傳統(tǒng)教育觀念。在聯(lián)合國教科文組織和其他國際機構的持續(xù)倡導中，一直將終身教育視為傳統(tǒng)教育制度的超越與升華（高志敏， 2003）。作為英文“Life-long Education”對應的中文，字面也可以翻譯為“終生教育”，而最終“終身教育”成為統(tǒng)一用詞，關鍵在于“身”與“生”相比，除了共享“一生”的生命含義外，更具有“人身”的內涵，在通常意義上增加表現(xiàn)一種人身附隨性，體現(xiàn) “全人”教育（武海燕， 2011）的內涵，即每個人都可以在自己一生中的任何時間和場合選擇適合于自己的教育。

（二）統(tǒng)一教育體系的理解

通過我國公民一生可以獲得的學習機會和階段圖示（詳見圖1），可以更清晰地呈現(xiàn)我國統(tǒng)一教育體系的構成。橫線上圓圈中的數(shù)字表明公民在每個階段大體的年齡范圍，橫線上方集中為學校教育，橫線下方包括回到學校的繼續(xù)學習、校外各種培訓以及日常生活和經驗的非正式學習①；特殊教育是針對特定年齡段的特定人群，屬于我國學校教育的組成部分；網(wǎng)絡教育則更應當理解為一種教育手段，是教育現(xiàn)代化水平的標志之一，核心是以“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，依托信息技術手段改革和優(yōu)化所有教育類型。

嬰幼兒時期的重點是健康快樂成長，關鍵是對幼兒的身心健康進行科學保教；到兒童時期，生存與發(fā)展的需要處于本能狀態(tài)的自在形式， 對他們普及教育就帶有強制色彩，我國表現(xiàn)為九年制義務教育，即通常情況下適齡人員都應當完成初中教育（不排除特殊情形下的中小學輟學）。九年制義務教育結束以后，生存與發(fā)展的需要就開始轉化成自為的存在狀態(tài)，開始有了普通教育和職業(yè)教育的分流②，在制度層面允許適齡人口完成初中學業(yè)以后直接進入社會謀生，然后在自己合適的時間里再接受繼續(xù)教育。雖然在現(xiàn)實生活中，各階段的具體教育活動在普及以及相互溝通銜接方面還存在很多問題，對公民自覺學習意識的激活和學習興趣的培養(yǎng)還不夠給力，但整體而言，各項教育活動的配置基本可以滿足人的一生學習需求。

（三）地方終身教育立法思路的調整

教育法律制度的建設應與教育事業(yè)發(fā)展相適應。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，地方立法屬于國家立法的組成部分，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，地方可以開展權限范圍內的立法活動，包括法律、行政法規(guī)的實施條例和先行先試的地方法規(guī)（向立力， 2015）。

根據(jù)十九大報告關于教育事業(yè)發(fā)展的指導方針和修訂后教育法的規(guī)定，我國統(tǒng)一的教育體系是以構建終身教育體系和推進學習型社會建設為目標，在這個意義上，終身教育本身就是“大教育”的概念（楊晨， 2009），如果仍以“終身教育”為調整對象開展立法活動，就既難以處理和現(xiàn)行《教育法》的關系（沈光輝， 2014），也難以清晰界定與“繼續(xù)教育”的關系。因此，地方終身教育法制建設的推進，并不應該置身于整個教育法律體系之外孤立地加以研究，而應該置身于整個教育法律體系的框架下，尋找相應的立法位置與調整范圍，進而推動地方立法的實踐。

三、支持全民終身學習的教育法律體系構架設想

教育法律體系毫無疑問是現(xiàn)實教育體系的制度投射。雖然時至今日，關于教育法律在我國法律體系中是否是獨立的法律部門還未取得一致意見（秦惠民， 等， 2016），但并不影響我們把教育領域的法律法規(guī)作為一個自成體系的獨立法律部門來研究與規(guī)劃。教育法規(guī)和政策的研究在我國還屬于新興領域（羅許生， 等， 2013），教育法規(guī)的系統(tǒng)性建設也起步較慢，教育立法又是跨部門立法（覃紅霞， 2016），跨學科性明顯，對立法人才要求高，立法難度大，因此教育法律體系本身還不完善（程方平， 2013）。但從十九大報告和2015年《教育法》第二次修正案中傳達的信號可看出，以支持全民終身學習和學習型社會建設為宗旨構建整個教育法律體系已成為社會共識。

（一）終身學習對終身教育理論的發(fā)展

隨著“學習型社會”的提出，超越學校教育功能不全而創(chuàng)立的（翁朱華， 2010）終身教育理論也不斷完善深化，“教育的目的使人成為他自己”“學習包括一個人的整個一生”（聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會， 1996， P.16），開始產生重大而深遠的影響?！敖K身學習”一詞的使用開始變得頻繁，甚至在美國、日本成為國家法令名稱（吳遵民， 等， 2004），我國臺灣地區(qū)也有終身學習法案。進入本世紀后，我國的重要文件在教育政策方面也反復提出“全民學習、終身學習的學習型社會”建設目標（莫可翟， 等， 2015）。

“終身學習”被視為新世紀的生存概念（克里斯托弗·K·納普爾， 阿瑟·J·克羅普利， 2003， P.12），與終身教育在本質上具有一致性。但終身學習強調學習主體的學習權享有與實現(xiàn)，通過學習主體的自身選擇與學習需求來推動全社會終身教育活動的開展，形成以學習為核心的“學習社會”（彭剛， 2016），由此衍生出的學習權也被視為受教育權的發(fā)展和突破（陳露， 2006）。與“受教育權”相比，學習權無須以施教者的存在為必要前提，強調個體自身積極主動獲取知識、謀求發(fā)展的“逆向”過程，彌補個體被動接受教育的單向不足，成為國際人權中的一項個體基本權利（尹力， 2010）。于是關于學習權的保障，就成為教育法律體系中應有并必需的組成內容。而立足于學習主體視角的終身學習立法，不僅可以創(chuàng)設并維護學習社會的法律秩序，也可以避免以終身教育為法律名稱的現(xiàn)實局限。

（二）教育法律體系的構建

教育法律體系構建的關鍵在于明確教育基本法下的教育單行法橫向結構。我國目前已經有了1部教育基本法、7部教育單行法、14項教育行政法規(guī)以及370多部教育政府規(guī)章（沈光輝， 2014），地方也在相應權限范圍內逐步出臺了地方教育法規(guī)。但由于教育單行法的橫向分類標準不明，直接導致其橫向覆蓋周延性差，既存在大量的立法空白，又有法律之間的交叉沖突，使很多教育實踐問題無法可依，地方終身教育的立法探索也陷入調整對象和適用范圍難以正確界定的困局。

1. 橫向分類標準的發(fā)展

20世紀80年代末期就有學者意識到教育法律體系橫向構成的困難，認為根據(jù)教育層次可以有幼兒教育、初等教育、中等教育和高等教育，按照教育類型又可以分為普通教育、職業(yè)技術教育和成人教育（李連寧， 1988）。進入本世紀后，有不少學者綜合教育層次和教育類型作為教育法律體系的橫向維度（袁兆春， 2003），但仍會使各個單行法之間產生較多內容上的重復，并給立法以及法的實施帶來更大難度。近年來有學者建議借鑒日本的做法，將“國家的整個教育視為一項社會活動”，按照“活動主體 ，活動內容、活動與外部關系”的標準進行分類（秦惠民， 等， 2016）。這不失為一種非常有建設性意義并具可行性的方案。

2. 教育法律體系的橫向結構設計

教育單行法的橫向構成當然應與我國的教育體系相適應（田曉苗， 2015），并不得與《憲法》和《教育法》相違背與沖突。結合圖1所示的統(tǒng)一教育體系，在教育基本法之下，根據(jù)現(xiàn)行《教育法》規(guī)定的各項教育基本制度①和十九大報告的教育事業(yè)發(fā)展方針，按照“教育主體、教育活動和教育支持”的分類方法，可結合已有的教育單行法律進行重新梳理和布局（見圖2）。

（1）借鑒《消費者權益保護法》的思路，以公民學習權為保護內容、以因學習權而產生的法律關系為調整對象制定《終身學習促進法》，和《教師法》《公立學校法》《民辦教育促進法》等一起歸入“教育主體”類。

（2）在現(xiàn)有《義務教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》基礎上相應增補《學前教育法》和《繼續(xù)教育法》，作為“教育活動類型”單行法，形成覆蓋人一生學習的周密圓環(huán)。另制定《招生考試法》《學業(yè)學位法》等為“教育活動過程”單行法。

（3）制定《教育投入法》《督導評估法》等歸入“教育支持”類。

3. 從《終身教育法》向《終身學習促進法》轉變的意義

這樣的教育法律體系布局，既和教育部多年來圍繞“終身學習法”開展的調研論證工作（姚來燕，2012）基本契合，也與2016年全國人大代表的“制定終身學習法”議案（人大公報， 2017）有較好的吻合度，更為地方立法的對應開展提供明確指引。

不單立《終身教育法》絕不意味著削弱終身教育體系構建和學習型社會建設的法治保障，反而通過《終身學習促進法》和《學前教育法》《繼續(xù)教育法》等教育類型法律的呼應，將終身教育理念始終貫穿于整個教育法律體系，顯著強化終身教育的法制建設。

學習首先是個體的行為，終身學習的主體要素如果被忽略的話，所有的努力可能都會流于形式；換一個角度看，個體的學習要有效發(fā)生，需要教師、教育機構，包括廣泛意義上的學習資源提供者、服務商的引領和協(xié)作，他們無疑也是作為學習者的相對主體而存在；再者，終身學習在當下已經成為國家和地區(qū)發(fā)展的政府意志（王冰， 2014），通過制定法律規(guī)范來推動國家和政府的思想意識轉化為現(xiàn)實形態(tài)，本身就是有效的治理措施，這也是采用“促進法”名稱的關鍵所在，即各級政府負有向所有公民，包括城市新市民、退役士兵、傷殘人士、學習弱勢群體等，提供終身學習優(yōu)質資源和平等機會的義務，強調政府作為學習權主體相對人的義務主體地位。這也符合現(xiàn)行《教育法》將“國家”定位為教育改革和發(fā)展首要主體的明文規(guī)定。

《學前教育法》《繼續(xù)教育法》的立法內容應當和《義務教育法》等保持連貫性，側重于自身教育教學制度、教育機構的設置、組織與活動原則及開展、教育主體的基本權利義務等方面的規(guī)定，明確學前教育和繼續(xù)教育的應有地位，確保其健康、有序發(fā)展。

四、地方《終身學習促進條例》的立法建議

（一）開展《終身學習促進條例》的立法活動

由于直接體現(xiàn)終身教育法治化程度的數(shù)部上位法同時缺失，地方完全可以根據(jù)本地教育事業(yè)的發(fā)展狀況和立法基礎，對應開展《終身學習促進條例》和《繼續(xù)教育條例》的立法活動。但考慮到教育中長期發(fā)展規(guī)劃關于“制定終身學習法律”的期待，結合立法成本、制度基礎和立法經驗等因素，建議地方根據(jù)《終身學習促進法》的設計初衷，積極開展《終身學習促進條例》的先行先試。

1. 立法是有成本的社會活動

資源的合理配置是創(chuàng)造優(yōu)質成果的基礎條件，立法人員作為立法的調研者和起草者，是一切立法活動的關鍵因素（黃文藝， 2002），立法團隊的研究水平和能力強弱直接決定著立法質量。所以在一個時期集中力量聚焦一個問題能有效避免有關立法研究專業(yè)力量的分散。

2. 立法需要一定的制度積累

一部成熟、科學的法律不僅需要豐富的理論研究基礎，也需要成功經驗的支持，一些立法前期的政策、規(guī)定都是立法工作的重要經驗儲備。自十六大以來，全民學習、終身學習成為全面建成小康社會的任務之一，從國家到地方都頒布了推進學習型社會建設的政策文件，為《終身學習促進法》的調研和起草積累了豐富的經驗。

3. 立法需要異質經驗的比較研究

《終身學習促進條例》的全新文本，不單是地方立法的探索實踐，也是國家立法調研論證過程中的立法實驗。有效的差別樣本可以進一步豐富立法經驗，提升教育法制化水平。

（二）具體立法建議

同為公民某一項具體權益的保護，《消費者權益保護法》在條例的框架與內容設計方面可以提供一些借鑒，但公民學習權利和國家教育權之間存在的非對等性（楊東平， 1999， P.2）又明顯與平等主體之間的法律關系調整有差異。地方立法既要充分考慮當前終身學習的政府意志色彩，更要在學習權利的保護上具有前瞻性，在教育強制與學習自由之間找到平衡。

1. 立法框架建議

條例可以分為“總則、學習者的權利、教育提供者的義務、政府對學習者合法權利的保護、學習者組織、爭議的解決、法律責任和附則”八章?？倓t包含立法依據(jù)與目的、調整對象與適用范圍、基本原則和實施策略等?？蚣艿哪康氖菫榱缩r明昭示立法的宗旨，通過學習權的保障制度，引領全民終身學習，建設學習型社會。

2. 立法內容建議

第一，在總則部分要明確制定《終身學習促進條例》的依據(jù)在于憲法規(guī)定的公民受教育權和經濟社會發(fā)展的要求，清晰界定公民受教育權的內涵是公民學習和獲得發(fā)展的權利（陳恩倫， 2003），說明制定本條例的基本目的是保障公民終身學習和獲得自我發(fā)展的權利；明確政府保護學習者的合法權益不受損害，有義務采取措施保證學習者合法權益得到實現(xiàn)；明確保護學習者的學習權是社會的共同責任；確立權利本位、平等保護、弱勢補償（方建華， 等， 2014）等基本原則。因為目前公民學習權沒有明確列入我國憲法中，但保障未列舉的公民權利已經成為憲法發(fā)展的一大趨勢（夏澤祥， 2014）。因此，立法依據(jù)雖然仍表述為憲法規(guī)定的受教育權，但有必要明確說明隨著歷史的發(fā)展在現(xiàn)階段受教育權已經不再僅僅是被動獲得受教育的權利，而擴展為主動學習、終身學習和求取發(fā)展的權利。

第二，明確“立德樹人”在學習型社會建設中的重要地位，把樹立中國特色社會主義共同理想，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的培養(yǎng)，融入公民的日常學習生活，彰顯立德樹人與終身學習的內在一致性，樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀。

第三，明確公民享有的具體學習權利，包括學習自由權、學習條件保障權、獲得教育幫助權和個性發(fā)展權等（陳恩倫， 2003）。確立公民的學習主體地位，強調權利平等，增加學習過程中的機會選擇；明確學習條件保障權有資源保障、學習環(huán)境保障（含網(wǎng)絡條件）、學習時間保障等；明確獲得教育幫助權，含經濟資助、特殊輔導等。規(guī)定“全薪學習假”制度和農民、新市民、傷殘人士及再就業(yè)人員的“免費300學時”進修弱勢補償制度等。

第四，用終身學習原則溝通與銜接各級各類教育。借鑒聯(lián)合國教科文組織關于“正規(guī)學習、非正規(guī)學習和非正式學習”（聯(lián)合國教科文組織終身學習所，2012）的表達，明確規(guī)定“正規(guī)學習、非正規(guī)學習和非正式學習”的平等地位（藍建， 2008），明示它們享有同等發(fā)展權和被認可權；明確保障正規(guī)學校以外其他教育和學習形式的組織建設和發(fā)展，平等參與各類教育成果、質量工程、技能競賽、學術研究、專業(yè)發(fā)展等項目的申報，平等參與教育培訓項目的招投標活動等。

第五，明確界定教育提供者的范圍，包括教育舉辦者、組織者、實施者、服務提供者、資源（實體和抽象）服務者等；明確具體的教育組織和實施主體對全民學習和終身學習所應擔負的培養(yǎng)責任以及確保學習權利實現(xiàn)的各項義務。明確責任落實與培養(yǎng)質量的督導、考核評估方式。

第六，明確政府擔負終身教育體系建設與完善、建立終身學習制度的主體責任（林強， 2003）；明確政府對所有公民學習權利的保障義務，包括向弱勢人群提供終身學習平等機會的具體責任，以及可以采取的扶持政策、扶助辦法和資金投入標準等；明確政府責任落實的考核指標與考核方法，通過政務公開發(fā)布考核結果等。

第七，建立廣泛意義的學習成果認證制度。通過資歷框架，建立非正規(guī)、非正式學習的成果鑒定和認證制度，形成對正規(guī)學校以外的教育機構進行監(jiān)督、評鑒、獎懲和退出機制，促進開放的終身教育體系形成與完善；明確學分銀行促進學習成果認證與轉換的職能，通過學分銀行建立公民終身學習成果檔案；規(guī)定擁有優(yōu)勢學習成果的公民在同等條件下享有競爭優(yōu)先權等，激發(fā)公民實現(xiàn)個人學習權益的自覺意識。

第八，明確公民負有學習權的對應義務。通過設立和配置教育者和學習者之間的權利義務關系來建立教育秩序，謀求教育的健康發(fā)展，如明確在特定情形下允許個人數(shù)據(jù)與信息在約定范圍內的使用，提供規(guī)定材料接受特定監(jiān)督評價機構的審核、認定等。

第九，明確權利的救濟途徑和相關主體的法律責任。借鑒消費者權益保護的成功經驗，成立學習者協(xié)會，賦予保護學習者合法權益的公益職責，接受公民學習權受到侵害的投訴與處理；明確公民對于學習權爭議事項可以通過司法訴訟途徑解決；按照比例原則，明文規(guī)定教育舉辦、組織、提供主體不同程度違法損害公民學習權情形的具體法律責任。

第十，通過附則清晰界定條例中涉及的“終身學習”“全民學習”“繼續(xù)教育”“社會教育”“社區(qū)教育”“正規(guī)學習”“非正規(guī)學習”“非正式學習”等名詞概念，進一步統(tǒng)一社會認識，深化并普及終身教育理論研究成果。

立法，是人類理性對客觀規(guī)律認識的最高智慧活動之一，通過立法來指引、評價和保障終身教育體系構建以及學習型社會建設，應當是人類社會的理性選擇?！督K身學習促進條例》以公民學習權的保障為核心，對全民學習、終身學習進行制度化推進和規(guī)范化設計，把人的發(fā)展與教育發(fā)展乃至國家的發(fā)展緊密相連（黃欣， 等， 2014）。這絕不僅僅是地方立法的成績，更是終身教育理論發(fā)展、教育制度自身變革、教育法律體系日益完善和政府教育治理能力提升的成果，更重要的是將為國家立法提供新的經驗元素，以期進一步推動教育法治的進程。

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收稿日期：2017-09-12

定稿日期：2017-11-30

作者簡介：張璇，碩士，副教授，江蘇開放大學學分銀行管理中心、公共管理學院（210036）。

責任編輯 郝 丹