吳晨陽　李乃旭

摘要：西安市作為“新一線”城市，在城市管理上一直缺乏規(guī)范有效的管理體系。為此，為了提高執(zhí)法和服務(wù)水平，理順城市管理綜合執(zhí)法體制，必須加強全市城管執(zhí)法隊伍督察工作體系建設(shè)，明確執(zhí)法督察內(nèi)容；樹立為民執(zhí)法的理念，執(zhí)法過程中做到以人為本，完善司法保障機制，形成綜合治理體系。

關(guān)鍵詞：城市管理；綜合執(zhí)法；執(zhí)法督察；保障制度

中圖分類號：D9文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.22.067

0引言

城市是一定規(guī)模的人口在特定的空間內(nèi)進行政治、經(jīng)濟、文化和社會活動所構(gòu)成的集合體，城市的空間包括專屬空間和公共空間。城市的正常運行離不開人類對其進行有序的管理和維護，城市管理的主要承擔(dān)者是城市人民政府。針對當(dāng)前對城市管理的概念缺乏科學(xué)合理的界定的問題，翟寶輝將城市管理定義為：城市管理是城市人民政府維護城市基礎(chǔ)功能，管理城市空間，保持城市健康正常運轉(zhuǎn)的和維持城市良好運行秩序的行政行為。

目前，西安市的城市管理綜合執(zhí)法的行政主體是西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局以及下轄的各區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局，其中各區(qū)的行政執(zhí)法局受市政府和市執(zhí)法局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局的工作職能主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商執(zhí)法、公共交通管理等幾個方面。城市綜合行政執(zhí)法局有權(quán)對違反城市管理的各項活動行使行政處罰權(quán)。

城市綜合執(zhí)法也稱為相對集中執(zhí)法，以它的性質(zhì)而言它是城管執(zhí)法權(quán)實現(xiàn)的具體方式。實行相對集中執(zhí)法后，城市管理綜合執(zhí)法有了相關(guān)的法律依據(jù)，即《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規(guī)。城市管理綜合執(zhí)法相較于傳統(tǒng)的專門行政執(zhí)法有一定的優(yōu)勢，它更具有綜合性、創(chuàng)新性和規(guī)范性。在執(zhí)法權(quán)上，城市綜合執(zhí)法局可以綜合多個部門的執(zhí)法權(quán)集中行使，實現(xiàn)跨領(lǐng)域執(zhí)法；在執(zhí)法依據(jù)方面，城市管理對于違法活動的處理有了具體的法律依據(jù)，提高了執(zhí)法的規(guī)范性和合理合法性。

目前城市綜合執(zhí)法中存在的問題主要有：一是城市管理涉及的部門眾多，需要各個行政部門有效的協(xié)調(diào)，但是目前各個部門沒有形成有效的協(xié)調(diào)機制。二是目前城市管理集中處罰權(quán)范圍過于寬泛，城管職能的權(quán)限有進一步擴大的趨勢。因此，執(zhí)法范圍的加大使得執(zhí)法隊員在執(zhí)法過程中無法做到有法可依，甚至導(dǎo)致錯誤執(zhí)法。三是城市綜合執(zhí)法人員的學(xué)歷程度和工作素質(zhì)較低，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法能力。甚至在執(zhí)法過程中會使用暴力行為，這嚴重影響了政府行政的威信度。四是由于城市經(jīng)濟還沒有發(fā)展到一定的水平，部分城市居民的生活沒有得到有效的保障，他們所從事的一些生產(chǎn)經(jīng)營活動不可避免的會違反城市管理的部分規(guī)定。

1當(dāng)前城管綜合執(zhí)法問題的原因分析

1.1執(zhí)法體制和法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，城市建設(shè)速度不斷加快，城市管理的復(fù)雜性日益凸顯。1997年，北京市宣武區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成為城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革試點區(qū)，并陸續(xù)在全國實施起來。西安市一直響應(yīng)國家號召，在城市管理建設(shè)上大膽嘗試、創(chuàng)新，于2005年組建“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，并陸續(xù)在城十一個區(qū)、十五個開發(fā)區(qū)和二個郊縣實施了城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法工作。但是由于城市管理涉及的內(nèi)容多、范圍廣，需要與規(guī)劃、建設(shè)、市政、環(huán)保、交通、土地等多個部門打交道，而多個部門之間的協(xié)調(diào)是城市管理一直沒有解決的問題。

其次，城管在具體的執(zhí)法過程中必須有明確的法律法規(guī)予以支撐，直接法律依據(jù)就是1996年3月頒布的《行政處罰法》第16條和2011年6月頒布《行政強制法》第17條，但都只是授權(quán)性條款。西安市在2008年頒布了《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》，屬于地方性法規(guī)。到目前為止，國務(wù)院還沒有頒布過一部全國性的《城市管理法》或者行政法規(guī)法律是專門針對城市管理行政執(zhí)法制度在實踐中遇到的具有問題，可以說我國城市管理目前還處于“無法可依”的狀態(tài)。

最后，我國目前相對集中處罰權(quán)目前范圍過于寬泛，處罰范圍包括城市建設(shè)、城市規(guī)劃、市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、城市交通、城市停車、土地、城市節(jié)水等幾個領(lǐng)域。并且城管執(zhí)法的幾大領(lǐng)域有擴大的趨勢，城管執(zhí)法的地理空間不斷延伸，從城市的公共空間延伸進入居民社區(qū)。但是城管執(zhí)法的無序擴張，集中處罰權(quán)的領(lǐng)域延伸過寬，也為城管綜合執(zhí)法帶來了一些難題。城市綜合執(zhí)法的成本加大，協(xié)調(diào)難度提高，執(zhí)法效率降低，執(zhí)法邊界變得越來越模糊。城管執(zhí)法范圍的加大增加了執(zhí)法部門掌握相關(guān)法律法規(guī)的難度，在執(zhí)法過程中無法做到有法可依，甚至?xí)?dǎo)致錯誤執(zhí)法，損害城市居民的合法權(quán)益，降低城市居民對城市綜合執(zhí)法部門的信任度，進一步會影響整體的行政效益。

1.2執(zhí)法監(jiān)督機制不規(guī)范

隨著城市管理職能的不斷擴大集中，其它職能部門應(yīng)該管但不想管的事情，都逐漸集中在城管部門，導(dǎo)致城市管理“管了很多不該管，管不了也管不好的事”。雖然大部分城市綜合執(zhí)法人員都是通過公務(wù)員考試層層選拔出來的，但是由于工作量大與人員缺乏之間的矛盾，編外人員占比很大，但是這些人的學(xué)歷程度相對較低，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法能力，導(dǎo)致我國城管執(zhí)法中普遍存在執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高、暴力執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范等問題。而且無照攤販占路經(jīng)營、“黑車”司機、違法設(shè)置戶外廣告、違規(guī)建設(shè)這類違反城市管理要求的行為非常普遍，城市中很多違法經(jīng)營者多為外來流動人口，在城市中生存壓力大，加上城市管理壓力層層加碼，一線城市管理人員與商戶攤販矛盾長期積壓，經(jīng)常會發(fā)生暴力執(zhí)法現(xiàn)象，導(dǎo)致小商販對城市執(zhí)法人員的抵觸心理日益嚴重。

城管被賦予的城市管理多項職權(quán)關(guān)乎人民的切身利益，如果城管在執(zhí)法中隨意執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法，將會進一步加深城管執(zhí)法工作的困境，削弱城市管理水平，甚至?xí)档驼谌嗣袢罕姰?dāng)中的威信。城市綜合執(zhí)法人員和公安、稅務(wù)、司法局等部門的一線行政人員一樣，都是政府意志在政策末端的執(zhí)行者，是國家與社會的交叉點。在一定程度上，城管執(zhí)法與相對人產(chǎn)生矛盾沖突，本質(zhì)上就是政府的需求和百姓的需求不能同時滿足。

1.3政府對民生問題重視不足

城市綜合治理是為了讓民眾有一個更舒適宜居的生存環(huán)境，在城管執(zhí)法過程中應(yīng)做到以人為本。許多批評城管制度的學(xué)者認為，城管執(zhí)法問題的出現(xiàn)與政府官員過分追求政績有關(guān)。我國的一些城市盲目提出建設(shè)國際大都市的目標(biāo)。小攤小販的存在將不可避免地影響到這一目標(biāo)的實現(xiàn)，可以明確的是這一目標(biāo)明顯超過了我國大部分城市的發(fā)展階段。改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了巨大的發(fā)展。但是在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了片面發(fā)展的現(xiàn)象，過去將GDP與政府官員的政績掛鉤使得官員過分追求GDP的增長，卻沒有重視民生問題。很多攤販充當(dāng)了改革成本的承擔(dān)者卻沒有享受到改革帶來的利益。他們?yōu)榱酥\生，依靠自己的勞動力養(yǎng)家糊口卻遭到城管的圍堵打擊。

1.4對基層執(zhí)法人員的保障力度不夠

由于城市管理工作的特殊性，城管人員工作時間和工作強度遠超其它行政事業(yè)單位，特別是城市治理專項行動開展以來，整治標(biāo)準(zhǔn)更為嚴格、工作任務(wù)更為繁重，更需要全體干部職工加班加點來完成工作任務(wù)，然而加班補助低、工作強度大、輿論壓力大、肩負責(zé)任大等因素一定程度上挫傷了基層城管隊伍的工作積極性。城管人員不但要做好日常監(jiān)管，經(jīng)常早七點上班管理早市，晚十一點下班管理夜市，還有夜班督導(dǎo)檢查建筑工地及渣土車輛，每個工作日平均在崗時間超過16個小時。尤其在每個節(jié)假日期間，為了給廣大群眾創(chuàng)造良好的休假環(huán)境，放棄了節(jié)假日的休息時間，堅守崗位，較平時工作強度更大，輪休、錯休等措施也得不到落實。

2進一步做好城管綜合執(zhí)法工作的思考和建議

為了全面貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以中央深入推進城市管理執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作的《意見》為引領(lǐng)，全面貫徹落實《中共西安市委關(guān)于從嚴加強干部隊伍建設(shè)、打造追趕超越西安鐵軍的決定》的部署要求，大力加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè)，進一步鍛造一支“召之即來，來之能戰(zhàn)”的戰(zhàn)斗型城管執(zhí)法鐵軍，為促進我市城管執(zhí)法事業(yè)的健康發(fā)展提供堅強組織保證。借鑒其他城市先進經(jīng)驗，結(jié)合西安市工作實際，提出幾點建議。

2.1進一步推動跨部門綜合執(zhí)法，實行相對集中的執(zhí)法體制

實行相對集中的執(zhí)法體制，首先要圍繞城市管理的核心事務(wù)整合職能。城市運行管理從狹義上理解就是城市運行管理，而城市綜合執(zhí)法的目的就是維持城市正常運行，保障城市運行合理有序。城市運行管理的多個子系統(tǒng)中，市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域違法行為最為普遍，違法行為量多面廣，適合集中管理。因此城市相對集中處罰權(quán)制度應(yīng)以市容環(huán)境衛(wèi)生為起點進行整合，向其他城市管理子系統(tǒng)進行延伸。

第二，實行相對集中的處罰權(quán)制度是為了解決多頭執(zhí)法效率低下的問題。如果在執(zhí)法過程中涉及多個執(zhí)法部門，職權(quán)交叉、主體不明、權(quán)責(zé)不清，就有必要重新劃分行政處罰權(quán)，也可以將行政處罰權(quán)集中整合于一個職能部門。例如對于城市靜態(tài)違章停車問題，西安市目前規(guī)定人行道邊緣以上歸城管管，邊緣以下歸交警管。但是如果一輛車停靠跨人行道與道路，在執(zhí)法過程中就容易產(chǎn)生扯皮問題。對于這樣的權(quán)限劃分就要考慮那個部門行使權(quán)力的效率高就將權(quán)利賦予哪個部門，而不是將權(quán)限一分為二。

第三，對于城市綜合執(zhí)法過程中違反多項法律的，從理論上來說應(yīng)該由不同的部門分別處理，這樣法律關(guān)系清晰，部門權(quán)限清楚，但是行政效率低下，不符合效率原則。但是關(guān)于集中處罰問題，關(guān)鍵在于如何確定行使權(quán)利的機關(guān)？如果按照各個部門發(fā)現(xiàn)違反行為先后時間的確定，例如對于違法占道經(jīng)營食品攤販，如果工商機關(guān)和交通機關(guān)處理必然會依據(jù)不同的法律規(guī)范，可能會造成行政處罰過輕或過重，處罰處于變動之中不利于行政的穩(wěn)定，造成客觀上的不公平，同時使得各個行政執(zhí)法機關(guān)相互推諉。由于食品攤販主要的違法行為是占道經(jīng)營和無證經(jīng)營，這既影響了市容環(huán)境衛(wèi)生，又影響了公共交通。因此該職責(zé)可由城管機關(guān)集中管轄。同時為了考慮公平原則，應(yīng)將違法行為歸類為與其最相關(guān)的法律法規(guī)，作為法律依據(jù)進行集中處罰。

最后，應(yīng)加強政府與職能部門的溝通協(xié)調(diào)，完善執(zhí)法信息共享機制。城市管理執(zhí)法機構(gòu)和政府職能部門應(yīng)建立健全信息共享機制，相互分享行政信息，便于城管部門進行監(jiān)督檢查。同時便于其他職能部門的協(xié)調(diào)工作，確保城管部門執(zhí)法的合法性和流暢性。

2.2加強全市城管執(zhí)法隊伍督察工作，明確執(zhí)法督察內(nèi)容

針對西安市城管執(zhí)法不規(guī)范及暴力執(zhí)法的問題，應(yīng)進一步加強和改進城管執(zhí)法監(jiān)督工作，經(jīng)過調(diào)查研究國內(nèi)外其它城市的城管執(zhí)法督察經(jīng)驗，從系統(tǒng)性、全局性的角度提出以下建議：①盡快建立獨立的城管執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，其行政級別不應(yīng)低于城管執(zhí)法機關(guān)。②設(shè)立城管法庭，構(gòu)建綜合執(zhí)法保障機制。西安市可以建立城市管理法院試點，城市管理法院可以作為地方政府人民法院的一個分支機構(gòu)，將涉及公民人身自由和重大財產(chǎn)權(quán)的行政處罰移交到城市管理法院，實現(xiàn)城管執(zhí)法的司法化、專業(yè)化和規(guī)范化。③建立城管執(zhí)法社會監(jiān)督體制，在社區(qū)、企事業(yè)單位設(shè)立綜合執(zhí)法信息員和監(jiān)督員，由城市居民代表協(xié)助參與城市管理并參與執(zhí)法監(jiān)督，切實維護人民群眾的利益。這樣既能體現(xiàn)嚴格執(zhí)法又能體現(xiàn)以人為本，提高城市居民對于城

管執(zhí)法的監(jiān)督水平。④提高城市管理綜合執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，加強城市管理綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，重視對于城市管理基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，進一步提高一線執(zhí)法人員的素質(zhì)及執(zhí)法能力。堅決避免在執(zhí)法過程中暴力執(zhí)法，違規(guī)執(zhí)法。

2.3樹立為民執(zhí)法的理念，執(zhí)法過程中做到以人為本

結(jié)合以人為本的理念，作者認為應(yīng)該從體制和理念層面入手，協(xié)調(diào)城市管理綜合執(zhí)法與民眾利益之間的關(guān)系。在體制層面，應(yīng)該繼續(xù)轉(zhuǎn)變和完善政府職能，在決策過程中積極聽取民眾的意見，切實維護好民眾的利益。在理念層面，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變過分追求GDP的政績觀和對市容光鮮的過分追求，讓人民群眾共享社會發(fā)展經(jīng)濟成果。

對于城市管理綜合執(zhí)法人員也要加大保障力度，調(diào)高基層執(zhí)法人員的待遇，擴充城市管理執(zhí)法人員的隊伍，降低基層執(zhí)法人員的工作強度。

城市綜合執(zhí)法過程中要本著“以人為本”的原則入手，采取合理恰當(dāng)?shù)拇胧┨幚磉`法行為，堅決避免采用暴力執(zhí)法方式。對于政府來說，應(yīng)該完善社會保障體系，使更多的失業(yè)人員和弱勢群體能夠獲得就業(yè)和生活保障，引導(dǎo)和幫助他們發(fā)展自身的價值。

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