齊曉冰　顧頡

摘要：在全面建成小康社會(huì)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，區(qū)域開(kāi)放合作與協(xié)調(diào)發(fā)展日益成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，打造經(jīng)濟(jì)飛地已成為其中的新途徑、新模式。文章在系統(tǒng)總結(jié)梳理飛地經(jīng)濟(jì)概念、理論內(nèi)核和國(guó)內(nèi)外案例的基礎(chǔ)上，以深汕特別合作區(qū)為例，重點(diǎn)分析我國(guó)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問(wèn)題及深汕特別合作區(qū)的創(chuàng)新做法，旨在為全國(guó)發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)樹(shù)立典范、提供政策借鑒。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；飛地經(jīng)濟(jì)；深汕特別合作區(qū)

1、引言

2005年起，廣東實(shí)施振興粵東西北戰(zhàn)略，旨在通過(guò)產(chǎn)業(yè)共建等途徑，實(shí)現(xiàn)珠三角與粵東西北地區(qū)全面對(duì)口幫扶，培育粵東西北生態(tài)型新增長(zhǎng)級(jí)。2011年深汕特別合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合作區(qū)”）設(shè)立，這段由廣東省促成的“特區(qū)”與“老區(qū)”的飛地姻緣，將會(huì)進(jìn)一步助力粵東振興、廣東協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展的新模式

1.1飛地及飛地經(jīng)濟(jì)的概念

飛地概念最早出現(xiàn)于1526年簽訂的馬德里條約文件上[1]。《土地大辭典》將“飛地”定義為“某單位土地與成片土地分離，并坐落于其他單位土地范圍內(nèi)。這類(lèi)土地應(yīng)經(jīng)有關(guān)區(qū)域協(xié)商、予以調(diào)整，方可利用”。 [2]我國(guó)學(xué)者劉紅星、周一星如此解釋“飛地”：城市向外推進(jìn)時(shí)，出現(xiàn)了空間上與原建城區(qū)斷開(kāi)，職能上卻與原有市區(qū)保持密切聯(lián)系的城市用地。[3]

飛地經(jīng)濟(jì)，是指在行政上互不隸屬、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的兩個(gè)地區(qū)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，雙方打破行政體制邊界，以資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為合作指向，實(shí)行跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)利益共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

1.2飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式[4]- [5]

第一種是共管模式：以園區(qū)為載體，發(fā)揮飛出地的管理、資金和品牌優(yōu)勢(shì)，與飛入地聯(lián)合成立管理機(jī)構(gòu)，共同規(guī)劃、建設(shè)和管理。

第二種是托管模式：飛入地將園區(qū)等特定區(qū)域全權(quán)委托給飛出地合作方，由后者規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)。

第三種是園中園模式：飛出地在開(kāi)發(fā)園區(qū)內(nèi)劃出部分土地，在園區(qū)總體規(guī)劃編制下，飛入地制定此部分土地的投資建設(shè)規(guī)劃，并負(fù)責(zé)前期開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。

第四種是項(xiàng)目合作與交流模式：飛出地通過(guò)技術(shù)合作與援助、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等，在高新技術(shù)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)以上與飛入地開(kāi)展園區(qū)的合作共建?；蚴秋w入地與飛出地在園區(qū)、項(xiàng)目上建立友好合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人才、資金、信息和平臺(tái)的共建共享。

飛地經(jīng)濟(jì)合作結(jié)構(gòu)模式的選擇取決于各方主體的利益訴求、現(xiàn)實(shí)需求，是參與飛地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各利益主體對(duì)投入、收益以及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合權(quán)衡的結(jié)果。

1.3存在問(wèn)題

1.3.1“飛地經(jīng)濟(jì)”合作缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中，上級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用至關(guān)重要，然而實(shí)踐中有效的頂層設(shè)計(jì)通常缺位。合作雙方多通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織開(kāi)展合作交流，如召開(kāi)“行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”討論區(qū)域合作中的一些重點(diǎn)和難點(diǎn)。這種模式雖可行，但在具體落實(shí)和監(jiān)督考核時(shí)，就明顯缺乏針對(duì)性和強(qiáng)制力。

1.3.2“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)的權(quán)能定位不清晰

理論上，“經(jīng)濟(jì)飛地”的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)事務(wù)由“飛入地”政府讓渡給“飛出地”政府來(lái)負(fù)責(zé)，而“經(jīng)濟(jì)飛地”的社會(huì)管理等其他事務(wù)還要遵循屬地化管理的原則，由“飛入地”政府來(lái)負(fù)責(zé)。[6]但實(shí)際運(yùn)作中，管理權(quán)的轉(zhuǎn)移往往落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展速度，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)權(quán)能定位變得模糊。

1.3.3雙方合作激勵(lì)不足

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加財(cái)政收入是地方政府合作的主因，但隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，利益便成為雙方合作的阻力。受稅收和GDP統(tǒng)計(jì)屬地原則影響，我國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展缺乏長(zhǎng)期有效的利益分配機(jī)制，僅個(gè)別項(xiàng)目分配方案明確。合作區(qū)在合作之初就明確了GDP深圳與汕尾三七開(kāi)，稅收深圳與汕尾各占25%，合作區(qū)留存50%。即便收益明確，財(cái)政由深圳代管，但在實(shí)際中，財(cái)政代管遲遲無(wú)法實(shí)現(xiàn)，稅收依然屬地征收，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，深圳對(duì)合作區(qū)的投入仍持觀望的態(tài)度。

3、深汕特別合作區(qū)創(chuàng)新做法及對(duì)飛地發(fā)展的政策啟示

3.1深汕特別合作區(qū)簡(jiǎn)介

2011年2月深汕特別合作區(qū)經(jīng)廣東省委省政府正式批復(fù)設(shè)立，區(qū)黨工委、管委會(huì)為省委、省政府派出機(jī)構(gòu)，享有地級(jí)市一級(jí)管理權(quán)限，委托深圳、汕尾兩市管理，深圳主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，汕尾負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)。合作區(qū)規(guī)劃與惠州市惠東縣接壤，地處連接珠三角與粵閩臺(tái)的咽喉地帶，總面積468.3平方公里，由海豐四鎮(zhèn)鵝埠、小漠、赤石和鲘門(mén)組成，常住人口約7.3萬(wàn)人[6]。區(qū)內(nèi)交通良好，高速、城際軌道、鐵路均貫穿境內(nèi)，距深圳邊界僅60公里，形成“深圳—合作區(qū)半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”；山海資源豐富，南臨紅海灣，擁有42.5公里的優(yōu)質(zhì)海岸線，已有1個(gè)十萬(wàn)噸級(jí)和1個(gè)三千噸級(jí)碼頭。

合作區(qū)管委會(huì)明確了以“依托深圳、聯(lián)動(dòng)汕尾、立足深汕、實(shí)干興城”為發(fā)展理念，以“深圳總部+深汕基地”的發(fā)展模式、“縱向形成產(chǎn)業(yè)鏈、橫向形成綜合服務(wù)鏈，工業(yè)化推進(jìn)城市化” 的發(fā)展思路。截至目前，合作區(qū)擬動(dòng)工項(xiàng)目134個(gè)，總投資1144.59億元，2017年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值30億元、完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資85億元?；浉郯拇鬄硡^(qū)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，合作區(qū)依托其土地、海洋資源及便利的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有條件打造成我國(guó)海上絲綢之路的節(jié)點(diǎn)城市，成為粵港澳大灣區(qū)深圳部分的重要內(nèi)容。

3.2合作區(qū)管理創(chuàng)新做法

3.2.1充分利用發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的優(yōu)勢(shì)。在不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的條件下，合作區(qū)依托深圳標(biāo)準(zhǔn)，引入深圳發(fā)展理念，承接吸收深圳優(yōu)勢(shì)資源，招商引資，實(shí)現(xiàn)與深圳一體化發(fā)展、互利共贏。在人才引進(jìn)上，合作區(qū)80%以上的干部由深圳選派；在交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、行政管理等方面努力實(shí)現(xiàn)與深圳一體化的發(fā)展體系。

3.2.2優(yōu)化體制機(jī)制。合作區(qū)積極理順管理體制，處理好與廣東省、深、汕兩市多方關(guān)系。一是明確政府之間的權(quán)責(zé)。合作區(qū)享有地級(jí)市管理權(quán)限，汕尾通過(guò)“二號(hào)章”形式逐步授權(quán)合作區(qū)部分經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)。同時(shí)，為減少雙方合作成本，合作區(qū)積極尋求深圳全面接管四鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事務(wù)管理統(tǒng)一。二是建立有效的溝通和長(zhǎng)效的利益分配機(jī)制。合作區(qū)確立深汕兩市高層聯(lián)席會(huì)議制度，定期協(xié)調(diào)、有效溝通，解決各方之間可能存在的糾紛。

3.2.3創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。在產(chǎn)業(yè)共建方面，合作區(qū)探索建立“深圳總部+深汕基地”、“深圳研發(fā)+深汕生產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)鏈整合模式，與深圳錯(cuò)位發(fā)展、互惠互補(bǔ)。在產(chǎn)業(yè)布局方面，合作區(qū)以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色生態(tài)為底線，充分引進(jìn)和承接深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展“新一代信息技術(shù)、新能源、新材料、海洋產(chǎn)業(yè)、生命健康”等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)，不走粗放型老路。

3.2.4市場(chǎng)化運(yùn)作。一是充分利用深圳品牌，按照企業(yè)自發(fā)的市場(chǎng)行為，依托各類(lèi)協(xié)會(huì)資源招商選資，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益的最大化和區(qū)域發(fā)展。二是以產(chǎn)業(yè)融資、產(chǎn)權(quán)融資、股權(quán)融資代替土地融資的發(fā)展方式，發(fā)揮深汕投控集團(tuán)投融資平臺(tái)作用，引進(jìn)社會(huì)資本，多渠道籌措資金，創(chuàng)新投融資模式。目前合作區(qū)規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施由5個(gè)PPP項(xiàng)目組成。

3.2.5積極尋求政策支持的最大化。合作區(qū)擁有廣東省和深圳市雙重的政策優(yōu)惠，是吸引人才、項(xiàng)目和資金的巨大亮點(diǎn)。合作區(qū)財(cái)政由省直管，享受深圳扶持省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的優(yōu)惠政策；深圳總部企業(yè)落戶(hù)合作區(qū)，由其引入的企業(yè)享受深圳同等待遇標(biāo)準(zhǔn)；符合條件的人才可辦理深圳戶(hù)籍和深圳社保。

3.3對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟示

3.3.1建立健全區(qū)域合作法規(guī)體系

區(qū)域合作法規(guī)體系不完備，不利于區(qū)域合作向深層拓展。在頂層設(shè)計(jì)方面，要推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)法、合作法等法規(guī)的制定，從戰(zhàn)略和全局層面對(duì)區(qū)域合作作出法律約束和安排；在專(zhuān)項(xiàng)立法方面，對(duì)妨礙合作的環(huán)節(jié)，如區(qū)域歧視、行政封鎖、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等行為進(jìn)行法律管控；對(duì)利于深化區(qū)域合作的措施要建立法律保障。

3.3.2完善區(qū)域合作內(nèi)在推進(jìn)機(jī)制

一是建立高效的管理體制。定期召開(kāi)管委會(huì)和區(qū)主任工作例會(huì)，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)與溝通，民主決策，共謀合作區(qū)發(fā)展大計(jì)；二是賦予經(jīng)濟(jì)飛地管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，體現(xiàn)在人、財(cái)、物上的自主決策和絕對(duì)主導(dǎo)，充分釋放管理機(jī)構(gòu)的主體作用和主觀能動(dòng)性；三是建立協(xié)商和裁決機(jī)制。合作中產(chǎn)生的糾紛由雙方共同的上級(jí)政府進(jìn)行裁決，提高決策效力和執(zhí)行效率。

3.3.3堅(jiān)持市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)

在“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作過(guò)程中，合作區(qū)管委會(huì)的職責(zé)是“搭建良好營(yíng)商環(huán)境和平臺(tái)”，即加強(qiáng)規(guī)劃和政策支持，改善公共服務(wù)和投資環(huán)境；企業(yè)負(fù)責(zé)市場(chǎng)行為的具體實(shí)施。建立由“雙方政府聯(lián)席會(huì)議—園區(qū)管委會(huì)—園區(qū)投資開(kāi)發(fā)公司”組成的多層次管理體制，通過(guò)授予飛地區(qū)域管理主體機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作權(quán)力，減少兩地政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。

3.3.4確定穩(wěn)定的利益分配機(jī)制

穩(wěn)定合理的利益劃分機(jī)制，將各主體連接成為一個(gè)有機(jī)的整體。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，合理分配收益：一是根據(jù)貢獻(xiàn)大小，事先制定好合作收益分配方案；二是對(duì)GDP和稅收統(tǒng)計(jì)中的屬地原則進(jìn)行改革，使GDP和稅收能夠在合作雙方之間進(jìn)行分解。

3.3.5提升飛入地“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”

為避免飛出地和飛入地軟硬件不兼容問(wèn)題，要加強(qiáng)對(duì)飛入地軟件環(huán)境的建設(shè)。一是飛出地幫助飛入地政府提升管理與服務(wù)能力，創(chuàng)造良好的軟硬環(huán)境，實(shí)現(xiàn)兩地?zé)o縫對(duì)接；二是飛出地加強(qiáng)對(duì)飛入地的財(cái)政投入力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套建設(shè)，改善招商引資環(huán)境，為飛地經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造良好條件。

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