蔡學(xué)彪

摘要： 就PPP模式來說，這是政府和社會資本之間進(jìn)行合作的一種主要模式。地方政府在建設(shè)的過程中，利用PPP模式能夠獲得政府與企業(yè)的雙贏收益。然而，實(shí)施工程項(xiàng)目的時候，不能脫離國家審計(jì)給予了約束。鑒于此，本文將站在審計(jì)視角對PPP模式對地方政府建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)問題的影響進(jìn)行分析，并對PPP模式在地方政府建設(shè)審計(jì)工作中的應(yīng)用措施進(jìn)行分析。

Abstract： As far as the PPP model is concerned， this is a major mode of cooperation between government and social capital. In the process of construction， local governments use the PPP model to obtain a win-win return from the government and the company. However， when the project is implemented， it cannot be separated from the national audit. In view of this， this paper will analyze the impact of the PPP model on auditing of local government construction projects from an audit perspective， and analyze the application of the PPP model in the audit of local government construction.

關(guān)鍵詞： PPP 模式；地方政府；建設(shè)項(xiàng)目；審計(jì)問題；研究

Key words： PPP model；local government；construction project；audit problem；research

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）26-0130-02

0 引言

受到社會發(fā)展的影響，PPP模式在地方政府建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用已經(jīng)成為政府和社會單位之間有效合作的模式。在這一模式下所開展的建設(shè)項(xiàng)目能夠?qū)φ?xiàng)目的成本壓力進(jìn)行降低，使得政府企業(yè)能夠持續(xù)性發(fā)展。在合作的過程中，非常需要來自第三方的全面監(jiān)督，保障雙方合作的有效性，幫助雙方實(shí)現(xiàn)互惠共贏。所以，對于審計(jì)部門來說，要與PPP模式進(jìn)行結(jié)合，充分把握PPP模式在政府建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用特征，制定針對性地審計(jì)策略，達(dá)到利益雙贏的目的，展現(xiàn)審計(jì)工作開展的公正性和公平性監(jiān)督功能。

1 地方政府建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式給審計(jì)工作帶來的影響

1.1 應(yīng)用PPP模式對于審計(jì)內(nèi)容造成的影響

在地方政府建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，因?yàn)榻?jīng)營權(quán)需要轉(zhuǎn)移到社會單位中，項(xiàng)目資金從社會資本中得來，能夠給予項(xiàng)目建設(shè)更多的資金來源。因?yàn)镻PP模式在地方政府中的應(yīng)用主要是由項(xiàng)目公司管理整個建設(shè)內(nèi)容，審計(jì)利潤的收支并不屬于政府審計(jì)的監(jiān)督范疇。在PPP模式的作用下，項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容不能只是造價的審計(jì)，而是應(yīng)該把建設(shè)成本合理地納入考慮范圍內(nèi)，項(xiàng)目在經(jīng)營期過程中，需要對經(jīng)營和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，將其作為建設(shè)成本的基礎(chǔ)。

1.2 應(yīng)用PPP模式對審計(jì)定位產(chǎn)生的影響

從PPP模式在地方政府項(xiàng)目中的應(yīng)用特征可以得出，需要同時考慮很多利益的相關(guān)者。因此，要對審計(jì)思維進(jìn)行轉(zhuǎn)變，對項(xiàng)目進(jìn)行正確的審計(jì)定位。主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。一是，項(xiàng)目有沒有成功，需要用長時間項(xiàng)目效益的最大化和利益相關(guān)者自身的合法利益看作是判斷標(biāo)準(zhǔn)；二是，給予公眾參與和公眾利益更多的關(guān)注?，F(xiàn)階段，公眾是利益的相關(guān)者以及最終的使用者，其在使用PPP模式的地方政府項(xiàng)目中有非常低的參與度。不但是審計(jì)服務(wù)對建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行服務(wù)的重要要求，還在一定程度上對審計(jì)價值進(jìn)行了實(shí)現(xiàn)。除此之外，對利益相關(guān)者自身的合法利益進(jìn)行保障，是對項(xiàng)目風(fēng)險進(jìn)行降低，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的重大化收益。

1.3 應(yīng)用PPP模式對審計(jì)模式產(chǎn)生的影響

在地方政府建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式的核心是指對政府和社會組織之間的收益進(jìn)行劃分，進(jìn)而達(dá)到對項(xiàng)目風(fēng)險進(jìn)行規(guī)避的目的，提供全面的服務(wù)給公眾。以往建設(shè)項(xiàng)目在審計(jì)的過程中，運(yùn)用比較多的是事后審計(jì)的方式。然而，將PPP模式應(yīng)用其中，政府和社會單位兩者間一直處于平等合作的關(guān)系，將其作為基礎(chǔ)對公眾的受益進(jìn)行保障。總的來說，影響項(xiàng)目的主要因素是前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)與實(shí)施過程。所以，PPP模式的影響，審計(jì)是監(jiān)督方，要對模式運(yùn)用中的具體特征進(jìn)行考慮，改進(jìn)審計(jì)模式，選擇一個可以幫助建筑項(xiàng)目達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的審計(jì)方式。

2 地方政府的建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式的優(yōu)化措施

2.1 對審計(jì)模式進(jìn)行改進(jìn)

近年來，我國審計(jì)工作的開展逐漸深入，因此，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)地方政府建設(shè)項(xiàng)目整個作業(yè)內(nèi)容的全覆蓋審計(jì)新格局。綜合考慮PPP在地方政府建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用的特點(diǎn)，基于我國審計(jì)工作開展的框架，優(yōu)化審計(jì)工作的開展模式，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。一是，把審計(jì)放在前移至決策的審批時期，利用關(guān)鍵點(diǎn)對審計(jì)工作進(jìn)行開展，并把重心集中于決策和招投標(biāo)與合同的簽訂環(huán)節(jié)。比如，在投資估算和設(shè)計(jì)概算編制中的審計(jì)工作，加強(qiáng)對選擇合作伙伴中的審計(jì)等。都和PPP項(xiàng)目的全過程特征是吻合的；二是，加強(qiáng)對項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度與造價合理性的關(guān)注，項(xiàng)目公司要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任，政府機(jī)構(gòu)需要對監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行承擔(dān)，并很好地把握項(xiàng)目的質(zhì)量和進(jìn)度以及造價。比如，對于建設(shè)過程中的質(zhì)量與進(jìn)度審計(jì)，和風(fēng)險管理以及內(nèi)部控制工作的審計(jì)；三是，加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)營過程中以及維護(hù)時期收費(fèi)合理性、服務(wù)質(zhì)量的重視，要將審計(jì)工作有效地滲透在項(xiàng)目周期的整個過程，例如運(yùn)營和維護(hù)，在有效監(jiān)管的作用下促進(jìn)收費(fèi)合理性的增強(qiáng)，進(jìn)而對服務(wù)質(zhì)量與合同之間的符合度進(jìn)行保障。

2.2 促進(jìn)各方利益的有效實(shí)現(xiàn)，對審計(jì)工作的內(nèi)涵進(jìn)行豐富

PPP模式在地方政府建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用，主要是由不同的利益主體所構(gòu)建的一個契約網(wǎng)絡(luò)。所有利益的相關(guān)者自身的利益訴求需要進(jìn)一步兼顧，并進(jìn)行合理地滿足，這是地方政府在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)目標(biāo)中比較重要的保證。傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的具體管理過程中，有效地控制成本和質(zhì)量與工期，進(jìn)而滿足所有利益主體在利益方面的訴求。但是按照現(xiàn)代化的管理理論，應(yīng)用PPP模式的過程中，因?yàn)檎耐顿Y主體和社會資本的投資主體存在利益取向方面的差異，例如政府比較關(guān)注公共利益，社會資本的投資主體比較關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。所以，在PPP模式的應(yīng)用下開展審計(jì)，必須加強(qiáng)對各方利益的兼顧，對其審計(jì)內(nèi)涵進(jìn)行豐富?？梢酝ㄟ^以下是那種途徑進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。一是，對審計(jì)重點(diǎn)進(jìn)行確定，也就是把審計(jì)重點(diǎn)向決策審計(jì)和戰(zhàn)略性的規(guī)劃審計(jì)與契約合同的審計(jì)以及投資績效的審計(jì)中進(jìn)行轉(zhuǎn)移；二是，對所有利益主體之間的關(guān)系進(jìn)行合理地處理，這是核心原則，也就是使得彼此共生互動和互利互惠；三是，將審計(jì)制度的安排明確地表現(xiàn)在利益主體的利益協(xié)調(diào)過程中。

2.3 加強(qiáng)內(nèi)外審計(jì)資源的合理利用

在PPP模式的應(yīng)用過程中，審計(jì)部門能夠被利用的資源主要有審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部資源，還有社會性的審計(jì)資源。對于內(nèi)外部審計(jì)資源的合理利用，能夠進(jìn)審計(jì)質(zhì)量的提升?？梢赃\(yùn)用以下途徑進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。一是，對內(nèi)部的審計(jì)資源進(jìn)行充分。用，進(jìn)而對PPP建設(shè)的地方政府項(xiàng)目的審計(jì)工作進(jìn)行開展。內(nèi)部審計(jì)關(guān)注的是建設(shè)單位的內(nèi)部審計(jì)工作。該審計(jì)工作與國家審計(jì)工作開展的對比下，優(yōu)勢主要表現(xiàn)為。首先，對組織環(huán)境與項(xiàng)目建設(shè)比較熟悉；其次，比較適合在整體跟蹤的審計(jì)工作與管理審計(jì)中進(jìn)行運(yùn)用。所以，PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，我國審計(jì)機(jī)關(guān)能夠積極地和內(nèi)部的審計(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合作，重視和被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的溝通，還要提出審計(jì)要求，在第一時間為內(nèi)部審進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，還要在鞏固走結(jié)束后及時地進(jìn)行抽查和評估；二是，對社會性的審計(jì)資源進(jìn)行充分利用，實(shí)施PPP項(xiàng)目的審計(jì)。對于PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目而言，其具有周期比較長和復(fù)雜性比較顯著以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)顯著的優(yōu)勢，如果只是單一地對審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行依靠開展工作，不但在數(shù)量上存在嚴(yán)重不足，同時，還限制了專業(yè)能力的提高。所以，可以對社會性的審計(jì)組織進(jìn)行利用，對外部管理的制度與體系進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，對部分投資的審計(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)用外包的形式進(jìn)行開展，重視外包業(yè)務(wù)的全面管理以及監(jiān)督。

2.4 促進(jìn)審計(jì)人員綜合素質(zhì)的提高

現(xiàn)階段，我國在政府轉(zhuǎn)型方面的力度進(jìn)一步增強(qiáng)，在基礎(chǔ)性的建設(shè)項(xiàng)目開展過程中給予的投資力度也在不斷增長，想要對跟蹤審計(jì)的作用進(jìn)行充分發(fā)揮，就要對審計(jì)資源進(jìn)行合理地整合，對審計(jì)人員素質(zhì)的提高是當(dāng)務(wù)之急。政府部門的審計(jì)人員在現(xiàn)階段依然是PPP模式下審計(jì)開展的主力軍，與此同時，還要加強(qiáng)對于社會中介與專家力量方面的重視，部分專家人員的專業(yè)性比政府的審計(jì)人員高的多。當(dāng)?shù)谌綑C(jī)構(gòu)能夠參與政府部門的基礎(chǔ)設(shè)施跟蹤審計(jì)的工作中，有助于審計(jì)效率以及質(zhì)量的提升。所以，要加強(qiáng)對于第三方機(jī)構(gòu)和專家人員自身積極性的調(diào)動，以此來完善政府審計(jì)工作開展中的缺陷。與此同時，還要提高審計(jì)人員自身的綜合素質(zhì)。以往在審計(jì)工作中的認(rèn)識只是對賬簿的審查，目前PPP模式的而運(yùn)用，審計(jì)工作對于專業(yè)知識的要求更加深入，同時，還要對知識廣度進(jìn)行掌握。例如，對建設(shè)項(xiàng)目的施工單位和建設(shè)工程的造價管理知識的學(xué)習(xí)，并對施工技術(shù)與工序進(jìn)行熟悉，如此一來，能夠使得PPP模式下的審計(jì)思路更加明確，處理所存在的問題。

2.5 加強(qiáng)對前期決策與招投標(biāo)過程的關(guān)注

PPP模式主要運(yùn)用在經(jīng)營過程中，與社會資本之間簽訂經(jīng)營權(quán)協(xié)議，并制定利益相關(guān)者需要遵守的規(guī)定，進(jìn)而可以運(yùn)營。利用使用者付費(fèi)與政府可行性缺口的補(bǔ)貼對投資與成本進(jìn)行回收，保障利潤的合理分配。PPP模式在地方政府建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)工作運(yùn)用中，要加強(qiáng)對于PPP模式應(yīng)用的必要性和合規(guī)性與適用性的關(guān)注，評估所實(shí)施的方案，并對PPP模式是不是能夠成為地方政府建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)的融資形式進(jìn)行判斷，防止出現(xiàn)“類PPP模式”的現(xiàn)象；與此同時，要對合作方進(jìn)行合理地選擇，并判斷決策的真實(shí)性和規(guī)范性；除此之外，還要加強(qiáng)對于PPP模式在建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用與國家要求之間的符合度進(jìn)行關(guān)注，看其有沒有在國家所規(guī)定的范疇，有沒有出現(xiàn)對投資范圍進(jìn)行盲目擴(kuò)大的問題。從本質(zhì)上進(jìn)行分析，PPP模式的應(yīng)用依舊還是政府對服務(wù)進(jìn)行購買的一種行為。國家財政部的目的在于對政府與社會資本之間的合作進(jìn)行推廣，所以提出競爭性的磋商采購模式。在審計(jì)中，應(yīng)該加強(qiáng)對于采購中的競爭性問題進(jìn)行關(guān)注，看其有沒有遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。還要對民營企業(yè)的信用狀況與施工經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)技術(shù)進(jìn)行評判。

3 結(jié)束語

綜上所述，PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目對于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來說，是非常高效的一種建設(shè)模式，利用PPP模式對地方政府項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，可以對政府的資金周轉(zhuǎn)問題進(jìn)行有效解決，同時，能夠推動民營企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。想要對PPP模式應(yīng)用的合理性進(jìn)行保障，就要對合理地配置資源，使得政府和企業(yè)之間獲得共贏，需要把國家審計(jì)作為支撐，站在法律法規(guī)和審計(jì)方式與審計(jì)模式以及審計(jì)范圍等多個角度進(jìn)行分析，對風(fēng)險系數(shù)進(jìn)行降低，保障PPP模式在地方政府建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作中的應(yīng)用效果。

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