黃靜雯 張嘉瑾 溫莉 周春山 尹琦婷 紀力源 梁錦婷 吳麗玲

摘要：近年來，中國越來越注重住房保障事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國家出臺關(guān)于廉租房和公租房并軌管理的相關(guān)政策，廣州市政府針對實際情況也出臺了相應(yīng)的政策和采取措施，公共租賃住房成為了住房保障體系的主體。文章以實地考察、問卷調(diào)查的方式研究和考證了廣州市毛紡廠項目的建設(shè)和成效，進而分析廣州市公共租賃住房制度的現(xiàn)狀。文章通過借鑒國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗，提出了相應(yīng)的建議，希望能對廣州市公共租賃住房制度的發(fā)展提供一些幫助。

關(guān)鍵詞：廣州市；公共租賃住房；毛紡廠項目；成效

一、緒論

（一）研究背景與意義

住房問題與群眾利益密不可分，一直都是重要的民生大事。廣州市作為全國最先建設(shè)保障性住房的城市之一，其住房保障制度已經(jīng)相對成熟。2013年，廣州市根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，實施公租房和廉租房并軌管理，統(tǒng)一為公共租賃住房。至今公共租賃制度已經(jīng)施行了5年，從各方面看已經(jīng)取得了一定的成效，但是由于時間尚短，公共租賃住房的制度仍然存在著不足。毛紡廠項目被譽為“最火項目”，根據(jù)毛紡廠項目的發(fā)展成效來開展對廣州市公共租賃住房成效的研究，可以為廣州市公租房未來的發(fā)展提供理論支持和對策建議，改善保障性住房制度的建設(shè)，促進廣州市住房保障事業(yè)的發(fā)展。

（二）理論綜述

1. 公共租賃住房的概念辨析

公共租賃住房是指限定建設(shè)標準和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。

2. 公共租賃住房的相關(guān)研究

在公共租賃住房的制度上，許多學者已經(jīng)提出了相關(guān)的研究。例如謝紅霞、劉文澤等人認為隨著公共租賃住房的發(fā)展態(tài)勢，公共租賃住房將會成為保障性住房供應(yīng)體系的主題，并且動態(tài)監(jiān)管工作也會加大。在公共租賃住房的建造上，沈陽建筑大學管理學院的孔凡文、李志辰和麻理提出在公共租賃住房和廉租房并軌運行后，應(yīng)該實行差別化租金定價。華中師范大學經(jīng)濟學院鄧宏乾、段程程和陳峰提出將公共租賃住房與城中村改造相結(jié)合，在城中村改造中建設(shè)公租房。東北財經(jīng)大學劉鴻雁出我國可適時發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金來參與公共租賃住房的運作，以提高管理水平和資源利用效率。在法律上，李浩認為現(xiàn)行的公共租賃住房制度僅靠部門規(guī)劃和政策性文件管理，缺乏相關(guān)的法律制度，存在管理機制缺失和租賃期限與退出機制不合理等缺陷。

二、廣州市公共租賃住房的現(xiàn)狀

廣州市是全國興建保障性住房最早的城市之一，早在20世紀80年代廣州已經(jīng)建設(shè)有住房保障性質(zhì)的解困房。隨著社會的發(fā)展，為了滿足市民的住房需要，保障性住房從原本的解困房發(fā)展到安居房，到了21世紀，廣州主要建設(shè)經(jīng)濟適用房和廉租房，出現(xiàn)了供不應(yīng)求的情況。到了2013年5月，廣州市政府出臺《廣州市公共租賃住房保障制度實施辦法（試行）》，廉租房和公租房正式并軌管理，經(jīng)濟適用房的對象也納入公租房供應(yīng)范圍。

廣州市一直都很重視住房保障的建設(shè)，且每年基本都能完成上級下達的建設(shè)目標。與珠三角臨近城市相比，廣州市保障性住房的建設(shè)在廣東省中也占了較大的比重。由于《廣州市公共租賃住房保障制度實施辦法（試行）》的出臺，2013年保障房的建設(shè)比例也有了一定的變化。從2013年廣東省部分地區(qū)保障性住房在建情況中可看出，廣州和周邊城市的公共租賃住房的建設(shè)比例遠大于經(jīng)濟適用房的建設(shè)比例。

三、 廣州市公共租賃住房制度分析

（一）顯著的成效

1. 克服廉租房和經(jīng)適房弊端，解決“夾心階層”住房問題

廉租房的申請條件較為嚴格，主要的保障對象為人均家庭月收入不高于1300元且住房困難的家庭。而經(jīng)濟適用房雖然有政府補貼，價格低于市場價，但是仍然有很多市民沒有足夠的能力購買。這些不夠資格申請廉租房，也沒有能力購買經(jīng)濟適用房的人群即為“夾心階層”。公共租賃住房采用低于市場租金出租的形式為中低收入的“夾心階層”提供良好的居住環(huán)境，而且根據(jù)家庭的實際情況，政府還給予一定的補貼，大大減輕了居民的住房負擔。

2. 供應(yīng)充足，彌補租賃市場不足

在我國，私人經(jīng)營的出租屋有許多不足，專營機構(gòu)少，出租屋的穩(wěn)定性差，很多都是違規(guī)經(jīng)營，并且居住環(huán)境存在著很大的安全隱患。相對于這些出租屋，由于公共租賃住房是由政府出資組織興建的，且由政府機構(gòu)管理，數(shù)量充足，價格合理，環(huán)境舒適，彌補了租賃市場上的不足，滿足了中低收入無房人群的租賃需求。

3. 門檻降低，保障范圍廣

與廉租房只供給于廣州市戶籍居民相比，公共租賃住房的申請門檻相對較低，除了符合城鎮(zhèn)中低收入住房困難標準的家庭可以申請外，《公共租賃住房管理辦法》中還規(guī)定保障對象包括新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。在2015年11月，廣州市出臺了《來穗務(wù)工人員申請承租市本級公共租賃住房實施細則（試行）》的通知。通知中規(guī)定到穗時間長且有穩(wěn)定就業(yè)的中低收入來穗務(wù)工人員和高級技能人才或受表彰、獲榮譽稱號的來穗務(wù)工人員可通過積分制的方式輪候申請公共租賃住房。門檻降低，保障范圍更加廣闊，促進住房保障工作的發(fā)展。

4. 改善貧富差距，穩(wěn)定住房市場發(fā)展

公共租賃住房政策的出臺，為中低收入住房困難的家庭解決了住房問題，緩解了中低收入人群的生活負擔，在一定程度上改善了貧富差距。由于公共租賃住房的面積、居住環(huán)境等能與普通商品房媲美，但在價格上卻比商品房的租金低很多，因此不少符合申請資格的承租戶員更多地會選擇申請公租房，特別是有購房欲望但暫時無能力購買的如來穗務(wù)工人。所以對商品房等住房市場會有一定的影響，使住房市場能更穩(wěn)定地發(fā)展。

5. “公廉并軌”，管理方便

從2014年起，各地的公共租賃住房和廉租房實施并軌運行，從意義上說并軌后再沒有廉租房只有公共租賃租房。廉租房和公共租賃住房的保障需求都是一個動態(tài)的過程，兩者之間存在一定的聯(lián)系。當廉租房的承租家庭生活得到改善，家庭收入提高后，就不能繼續(xù)承租廉租房，但可以申請公租房?？墒侨糁匦律暾埿枰欢ǖ氖掷m(xù)，比較繁瑣。但當兩者并軌后，使兩個制度間的政策能更好地銜接，減少老百姓不必要的麻煩，也方便政府的管理和運作。

（二）存在的問題

1. 房源選址偏僻，出現(xiàn)“便租貴住”現(xiàn)象

雖然保障房項目落地后政府已經(jīng)不斷地完善當?shù)氐慕煌?，可對于大部分住在老城區(qū)的中低收入人群來說還是很不便利。他們工作上學的地方都位于廣州市中心，如果他們搬到偏離失去的保障房后每天出行花費的時間和金錢勢必會增加。這可能導致承租家庭的一個月的交通出行費用比他們一個月的租金還要貴，“便租貴住”，住房壓力減輕了但生活壓力依然很多，因此很多申請者都不太愿意挑選偏遠的項目。

2. 住房建造格局不合理，居民生活不便

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，單套公租房的建筑面積控制在60平方米以下，主要以40平方米的戶型為主。在毛紡廠項目中，有個別房屋的戶型設(shè)計是兩房一廳共40多平方米，適合一家三口居住，但其中一間房間的大小只有約3平方米，放下一張單人床后所剩余的位置不多，連能否關(guān)上房門也成問題，假如用來做書房又會使居民不夠房間居住。這樣的設(shè)計格局不夠科學也不夠人性化，沒有考慮好居住者的實際需要，為租戶帶來很大的不便。

3. 房屋質(zhì)量參差不齊，報修過程艱難

從毛紡廠項目建成至今只有三年多的時間，但大部分租戶都反映家中都出現(xiàn)過大大小小的非人為問題，如墻壁出現(xiàn)裂縫，天花板剝落，水管滲水等。租戶們都有向物管進行過報修，但都反映報修時間長，維修的質(zhì)量仍然是參差不齊，需要反復維修。個別結(jié)構(gòu)問題還需要先向物管申報，物管再向住房辦反映，住房辦派工作人員進行檢測，最后再安排人員進行維修。時間長，手續(xù)繁瑣，所以很多租戶寧愿選擇放棄報修或者自行維修。

4. 監(jiān)管力度欠缺，仍然存在騙租行為

對于保障性住房的資格審核一般是經(jīng)過層層把守，但是仍然有存在騙租的行為。由于在審核過程中對申請者的財產(chǎn)審核一般是由自行申報和財政部門查核相結(jié)合，但對于申請者沒有申報和不用經(jīng)過銀行等機構(gòu)所得的收入是沒辦法審核到的。所以還是會有可能出現(xiàn)收入不低者卻能用低價租住公租房。

5. 個別租客素質(zhì)較差，居住環(huán)境常遭破壞

公租房中的租客素質(zhì)參差不齊，個別居民經(jīng)常會在小區(qū)內(nèi)的公共場所做出一些不文明行為，例如亂扔垃圾亂倒廢水，高空拋物，破壞公共設(shè)施等。由于監(jiān)管困難，所以小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施經(jīng)常被人破壞，大大增加了物管的管理難度和為居民的生活造成很多不便。

四、國際住房保障制度對廣州公共租賃住房制度的啟示

（一）日本模式： 制度清晰明了，充分發(fā)揮地方機構(gòu)的作用

根據(jù)不同地區(qū)的住宅情況提出了“都市型標準”和“一般型標準”，也根據(jù)不同的收入階層，將不同的保障對象分為對應(yīng)“基本保障性目標”和“引導性目標”。日本政府一直都是高度重視關(guān)于住房方面發(fā)展規(guī)劃的制定，他們先后頒布了《住生活基本法》、《公營住宅法》和《住宅公團法》等與住宅相關(guān)的法律。在日本，保障性住房的興建主要是交給地方公共團體、民間建設(shè)或者地方住宅公社等機構(gòu)負責，政府只是擔當一個輔助的角色。在國家層面上，日本政府為市民提供低利率和還款期長的貸款購買住宅，并且利用稅收手段鼓勵市民自行建造房屋。日本政府還出臺與住房相關(guān)的金融政策，以央行為領(lǐng)導，民間金融機構(gòu)為護體，政策性的金融機構(gòu)為補充。不同級別的金融機構(gòu)會發(fā)行相關(guān)的住房債券或者會想地方公團和公庫住房進行貼息。在市場調(diào)控方面，日本政府高度重視對于交通設(shè)施的建設(shè)，同時政府也會通過各種優(yōu)惠政府鼓勵私營企業(yè)參與舊住宅更新改造的投資。

（二）英國模式：鼓勵市民購房，不同階層居民混合居住

為了鼓勵中低收入者購買房屋，英國也退出了期限長、利率低、貸款率高，甚至是免稅的住房貸款，除此之外，借款人還可以講住房抵押貸款和自身的定期人壽保險結(jié)合，每月償付利息并且繳納保險費，當人壽保險到期時可用人壽保險的收入償還抵押貸款，一舉兩得。英國保障性住房的開發(fā)中一個比較突出的特點是綜合開發(fā)，強調(diào)一個區(qū)域中各類住房要混合搭配，避免形成住房的區(qū)域之間的懸殊。在區(qū)域開發(fā)時，英國注重混合居住，在一個區(qū)域內(nèi)高、中、低檔的住宅統(tǒng)一開發(fā)。公房在建設(shè)時會分散建設(shè)，并且通過規(guī)劃手段規(guī)定新建的住宅項目中必須包含有低收入居民住房，促進多元文化和不同收入、不同階層居民的融合和交流，發(fā)對高級社區(qū)的建設(shè)，從而避免區(qū)域間的貧富懸殊過大而形成貧民窟。

五、廣州市公共租賃住房未來發(fā)展建議

（一）細化政策，制定明確的標準

2013年，廣州市政府根據(jù)國家相關(guān)政策的規(guī)定出臺《廣州市公共租賃住房保障制度實施辦法（試行）》等關(guān)于廣州市公共租賃住房建設(shè)與管理的政策。在這些政策中提出了公共租賃住房的建設(shè)標準，但這些標準過于寬泛，沒有一個很明確的標準。所以導致很多公租房的建筑面積大小參差不齊，或者是與規(guī)定范圍不符。有關(guān)部門應(yīng)進一步將規(guī)則細化，特別是與數(shù)據(jù)相關(guān)的條例，應(yīng)該給予明確的界定，減少不同公租房項目之間的差距，能避免申請者的過分“扎堆”。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色，吸引社會企業(yè)共同開發(fā)

現(xiàn)在的保障性住房主要是由政府出資和負責興建，后期的維修和管理也主要是由政府負責，這會給政府財政會造成巨大的負擔。為減輕政府的壓力，有關(guān)部門可以出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策，對于出資參與興建保障性住房的企業(yè)給予稅收或土地出讓價格在一定程度上的減免。又或者將保障房建設(shè)與企業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)投資時的投標掛鉤，規(guī)定開發(fā)商需建造一定比例的保障性住房。解決市民的住房困難應(yīng)該是全社會的共同責任，吸引更多的社會企業(yè)共同開發(fā)，方能促進住房保障事業(yè)的更快發(fā)展。

（三）科學規(guī)劃項目規(guī)模和選址，完善周邊公共建設(shè)

部分公共租賃住房的建設(shè)規(guī)模過小或格局不合理，還有選址過于偏遠都使申請者不愿意申請，出現(xiàn)“有房沒人去”的尷尬場面。地理位置相對優(yōu)越，房屋結(jié)構(gòu)良好的項目則往往容易令申請者“扎堆”申請，造成供不應(yīng)求，大大降低分配的進度。所以要科學合理地規(guī)劃項目的規(guī)模和選址，同時要完善周邊公共設(shè)施，特別是交通建設(shè)。若交通建設(shè)完善，便能帶旺沿線住房的發(fā)展，也自然能吸引申請者前往居住。

（四）加強監(jiān)管力度，嚴格把控準入與退出管理

為了確保公共租賃住房的有效實施，需要對租戶實行動態(tài)管理，建立完善的申請和退出管理機制，建立健全的租戶管理檔案庫。對于申請者的審批要進行層層把關(guān)，特別是對于申請家庭的財政審核。完善舉報制度，增強承租戶的責任意識，減少騙租現(xiàn)象的發(fā)生。對于舉報者應(yīng)進行獎勵，對騙租者應(yīng)進行嚴厲懲罰，除了罰款和退租，還應(yīng)該追究其相關(guān)的法律責任。

（五）完善后勤保障，切實幫助居民解決問題

除了要完善公租房的管理制度，也需要加強對物業(yè)管理的監(jiān)管，完善公租房的后勤保障制度。有關(guān)部門應(yīng)成立相關(guān)的后勤保障機制，建立公租房專項維護基金，定期對公租房進行質(zhì)量檢查和維修，簡化維修申報手續(xù)。從不同的方面落實維護居民的住房保障，為中低收入人群真正地解決住房困難。

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*基金項目：“2017年省級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目”，項目編號：201710576097。

（作者單位：黃靜雯、張嘉瑾、溫莉、尹琦婷、紀力源、梁錦婷、吳麗玲，韶關(guān)學院 旅游與地理學院；周春山，中山大學地理科學與規(guī)劃學院）