劉紅祥

【摘要】秸稈禁焚是生態(tài)環(huán)境治理中的一項重要工程。一系列秸稈禁焚政策文件中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會成為最終落實政策的主體。在壓力型體制下將其與績效考核關(guān)聯(lián)迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不認(rèn)真執(zhí)行，但他們所能調(diào)動的資源非常有限，政策手段單一，罰款可能成為唯一有約束力的方式。農(nóng)民的認(rèn)知偏差及行為習(xí)慣可能導(dǎo)致政策執(zhí)行中的官民沖突，而村委會干部在該政策情境中處于兩難境地。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；秸稈禁焚；政策執(zhí)行

環(huán)境問題是現(xiàn)階段社會各界關(guān)注的焦點問題。霧霾也從最初的公眾不知悉到現(xiàn)在被熟知，每年季節(jié)性霧霾的出現(xiàn)更使人們不斷反思其產(chǎn)生的緣由。大規(guī)模秸稈焚燒被認(rèn)為是產(chǎn)生霧霾的一個重要緣由。在鄉(xiāng)村的歷史傳統(tǒng)中，秸稈的一個重要功能就是充當(dāng)生活燃料，但是隨著煤氣、電器等在鄉(xiāng)村的普及，使用秸稈作為主要生活燃料的家庭越來越少。農(nóng)民為了省時省力，往往會在農(nóng)作物收割完之后，一把火將秸稈焚燒干凈，以趕上下一茬農(nóng)作物的播種。對于農(nóng)民而言，在現(xiàn)階段鄉(xiāng)村的工業(yè)條件下，秸稈幾乎沒有經(jīng)濟(jì)價值，回收的成本還比較高，用于造紙等污水也很難處理，最簡單的辦法就是焚燒。但由于大面積、集體化的秸稈焚燒，對空氣造成了很大污染，甚至因為秸稈焚燒引發(fā)火災(zāi)，干擾了正常的社會秩序。

當(dāng)前，秸稈焚燒已成為環(huán)境治理中的一個重要問題。每到夏秋收時節(jié)，針對這一問題會議、政策、考核、監(jiān)督等措施不斷，基層政府和相關(guān)部門、村居委會等都會投入大量人力財力集中整治此類現(xiàn)象。早在1997年農(nóng)業(yè)部就出臺了《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈切實做好夏收農(nóng)作物秸稈還田工作的通知》，然后2001年以來環(huán)保部（環(huán)?？偩郑┮碴懤m(xù)發(fā)布了若干通知要求做好秸稈禁燒工作，2009年起環(huán)保部通過衛(wèi)星遙感每天對全國各地的秸稈焚燒情況進(jìn)行監(jiān)測并向社會公布。在省級層面，江蘇省《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》自2009年6月1日起施行。安徽、河北、山東等省也有相類似的規(guī)定，都是為了能夠減少秸稈的焚燒。但總體而言，并沒有徹底禁止村民們焚燒秸稈的行為，還沒有達(dá)到公眾的要求和心理預(yù)期。

禁燒政策的實施仍然存在諸多阻礙。因為大多數(shù)村民對秸稈焚燒在認(rèn)識上存在一定的片面性，對秸稈焚燒的危害認(rèn)識不夠深入。因此，只有正確認(rèn)識秸稈焚燒的危害，提高對秸稈焚燒的認(rèn)知，才能夠有效解決秸稈焚燒的問題?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府為此承受著各方面極大的壓力，如何更好地解決秸稈禁焚問題在現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理中具有現(xiàn)實意義。在已有的環(huán)境政策研究中關(guān)于秸稈禁焚政策的研究現(xiàn)在還處于碎片化的狀態(tài)，主要圍繞秸稈為何會被焚燒、如何解決秸稈焚燒展開，對秸稈禁燒政策的執(zhí)行過程的關(guān)注還比較少。比較有代表性的是田雄和鄭家吳通過對黃江縣秸稈禁燒實踐的分析指出基層治理的低效和“被裹挾的國家”狀態(tài)的形成緣由。本文主要分析在壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何執(zhí)行秸稈禁焚政策，農(nóng)民如何認(rèn)知和評價該政策，如何應(yīng)對該項政策，該項政策“執(zhí)行難”的根源是什么等問題。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行秸稈禁焚政策的行為與沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國行政組織體制中處于最底端，直面基層群眾。在壓力型體制下，最終的壓力往往都集中于此，各項考核指標(biāo)都需要在此落地見效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員往往和農(nóng)村和村民之間又有著各式鄉(xiāng)土的聯(lián)系，在具體的執(zhí)行政策過程中同時面臨著正式規(guī)則和鄉(xiāng)土人情之間的張力。一方面他們熟悉農(nóng)村的實際和農(nóng)民的習(xí)慣，另一方面他們又必須完成上級政府和部門規(guī)定的各項考核指標(biāo)，在這雙重考驗下，往往采用正式權(quán)力的“非正式運作”。

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員考核與秸稈禁焚政策執(zhí)行效果關(guān)聯(lián)

秸稈禁燒政策的實施與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的考核掛鉤。鹽城市該鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于市郊地帶，根據(jù)江蘇省和鹽城市相關(guān)職能部門的要求，制定了一系列有關(guān)官員考核與獎懲的政策措施。區(qū)政府內(nèi)部考核文件規(guī)定，在禁燒政策執(zhí)行期間，一旦發(fā)現(xiàn)有焚燒秸稈的行為，直接取消該鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的評優(yōu)考核資格，情節(jié)嚴(yán)重的會給予警告甚至撤職的處分。對于造成這一系列情況的村民，予以罰款的處罰，最高罰款兩千元。在農(nóng)村的道路兩邊隨處可見類似的宣傳標(biāo)語，村委會的大喇叭每天都會固定時間播放禁燒通告。以此來約束村民的行為，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對于秸稈禁燒工作的積極性和重視程度。

在禁燒政策實施期間，上級政府組織安排特定的督查小組，并定點安裝監(jiān)控攝像頭，以方便督察小組隨時了解村民有無焚燒秸稈的行為，對村民進(jìn)行監(jiān)督。對禁燒政策的執(zhí)行，上級政府也設(shè)置了專門的時限，在這個確定的時間內(nèi)是檢查監(jiān)督的重點，也主要是以這個時間范圍內(nèi)的成效作為考核的重點。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體執(zhí)行手段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人盡管很重視秸稈禁焚工作，但是在工作實際中能夠在基層所采取的方式和手段還是非常有限的。在該村的調(diào)研中，村民普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行方式主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和村委會干部組成若干工作組包干負(fù)責(zé)，責(zé)任到人。采取的手段主要是宣傳教育、定期和不定期巡查、罰款等。關(guān)于宣傳教育，在兩季收獲期間大致有兩個方面，一是張貼宣傳標(biāo)語，還用廣播進(jìn)行宣傳；二是委托村小學(xué)給學(xué)生一封有關(guān)秸稈禁燒的致家長信，村干部也會委托村小組的人員發(fā)放宣傳資料，以此來動員村民不燒秸稈。其實在實際的管理過程中，農(nóng)民感受到最多的就是宣傳。

兩季收割期間，除了要收割這一茬的作物，還要忙著播種下一季的糧食，因此農(nóng)民對于農(nóng)作物秸稈的處理就不太上心，希望越簡單越好。特別是最忙最集中的那幾天。每當(dāng)這個時候，為了有效管理與約束村民，防止村民私自放火焚燒秸稈，鎮(zhèn)政府都會安排工作人員在此期間進(jìn)行巡邏，一旦發(fā)現(xiàn)焚燒秸稈的現(xiàn)象就要罰款。村主干道路兩側(cè)的宣傳標(biāo)語中說“焚燒秸稈罰款2000元”。當(dāng)然在調(diào)研中，也沒有發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對罰款的正當(dāng)性及數(shù)額的合適性的質(zhì)疑，而罰款本身的警示作用還是很明顯的，因為對一般的農(nóng)村家庭來說，2000元還是一筆很大的數(shù)額。其實在發(fā)現(xiàn)的罰款案例中，一般也就象征性的罰個200元，讓農(nóng)民認(rèn)個錯，并采取措施補(bǔ)救。為了解決農(nóng)戶分散不利于集中解決的難題，村委會也積極推動農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，給種植大戶進(jìn)行大棚種植，大大減少秸稈的數(shù)量。

其實部分村民對秸稈禁焚政策還是很有意見的，一部分人認(rèn)為之前都可以燒，為啥現(xiàn)在不可以了，還有一部分人認(rèn)為既然政府不讓我們焚燒秸稈，那就應(yīng)該想辦法幫我們把秸稈處理了，要不然秸稈堆在田里也不是個事兒。他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格管理秸稈禁燒工作，只是把問題轉(zhuǎn)嫁給我們，太不合適了。既不讓人燒秸稈，也不采取措施解決秸稈問題，往往是馬后炮，發(fā)現(xiàn)有人偷偷焚燒秸稈后才趕過去撲滅，讓人交個罰款也就了事了，一點用處都沒有。

除了這些行政手段外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實并沒有采取其他措施來解決這個問題，在政策設(shè)計上也缺乏創(chuàng)新性。如姜堰某地曾采取的秸稈還田補(bǔ)貼措施、集體出售等并沒有在當(dāng)?shù)貙嵺`。

在近幾年連續(xù)高壓的禁焚政策推進(jìn)中，對農(nóng)民的影響還是很明顯的，秸稈焚燒的現(xiàn)象得到了很好的遏制。盡管現(xiàn)在每年還會有零星的農(nóng)戶偷偷焚燒秸稈，但是秸稈不能焚燒，焚燒會污染環(huán)境，秸稈還田是很好的方式也已經(jīng)得到了越來越多的農(nóng)戶的認(rèn)可。加之現(xiàn)在大型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)收割播種機(jī)械在農(nóng)村的推廣，已有機(jī)械可以直接粉碎秸稈入地并完成下一季的播種，只是對農(nóng)戶而言，增加了耕種的成本。因為種水稻小麥等糧食作物每畝地扣除種子化肥農(nóng)藥、機(jī)械的成本，不扣除人工成本的情況下，一般農(nóng)戶家一畝地一年兩季也就只有大約1400元的利潤。

1.3秸稈禁焚政策執(zhí)行中的官民沖突

在對秸稈禁焚的高壓態(tài)勢下，夏秋兩季的收割季節(jié)可以說秸稈禁焚是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的一大難題。即使有專項小組，不定時巡查，在鄉(xiāng)村還是有人會偷偷焚燒，特別是夜里?，F(xiàn)階段的禁燒工作成效并不盡如人意，甚至在此過程中還發(fā)生各種沖突。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員只為完成禁燒工作的心態(tài)，致使他們很少去了解村民的意愿與心聲。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一味地在采取一些村民所不能接受的措施。要求村民禁燒秸稈，卻沒有一套行之有效的措施來幫助村民處理農(nóng)作物秸稈，只會讓他們不要燒，一旦發(fā)現(xiàn)有焚燒秸稈的行為，就會對村民進(jìn)行罰款，這大大加深了村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員怨恨，激化了村民們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的矛盾。一旦涉及到罰款的問題，就會爭論不休，村委會的官員也會左右為難，導(dǎo)致和村民的對立，激化和村民的矛盾。因為畢竟工作組只是臨時性的到本村工作，后面日常的工作還是村委會來做。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秸稈禁焚政策“執(zhí)行難”的內(nèi)在根源

從中央到地方出臺了一系列關(guān)于秸稈禁焚的政策，所有的落實執(zhí)行也都被分派到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織村委會的力量也動員志愿者去監(jiān)督執(zhí)行秸稈禁焚，但是執(zhí)行難的問題還是比較嚴(yán)重。究其根源主要還是由于村民認(rèn)知偏差、政府壓力轉(zhuǎn)移、技術(shù)推廣受限等造成的。

2.1農(nóng)民對秸稈禁焚的認(rèn)知偏差

從秸稈禁燒工作中所遇到的一系列困難來看，禁燒工作最大的困難是來自村民的阻礙和不配合。由于農(nóng)村村民文化素質(zhì)教育水平相對較低，對秸稈焚燒的危害性認(rèn)識不足，且缺乏一定的環(huán)保意識及法律意識，因此，對政府的禁燒工作難以理解并不愿意很好地配合。

在個案的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少村民認(rèn)為秸稈焚燒后會增加土壤肥力，“一把火燒掉也省事”，法不責(zé)眾等。因為現(xiàn)在大多數(shù)人家已經(jīng)很少燒灶，大多數(shù)人家都已使用上電磁爐、煤氣灶等，所以留著秸稈也是占地，還得有人去收拾它，費時費力，認(rèn)為焚燒沒有什么不合理。并且也不認(rèn)為對環(huán)境有多大的污染，畢竟這只是一時的。也有少部分村民認(rèn)為既然不讓燒秸稈，還得自己處理，政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼，或提供一定的便利，要不然誰都不愿意花力氣和時間在這上面。

而這些問題產(chǎn)生的主要原因是，雖然現(xiàn)階段政府出臺了一系列方針政策，但具體的措施并沒有資源配套，一些政策缺乏一定的針對性與可行性。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會宣傳很多，但大多數(shù)村民對于秸稈焚燒的危害認(rèn)識還不全面，存在一定的片面性；對于秸稈禁燒政策實施所帶來的深遠(yuǎn)影響不了解，所以并不支持政府出臺的禁燒政策。加之現(xiàn)階段秸稈綜合利用方式多樣化與復(fù)雜化，村民對其并不是很了解，無法納入考慮范圍。

由于強(qiáng)制性的罰款措施，往往會激化村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員之間的矛盾，村民們的反叛心理也會越來越嚴(yán)重，總想著你不讓我燒，又不想辦法給解決，我偏燒。因此，禁燒工作困難阻阻?，F(xiàn)在農(nóng)村的常住人口以老人、婦女和兒童為主，中青年基本都外出打工。對環(huán)境的認(rèn)知和重視不同文化水平、工作性質(zhì)的人由于平時的關(guān)注點不一樣，感知也不一樣。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有根據(jù)具體的人群采取對應(yīng)的措施，不同的群體對于禁燒政策的反應(yīng)不一，接受的程度也不盡相同，這就使得在禁燒政策實施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在面對不同群體時所感受到的壓力也是不一樣的。這種壓力往往也是認(rèn)知偏差帶來的。

2.2政府政策工具單一，執(zhí)行成本高

盡管一直都有很多關(guān)于秸稈綜合利用的技術(shù)及措施被提出被討論，但往往都無法真正落地。原有的小麥秸稈加工行業(yè)，如草帽、草苫等，因替代產(chǎn)品的出現(xiàn)而基本淘汰，而目前秸稈的綜合利用仍局限于秸稈的直接還田以及機(jī)械加工飼草，對秸稈用量大的秸稈氣化技術(shù)、秸稈發(fā)電技術(shù)、秸稈制版等一些新型的秸稈綜合利用技術(shù)還未在生產(chǎn)實際中得到有效的應(yīng)用翻。由于缺乏針對性、實用性、時效性和具體的引導(dǎo)，最后也只能以行政強(qiáng)制手段和處罰措施來推進(jìn)政策的執(zhí)行。從實際來看，秸稈綜合利用的組織、協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化工作并沒有做好，當(dāng)然也許這種資源在現(xiàn)在的條件下可能也沒有太大的綜合利用價值，秸稈禁燒工作執(zhí)行效果并不理想。這種單一的禁止的政策手段在實際執(zhí)行過程中的確沒有彈性，極易帶來沖突。

由于政策手段單一，執(zhí)行的人力成本較高。政府除了禁止也沒有其他切實可行的具體措施，農(nóng)民往往是分散行為，甚至出現(xiàn)農(nóng)民和監(jiān)督小組的“貓鼠游戲”，“一放就跑，死不承認(rèn)”的現(xiàn)象。政府要想真正監(jiān)督難度很大，這就不得不增加巡查人員和輪次，即使有攝像頭的協(xié)助效果往往也不是很明顯。在雙收時節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不組織兩班甚至三班人員輪流檢查監(jiān)督，還需動員志愿者，并且提供相應(yīng)補(bǔ)貼。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說其實是一別支出負(fù)擔(dān)，當(dāng)然現(xiàn)在有時候會有上級的專項撥款。

2.3村委會干部的身份困境與兩難選擇

在壓力型體制下，秸稈禁燒的績效壓力也是層層下移，最后村委會是最終的壓力承擔(dān)主體。在秸稈禁焚上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不依靠村委會的干部，但不是協(xié)作的關(guān)系。在具體的執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接要求村委會負(fù)責(zé)本村的該項工作，并對此考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接將村委會作為自己的下級單位來分派任務(wù)，其實就基本上將他們與農(nóng)民處于一種對立的位置了。

而村委會干部其實也很理解農(nóng)民的處境，他們基本都生活在農(nóng)村，也種糧食，其實也習(xí)慣焚燒，這是一種行為慣性，只是現(xiàn)在要求不能焚燒他們不得不帶頭執(zhí)行。他們既不希望農(nóng)民焚燒秸稈，也不希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐村干部執(zhí)行太嚴(yán)格，農(nóng)民被罰款，他們希望在村民面前樹立起維護(hù)村民利益的形象，畢竟他們是村民選舉出來的。所以過于嚴(yán)格的執(zhí)行會導(dǎo)致村委會干部的不滿甚至消極對抗。

“上級部門下達(dá)了這些命令之后，就什么都不管了，什么方法措施都要我們自己想辦法，我們能有什么辦法，只能跟村民說好話，讓他們緩一緩再燒，要不然的話就會加深村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的怒意?！痹诮斩捊龠@件事情上，村委會干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的立場和目標(biāo)其實并不一致，嚴(yán)格執(zhí)行政策，特別是罰款一般村委會干部會比較尷尬，在具體的執(zhí)行過程中他們也會采取消極的方式應(yīng)付上級檢查。

3結(jié)語

在社會各界對生態(tài)環(huán)境，特別是空氣質(zhì)量越來越關(guān)注的新時代，秸稈禁焚成了每年夏秋雙收時節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的一項極其重要的工作。從國家環(huán)保部到地方政府及職能部門都會出臺相關(guān)政策和規(guī)范，這些政策規(guī)范的落實最后都會落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上。壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行秸稈禁焚政策所能利用的資源有限，更多的只能將壓力轉(zhuǎn)移給村委會，這無形之中就將村委會處于一種兩難境地。村委會干部他們了解鄉(xiāng)村傳統(tǒng)和農(nóng)民習(xí)慣，更知道現(xiàn)階段處理秸稈的難度，他們一方面不希望村民焚燒秸稈，另一方面也不希望村民被罰款。但是現(xiàn)階段秸稈禁燒的單一化的政策及執(zhí)行方式很難真正滿足村民需要，改變村民認(rèn)知也需要一個長期過程。在這種狀態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何執(zhí)行政策達(dá)到政策效果并且能夠提高農(nóng)民的滿意度，這是一項嚴(yán)峻考驗。