李志鵬

【摘要】黨的“十九大”提出以城市群為主體，同時構(gòu)建各級城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《2017年國務(wù)院政府工作報告》指出深化戶籍制度改革，實現(xiàn)進城落戶1300萬人以上，加快居住證制度全覆蓋，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，讓城市群充分起到輻射帶動作用。而各級政府作為新型城鎮(zhèn)化政策制度的發(fā)起者和執(zhí)行者，在社會治理工作中占據(jù)核心位置，其職能履行的好壞直接決定農(nóng)業(yè)人口市民化進程和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口城市人口，轉(zhuǎn)換的過程。和城市化水平的一個重要指標(biāo)，城市化率，即在該地區(qū)永久城市居民的比例。國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年末，我國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，比上年末增加2049萬人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為58.52%，比上年末提高1.17個百分點。在藍皮書的城市2013年的年度預(yù)測，到2013年，總共3億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的城市化進程。

1農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問題

1.1城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋不全面

我國城鎮(zhèn)化已處于高速發(fā)展并逐步完善階段，近些年來，我國城鎮(zhèn)人口出生率持續(xù)走低，人口機械增長成為城鎮(zhèn)化的必由之路，主要包括農(nóng)業(yè)失地人口及農(nóng)村剩余勞動力。而當(dāng)中農(nóng)業(yè)人口的遷移和訪問的城市基本公共服務(wù)，同時還是像這個城市常住人口統(tǒng)計。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)和城市的差距，城市化水平低。如果轉(zhuǎn)40%程度的預(yù)測，我國農(nóng)業(yè)人口的城市化，城市化率每平方是42遠低于世界平均水平。未來新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的范圍，既包括沒有完全實現(xiàn)市民化的存量人口，同時也包括未來新增人口。

1.2農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的制度困境

農(nóng)業(yè)政策的制度因素轉(zhuǎn)移人口的城市化目標(biāo)達成過程中，主觀因素在，可以說政策制度主導(dǎo)和指引著我國城鎮(zhèn)化進程，政策制度在城鎮(zhèn)化初期的確可以加速城鎮(zhèn)化進程，然而政策制度的客觀性和城市化的固有缺陷不可避免的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移已成為制約因素，更直接，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)深入，我們發(fā)現(xiàn)政策制度改革明顯滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度。

首先，戶籍制度代表我國曾經(jīng)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實，然而，窺探我國戶籍制度的背后，卻是是日益懸殊利益剪刀差，城鄉(xiāng)二元戶籍制度早已是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最根本的制約和障礙。近些年來隨著深化改革的進程，原有戶籍制度所體現(xiàn)的權(quán)益剪刀差正隨之減小，高風(fēng)險管理逐漸和軌道上二元管理銀行，但一般來說戶口改革進程緩慢。正是因為存在原來的戶口，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城市還享受不到依托高風(fēng)險社會服務(wù)，大部分孩子在秋天，房子，很多軍事方面，社會保障，醫(yī)療事業(yè)受不同程度。人們?yōu)橐幌盗袘艨诘募彝?，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和無情的城鎮(zhèn)居民劃分區(qū)別對待。倘若戶籍制度不深化改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依舊飄零在外，人口的城鎮(zhèn)化就很難實現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)也將遙遙無期。

其次，各級地方政府本身缺乏城市化農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的內(nèi)在動力，也灌溉農(nóng)業(yè)成本轉(zhuǎn)移，難以忍受。城市化的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的僵化，財政資金，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作需要各級地方政府因地制宜的建立行之有效的成本分擔(dān)機制，這種分擔(dān)機制則必須由從中央到地方政府、各類企業(yè)、包括個人都涵蓋在其中的一個相對責(zé)任明確、比例合理、可行性充分的方案。

1.3政府主導(dǎo)型城市化運營模式帶來的問題

政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化運營模式自新世紀(jì)以來一直是城鎮(zhèn)化的主流模式，雖然運營模式可以著眼于完整的城市化發(fā)展目標(biāo)，同時在城市化發(fā)展的早期階段力量較大；但與市場化城市化相比，模式本身存在著不可忽視的缺陷和弱點，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。當(dāng)前，中國流動人口規(guī)模已超過2億人，但大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口不能和城市居民享受同等的國民待遇尤其是社會福利，原有的低度城市化水平致使各種城市福利水平呈現(xiàn)出各種差異，嚴(yán)重影響和左右了城市化發(fā)展的核心機制，即提升整體社會成員的福利水平。在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，城市化過度覆蓋，嚴(yán)重掠奪周邊國土資源，經(jīng)濟社會效應(yīng)很顯然的低于市場化城鎮(zhèn)化。在城市化模式下，中國很多地區(qū)出現(xiàn)了“鬼城”，現(xiàn)象叢生的城鎮(zhèn)化問題倒逼著原有的由政府主導(dǎo)城市化向市場化城市化轉(zhuǎn)變的機制。所以為了更好地促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，該如何避免這種由政府主導(dǎo)的城市化運作模式，必將是未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要任務(wù)。

1.4農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身意愿不強

首先是農(nóng)業(yè)人口基本文化素質(zhì)較低，自身的技術(shù)資本存量明顯短缺，因此造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多數(shù)在資本原始積累，職業(yè)發(fā)展方向，運用法律維權(quán)，自身人際交往能力，心理抗壓能力等方面，始終無法滿足城市社會的基本需求，其次，城市中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流轉(zhuǎn)仍然與城市政治生活無關(guān)并長期游離在外，大部分人們的利益訴求無法充分體現(xiàn)在城市公共政策的制定上，在一定程度上影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利市民化的愿望。

2推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

2.1推進基本公共服務(wù)向常住人口開放

首先，亟需完善城鎮(zhèn)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)。第一，要繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投入，加強職業(yè)技能培訓(xùn)；第二，要拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)信息。努力建立健全勞動力市場的中介服務(wù)體系，為其就業(yè)提供高質(zhì)量的服務(wù)；第三，維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)合法權(quán)益，要取消就業(yè)的歧視性限制，改善其就業(yè)環(huán)境，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市職工同工同酬、同工同權(quán)。其次，以《社會保險法》的順利實施為契機，努力讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民可以享受同等的社會保障待遇。在現(xiàn)階段做好基本社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，并在適當(dāng)時期建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。最后，保障隨遷子女平等受教育權(quán)利、改善其居住條件，加快教育體系改革，將隨遷子女教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，放寬隨遷子女在城鎮(zhèn)就近入學(xué)的條件，降低入學(xué)門檻，并研究制定隨遷子女異地參加中考、高考的辦法，逐步實現(xiàn)隨遷子女教育同城市居民同等待遇；在住房政策方面，要把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題，完善覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房公積金制度。

2.2消除制度障礙，完善農(nóng)民工市民化的制度保障

第一，目標(biāo)管理的改革、創(chuàng)新戶籍人口全面放開行政限制，普通小城市，讓城市有序合理的限制，城市，嚴(yán)格控制大城市人口。會計新移民政策的調(diào)整，城市和農(nóng)村地區(qū)之間的登記制度，全面實施的住宅體系，加快建設(shè)與國家人口基礎(chǔ)信息共享，穩(wěn)步推進義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房養(yǎng)老、基本醫(yī)療和基本公共服務(wù)等城市的基本覆蓋所有的永久居民。直到2020年的結(jié)論和小康社會的建設(shè)基本一致，有效的社會管理和公共服務(wù)，保護公民權(quán)利，以人為本，科學(xué)有效的整理和規(guī)范為新登記制度，努力達到1億農(nóng)業(yè)人口，轉(zhuǎn)移到其他永久居民在居住的城市。

其次，建立健全農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本分擔(dān)機制，增加財政投入。市民化成本分擔(dān)機制應(yīng)由各級政府、企業(yè)和個人來建立。第一要對成本的主體和支出責(zé)任進行合理有效分析和準(zhǔn)確界定，例如，政府應(yīng)增加財政支出，承擔(dān)義務(wù)教育，就業(yè)，保險，醫(yī)療，經(jīng)濟適用住房和市政基本設(shè)施等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共成本；而企業(yè)則實行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，盡可能的加強對職工技能培訓(xùn)的投入力度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法繳納養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，工傷保險，失業(yè)保險等各類社會保險費用。

最后，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市化是一項長期系統(tǒng)工程復(fù)雜和困難。改善組織、改善機制，積極實施相關(guān)政策，試點工作，積累經(jīng)驗有效的領(lǐng)導(dǎo)必須定期檢查的指導(dǎo)方針，形成了大大小小在一起的情況。

2.3健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進機制

改善城鎮(zhèn)化的推進機制和避免及解決問題機制應(yīng)該包括以下幾個方面。第一要進一步規(guī)范各級政府的責(zé)任機制。若是由中央政府負(fù)責(zé)整個制度安排和政策制定，省級政府的統(tǒng)籌安排和配套政策負(fù)責(zé)該地區(qū)的發(fā)展，市縣級政府的具體方案負(fù)責(zé)行政區(qū)域的發(fā)展和實施方案細則；第二是促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口廣泛的社會參與，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等常住人口納入企業(yè)建設(shè)，將學(xué)童、家庭、社區(qū)群體融入社區(qū)的包容性；此外，必須隨時要加強宣傳教育工作，科普文化和促進常住居民文明素質(zhì)的提高，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參與社區(qū)公共活動，努力建設(shè)和管理居民社區(qū)環(huán)境。因此是否區(qū)分城鎮(zhèn)化成本分?jǐn)倷C制或明確政府責(zé)任，并不斷完善社會參與機制，無疑將整頓阻礙城鎮(zhèn)化進程的新型城鎮(zhèn)化因素，對于新型道路建設(shè)具有重要的前瞻性和戰(zhàn)略性意義。

2.4加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會參與，促進整合進程

促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口廣泛融入企事業(yè)單位、兒童融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，營建更具開放性和包容性城市。更加積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，合理參與政府管理、獲得民主和參與社會管理。廣泛的參與城鎮(zhèn)社會保險，職業(yè)技能培訓(xùn)，提升技術(shù)能力和專業(yè)性，提高融入城市社會的能力。要加強科普宣傳教育力度，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本科學(xué)文化素養(yǎng)，各級政府部門及相關(guān)企事業(yè)單位必須時刻保證對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關(guān)心和關(guān)注，同時更加注重豐富他們的精神文化生活。