張學(xué)芹

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對事業(yè)單位資金投入加大，事業(yè)單位需要建立完善的內(nèi)部控制制度，改善內(nèi)部管理，防治舞弊和腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。文章以新形勢下事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)為分析對象，分析了事業(yè)單位建立內(nèi)控體系的必要性，指出內(nèi)控體系建設(shè)存在的問題及現(xiàn)狀，對這些問題制定出科學(xué)的解決方案。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控體系

隨著社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的事業(yè)單位意識到構(gòu)建內(nèi)部控制體系勢在必行。作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展占有舉足輕重的事業(yè)單位，必須建立一個(gè)相對科學(xué)完善的內(nèi)部控制體系， 來保障事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動符合法規(guī)，保障安全有效的使用資產(chǎn)，保障完整的財(cái)務(wù)信息，來防范舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，來提高事業(yè)單位服務(wù)的效率和結(jié)果。 然而與企業(yè)不同，事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)發(fā)展較晚，加之國際上缺乏完整可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其發(fā)展存在著諸多不足。財(cái)政部于2012年和2015年分別發(fā)布過《事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范（試行）》、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求事業(yè)單位建立與自己單位相適應(yīng)的內(nèi)控體系。事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作是落實(shí)黨的“八項(xiàng)規(guī)定”。在這個(gè)過程中，取得了一定的成績，然而隨著社會的進(jìn)步，新的形勢之下事業(yè)單位的內(nèi)部控制也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的改變。

一、事業(yè)單位建立內(nèi)控體系的必要性

在事業(yè)單位中建立內(nèi)部控制體系是通過制定相關(guān)制度、執(zhí)行相關(guān)程序、實(shí)施相關(guān)措施，來完成實(shí)際工作的控制目標(biāo)，同時(shí)對經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)管控和防范。新形勢下的事業(yè)單位的整體職責(zé)是有效管理國家和提供公共服務(wù)，其提供公共服務(wù)的效率和效果直接影響其職責(zé)履行的好壞。也就是如何為廣大人民群眾提供便捷服務(wù)是新形勢下事業(yè)單位的重點(diǎn)問題。 要解決這一重點(diǎn)問題，必須改善單位內(nèi)部管理，建設(shè)和實(shí)施內(nèi)部控制，單位應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)部門、各個(gè)崗位和相關(guān)人員的分工和職責(zé)，設(shè)立相關(guān)部門和崗位對相關(guān)工作人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和懲罰，形成完善的內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制，只有這樣才能提升公共服務(wù)的效率和效果。構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系大勢所趨。

事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作是落實(shí)黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》一項(xiàng)改革措施，它在維護(hù)著正常生活秩序。站在行政事業(yè)單位的自身發(fā)展角度，內(nèi)部控制管理體系的構(gòu)建也有其重要的作用，不但促進(jìn)事業(yè)單位更好發(fā)展和推進(jìn)工作，而且促進(jìn)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源的有效配置，使其發(fā)揮出最優(yōu)的作用。

二、 當(dāng)前事業(yè)單位中內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

（一）缺少內(nèi)部控制的意識

由于事業(yè)單位的服務(wù)性、公益性、知識與技術(shù)密集性的特點(diǎn)，資金來源大多為財(cái)政資金，事業(yè)單位人員內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)部控制關(guān)注不高。專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)缺乏財(cái)務(wù)專業(yè)知識，全體員工早已習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)的“一支筆”的集中模式。有的單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)是上級單位分派的任務(wù)，目的就是消減自己的領(lǐng)導(dǎo)地位。單位領(lǐng)導(dǎo)人未在全體會議中清晰完整的傳達(dá)內(nèi)部控制的重要性，建立內(nèi)控制度就是為了應(yīng)付檢查，該制度無法在實(shí)際過程中發(fā)揮作用；還有的單位認(rèn)為內(nèi)部控制成本過高，使得辦事手續(xù)繁瑣，運(yùn)行效率過低，導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行運(yùn)行不當(dāng)。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

在基層事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)過程中，國家財(cái)政部頒布了事業(yè)單位內(nèi)控體系，對內(nèi)控體系的理念、原則及方法給予了設(shè)計(jì)。在構(gòu)建內(nèi)控體系過程中，事業(yè)單位沒有全面的考慮到單位自身的性質(zhì)及單位自身的特點(diǎn)，僅僅按照本有的范本制度制定了自身的內(nèi)控制度，從而使內(nèi)部控制制度不健全不完善，指導(dǎo)性前瞻性較差。同時(shí)，事業(yè)單位的內(nèi)部的控制主要集中在會計(jì)控制上，所以相關(guān)的制度也涉及在這個(gè)層面， 缺乏對管理、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等其它工作的制度監(jiān)督。在正常的工作運(yùn)行中，有個(gè)別事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層在會計(jì)的工作中出現(xiàn)了一定的問題， 諸如超額審批、打白條、違規(guī)審批的情況存在，造成審計(jì)有困難，流于形式，制度形同擺設(shè)。由于事業(yè)單位是定額的人員編制，一人多崗或者一崗多人就會出現(xiàn)，崗位的設(shè)置不夠明確與精細(xì)化，就會出現(xiàn)不相容職務(wù)沒有分離，內(nèi)控制度體系不夠完善。

（三）內(nèi)部控制運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不健全

近幾年，財(cái)政和審計(jì)部門對事業(yè)單位的監(jiān)督主要關(guān)注在財(cái)政資金的合法合規(guī)和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。 在單位內(nèi)部控制的制度上，使用是否科學(xué)、完善，在執(zhí)行上是否有效，則缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理， 使得相應(yīng)單位缺少了推進(jìn)建立內(nèi)部控制機(jī)制的外部推動力。其次事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行審計(jì)還沒有開展。 現(xiàn)在事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)主要是針對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的審計(jì)支出和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，《規(guī)范》還沒有正常的運(yùn)行實(shí)施， 內(nèi)部控制也沒有執(zhí)行審計(jì)，還沒把它當(dāng)作重點(diǎn)來抓。事業(yè)單位的內(nèi)部控制收效和評價(jià)還沒有開展，也就是說不清楚事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行是不是存在一定的缺陷、缺陷的程度到底有多大。

在我國事業(yè)單位審計(jì)工作中，仍缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，事業(yè)單位的紀(jì)檢、監(jiān)察等部門在本單位黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作、工作上獨(dú)立性相對不強(qiáng)， 內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力參差不齊，單位財(cái)會部門與紀(jì)檢、單位審計(jì)、監(jiān)察部門還屬于同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分管的現(xiàn)象還普遍存在，不能確保內(nèi)部監(jiān)督檢查工作有效展開。事業(yè)單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督主要由財(cái)政部門和審計(jì)部門組成，主要是個(gè)案監(jiān)督和事后監(jiān)督，事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中的主動意識受到抑制，具有一定的局限性，事業(yè)單位的內(nèi)部控制成效受到影響。

三、事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系建設(shè)的對策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，明確內(nèi)部控制的目標(biāo)

事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)必須對內(nèi)控建設(shè)采取積極支持的態(tài)度，重視程度決定了內(nèi)部控制的效果。首先要強(qiáng)化事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制理論的學(xué)習(xí)，使他們認(rèn)識到新形勢下的“一支筆”賦予新的內(nèi)涵，是指領(lǐng)導(dǎo)集體決策，建立在聯(lián)審基礎(chǔ)上的。國家和相關(guān)部門創(chuàng)造各個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控知識的交流，內(nèi)控體系建設(shè)完善的單位，設(shè)立標(biāo)桿，武裝內(nèi)控體系知識從而夠好地開展自己單位的內(nèi)控工作。一定要把內(nèi)控法規(guī)和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全體培訓(xùn)，讓他們理解新政策，領(lǐng)導(dǎo)和員工就能齊心協(xié)力執(zhí)行內(nèi)部控制，創(chuàng)造良好的環(huán)境。

在事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的過程中，要建立明確的目標(biāo)，更要從長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略角度出發(fā)，不要因短時(shí)的內(nèi)控運(yùn)行成本過高就持否定態(tài)度，仔細(xì)梳理各類經(jīng)濟(jì)活動流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。在工作過程中本著事業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)來展開內(nèi)部控制工作， 從而更好的服務(wù)于社會，貢獻(xiàn)于社會。在事業(yè)單位內(nèi)控管理過程中，一定要圍繞總體目標(biāo)，加強(qiáng)組織建設(shè)，以便更好的完善責(zé)任制度，更能促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展。在內(nèi)部控制體系完善過程中，保證工作有條不紊正常運(yùn)行。內(nèi)控管理體系是管理的一部分，更是事業(yè)單位經(jīng)營管理的精髓，一定結(jié)合本單位實(shí)際情況的建立健全工作運(yùn)行體系。完善的工作體系嵌入本單位信息系統(tǒng)中，大大減少了人為操作的失誤，保護(hù)信息安全。

（二）完善事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，細(xì)化崗位責(zé)任

要建立健全內(nèi)部控制的管理體系，要合理的安排組織機(jī)構(gòu)，建立健全議事決策機(jī)制。特別應(yīng)當(dāng)明確實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的“三重一大”事項(xiàng)的范圍。事業(yè)單位的“三重一大”事項(xiàng)一般包括關(guān)于本單位長遠(yuǎn)發(fā)展和短期內(nèi)重大的決策事項(xiàng)、重要干部任免、對本單位事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響項(xiàng)目的設(shè)立和安排等。重大事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位自己實(shí)際情況確定，不得隨意變更。單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法、公開原則，對于專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)行專家咨詢，決策評估和綜合論證。有關(guān)“三重一大”事項(xiàng)的決策會議過程、參與人員及其意見、結(jié)論等內(nèi)容應(yīng)指定不具有表決權(quán)的人員完整、詳細(xì)記錄，形成書面形式的會議紀(jì)要。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)分工要明確，事業(yè)單位單位責(zé)任追究具體到某個(gè)人，而不是領(lǐng)導(dǎo)集體負(fù)責(zé)。事業(yè)單位要根據(jù)業(yè)務(wù)需要科學(xué)來設(shè)置工作崗位，明確每個(gè)崗位的風(fēng)險(xiǎn)和職責(zé)；不相容崗位決不一人負(fù)責(zé)。申請與審核審批、審核與具體執(zhí)行、業(yè)務(wù)執(zhí)行與信息記錄、業(yè)務(wù)審批、執(zhí)行與內(nèi)部監(jiān)督的崗位分離。事業(yè)單位可組織相關(guān)的專業(yè)人員，進(jìn)一步對事業(yè)單位內(nèi)部的控制管理方案進(jìn)行可行性研究，切實(shí)做到崗位的制約。 在對單位薄弱工作環(huán)節(jié)進(jìn)行有效控制，對單位工作職責(zé)要精細(xì)化，將每一項(xiàng)工作都具體到人，這樣才能職責(zé)分明，這樣才能完善內(nèi)部控制管理制度。 此外，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中找到有效的方法，并依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高效的完成內(nèi)部控制管理。

（三） 強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，保證制度落實(shí)

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立，明確了各部門崗位職責(zé)和崗位權(quán)限，還應(yīng)該加大監(jiān)督檢查力度，保證事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度的落實(shí)。監(jiān)督審計(jì)工作是事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要部分，用于保證內(nèi)控制度建立后能夠順利實(shí)施。 事業(yè)單位經(jīng)營者管理工作因承擔(dān)著各種社會責(zé)任，在內(nèi)部控制管理過程中包含了多方面的內(nèi)容。事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督的主體不僅為獨(dú)立的，有權(quán)威審計(jì)部門或者崗位，而且其成員必須具備與監(jiān)督和評價(jià)內(nèi)控系統(tǒng)相適應(yīng)的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德修養(yǎng)，這些部門應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對獨(dú)立，它們應(yīng)當(dāng)在日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對單位內(nèi)部管理和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況進(jìn)行定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)措施。 內(nèi)部控制外部監(jiān)督的應(yīng)當(dāng)對內(nèi)控部門建立和實(shí)施的有效性進(jìn)行針對審計(jì)，提出審計(jì)處理意見，并對被審計(jì)單位采納審計(jì)建議的情況必須進(jìn)行跟蹤回訪，更好的樹立審計(jì)的權(quán)威。

總之，內(nèi)部控制的內(nèi)外監(jiān)督一方面要重視控制環(huán)境的規(guī)范性，控制程序的合理性；另一方面要監(jiān)督事業(yè)單位內(nèi)控制度是否有效，評價(jià)效果是否良好，一旦出現(xiàn)問題及時(shí)改正，以便預(yù)防和減少腐敗發(fā)生。

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（作者單位：天津市氣象局機(jī)關(guān)服務(wù)中心）