陳春梅

摘要：自“十八大”以來，國家對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)企的力度不斷加強，對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計督察的強力鋪開，對內(nèi)部控制報告編報“回頭看”的實地巡查，“以審促改”、“以報促改”的方式有力推動了待轉(zhuǎn)企中小事業(yè)單位加強廉政建設和內(nèi)部控制。在當前事轉(zhuǎn)企改制背景及內(nèi)部控制視角下，待轉(zhuǎn)企中小事業(yè)單位存在的支出管理問題逐漸顯現(xiàn)。通過引入內(nèi)部控制思路及融入“5W2H”和“PDCA”的管理方法，探究支出管理的創(chuàng)新應用，以降低事轉(zhuǎn)企的改制風險，促其健康有序地轉(zhuǎn)制經(jīng)營。

關鍵詞：事轉(zhuǎn)企改制；支出管理；應用創(chuàng)新

一、相關定義及支出管理的重要意義

（一）相關定義

1.待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位，指根據(jù)《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號）的精神，對劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位將逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)，即列為待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位。

2.支出內(nèi)部管理，指單位為實現(xiàn)支出控制目標，對經(jīng)濟活動的支出風險進行防范和管控；分為借款管理、報銷票據(jù)管理、支出申請與資金支付管理、公務卡管理、銀行賬戶管理、付款印鑒管理、支出核算及歸檔、支出監(jiān)管八個環(huán)節(jié)。

（二）支出內(nèi)部管理的重要意義

“5W2H”的第一層級管理思路—WHY？即原因和意義是什么？事業(yè)單位的支出，以預算為起點，以審計監(jiān)查為終點；預算管理是貫穿業(yè)務流、信息流、資金流的主線，加強支出內(nèi)部管理是保障資金合法合規(guī)的核心，對預算執(zhí)行及勤政廉政具有十分重要的意義。

二、支出內(nèi)部管理的突出問題

“5W2H”的第二層級管理思路—WHAT？即問題是什么？需要改進什么？很大一部分待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位為科級單位，該類人員少，組織架構簡單，很少經(jīng)歷經(jīng)濟責任審計或離任審計，從上至下對支出內(nèi)部管理的重視度不夠；一旦進入事轉(zhuǎn)企改制前期，其支出管理的問題逐漸顯現(xiàn)。

（一）人員縮減，支出管理職責不清

一些待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位職工對改制變革的認識不同，人員調(diào)離或辭職的情況時有發(fā)生，當?shù)厝松绮块T對該類單位持“只能出不能進”的人事政策。因此，支出內(nèi)部管理很難做到“三權”分離及不相容崗位分離“三權”即決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，亦未能采取相應的替代措施或定期評估監(jiān)督。

（二）支出內(nèi)部管理的事前環(huán)節(jié)問題

1.領導班子的管理理念不統(tǒng)一，風險防范意識不強

一些單位領導認為單位小，以提高生產(chǎn)經(jīng)營運行效率為首要目標，認為支出事前審批程序勢必會影響工作開展。

2.普通職工對事前審批環(huán)節(jié)有抵觸

一些單位職工對支出申請的事前審批材料未按規(guī)定在事前辦理完結，只在資金支付申請環(huán)節(jié)臨時補齊。

3.財務部門監(jiān)管不到位

（1）財務部門在支出事前環(huán)節(jié)不敢放手監(jiān)督。

（2）支出內(nèi)部管理體系不完善，未建立起一級基本制度宏觀把控、二級管理辦法中觀管理、三級實施細則微觀實施的“三個抓手”并管的支出管理內(nèi)控體系。

4.年初預算制定不合理，導致支出預算指標經(jīng)常變更或調(diào)劑，支出使用不暢。

（三）支出內(nèi)部管理的事中環(huán)節(jié)問題

1.開支不符合預算指標要求；未按規(guī)定使用公務卡。

2.未按實際支出內(nèi)容取得發(fā)票，或發(fā)票取得不及時。

3.支出審核（批）過程不符合流程權限管理規(guī)定，支出申請的證明材料缺漏頻繁等。

（四）支出管理的事后環(huán)節(jié)問題

1.支出審核（批）環(huán)節(jié)

因人員條件限制，缺乏業(yè)務審核的環(huán)節(jié)；財務部門對不符合相關規(guī)定的支出事項未能有效溝通而給予審核通過；未設有分管領導審核。

2.資金支付環(huán)節(jié)

出納員對支出申請單據(jù)未作復核即辦理資金支付，付款完結后未及時辦理付款確認簽字。

（五）支出內(nèi)部管理的其他環(huán)節(jié)問題

銀行賬戶及付款印鑒管理不規(guī)范，銀行賬戶變更未經(jīng)審核（批），或由同一人負責保管資金支付所需的付款印鑒；支出核算不規(guī)范；對支出會計檔案未按檔案管理規(guī)定歸檔。

（六）支出內(nèi)部管理的層級監(jiān)管問題

各層級對支出監(jiān)管不嚴或脫節(jié)，相關審核不夠客觀獨立。

三、對策建議及應用措施

“5W2H”的第三層級管理思路——WHEN？WHERE？WHO？HOW？HOW MUCH？即何時采取措施？從哪里采取著力點？什么人來做？如何做？做到什么程度？同時輔以“PDCA”工作思路，對支出進行有效內(nèi)部管理（“PDCA”即計劃、執(zhí)行、檢查、處理4個環(huán)節(jié)）。

（一）支出內(nèi)部管理的“計劃”，即制定支出控制目標和支出執(zhí)行方案，計劃到位有如下措施

1.通過內(nèi)部借調(diào)人員，明確“三權”分離和不相容崗位分離

（1）待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位通常有下屬企業(yè)，則可從下屬企業(yè)借調(diào)相關人員兼職（薪酬及人事關系在原單位不變），以完善單位內(nèi)部控制要求的“三權”分離和不相容崗位分離。

（2）建立權限職責清單，清單中應明確支出內(nèi)部管理的歸口管理部門、分管領導、職責內(nèi)容，對“三權”分離及不相容崗位職責具體落實到個人并配備相應的績效考核措施。

2.建立風險評估機制，提高單位的風險防范意識

（1）財務部門對支出管理業(yè)務環(huán)節(jié)進行疏理并制定各環(huán)節(jié)流程圖，識別和確定關鍵控制點、關鍵風險點，會同領導層等進行相關風險評估。

（2）建立支出管理的風險評估機制，至少每年定期對支出內(nèi)部管理的風險進行全面、客觀評估，作為支出內(nèi)部管理的重要依據(jù)。

3.設定支出內(nèi)部管理的總體控制目標及控制原則

（1）總體控制目標應設定為合法性、合理性、真實性、準確性、有效性。

（2）控制原則應設定為全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益性。即支出內(nèi)部管理應貫穿支出事項全過程，全面控制，橫向到邊，縱向到底；應關注重要經(jīng)濟活動的重大風險，即重點關注“兩重一高”的支出業(yè)務并設定其相關范圍；應在各方面相互制約、平衡；應符合國家有關規(guī)定和單位實際情況，并隨內(nèi)外部環(huán)境的變化進行相應調(diào)整修訂；效率性管理和控制性管理兩者或為一對矛盾體，在支出內(nèi)部管理制度的設計和執(zhí)行上應考慮成本效益與風險平衡原則。

（二）支出內(nèi)部管理的“執(zhí)行”包括流程到位、標準到位、細節(jié)到位等，應建立起一級基本制度宏觀把控、二級管理辦法中觀管理、三級實施細則微觀實施的“三個抓手”并管的支出管理內(nèi)控體系。執(zhí)行到位有如下措施

1.科學制定年度預算及執(zhí)行預算，對經(jīng)費支出分類管理

（1）應建立預算內(nèi)部管理制度，科學編制年度預算，在年度預算批復下達后即分解預算指標至相關業(yè)務部門，規(guī)范預算調(diào)劑或追加調(diào)整程序；作好月度支出預算的執(zhí)行、支出統(tǒng)計和分析，并輔以績效考核。

（2）根據(jù)單位全年預算指標，按人員支出和公用經(jīng)費支出、基本支出和項目支出、“三公兩費”支出和大額支出等劃分不同的重要等級進行分類權簽及分類管控。

2.規(guī)范借款管理及報銷票據(jù)管理

（1）根據(jù)財政公務卡的管理規(guī)定嚴格使用公務卡，應明確所有支出業(yè)務一律不允許借款。

（2）對報銷票據(jù)管理，應制定經(jīng)費支出報銷票據(jù)操作規(guī)定（外部票據(jù)和內(nèi)部表單的取得規(guī)定、整理粘貼單據(jù)的規(guī)定等）；應制定預算與支出相結合的業(yè)務管理流程圖及支出申請指南（支出申請指南應列明預算指標的年度可用額度、開支范圍，歸口管理、審核程序、單據(jù)要求等管控指標）；應建立事前、事中、事后環(huán)節(jié)支出申請所需單據(jù)的一覽表及注意事項，統(tǒng)一規(guī)范支出管理用表等。

3.規(guī)范支出申請及資金支付管理

（1）設定經(jīng)費支出各層級審核（批）操作規(guī)定，包括設定經(jīng)費支出申請的審核（批）時間及支付時間、審核（批）流程、層級權簽程序等。

（2）規(guī)范資金支付環(huán)節(jié)的管控，明確出納員在資金支付前須對支出申請單據(jù)進行關卡審查，明確應嚴格按照支出申請指南的規(guī)定使用預算指標辦理資金支付等。

4.規(guī)范公務卡管理

明確辦理公務卡的人員范圍；明確公務卡使用須遵循“職工個人先行支付，單位審核報銷，財政實時監(jiān)控”的管理程序；明確不論是否屬于公務卡的強制目錄范圍，對于零星墊付支出事項均應統(tǒng)一使用公務卡。

5.規(guī)范銀行卡管理及付款印鑒管理

明確禁止違規(guī)出租、出借、新增銀行賬戶；規(guī)范辦理財政直接支付及財政授權支付的程序；明確付款印鑒須由專人分開存管，嚴禁由一人同時保管付款印鑒的全部印章。

6.規(guī)范支出核算和決算，規(guī)范支出憑證歸檔管理

規(guī)范出納核算和會計核算，規(guī)范決算管理；明確應按照《會計檔案管理辦法》等規(guī)定要求，對支出會計檔案進行歸檔保管。

（三）支出內(nèi)部管理的“檢查”是指對標工作標準和目標，對支偏離支出控制目標的行為進行干預以實現(xiàn)其控制目標的過程。檢查到位有如下措施

1.加強各層級的監(jiān)管機制，應考慮建立財務人員委派機制

（1）單位內(nèi)部督察

單位應不斷完善支出內(nèi)部管理體系，強化支出的業(yè)務審核；財務部門應加強支出管理的歸口審核；單位領導班子應加大對經(jīng)費支出的督察力度，對發(fā)生的支出事項進行事前、事中、事后的全程督查，形成“業(yè)務審核—財務部門復核—分管領導審核—單位負責人審批或集體決議審定—單位領導班子定期督察”的支出管理五道防線。單位對支出內(nèi)部管理的督察范圍，應督察支出業(yè)務相關崗位是否進行“三權”分離和不相容崗位分離；督察相關審核（批）控制是否有效實施等。

（2）主管局加強監(jiān)管

主管局應要求有條件的單位建立內(nèi)審部門，或定期或不定期對二級基層單位的巡回審計，還應在年度績效考評中加大對基層單位領導監(jiān)管指導財務部門和經(jīng)營內(nèi)控的績效考評力度。

（3）審計部門、紀委監(jiān)察部門應不定期開展年度審計或監(jiān)查

審計及紀委監(jiān)察部門應不定期對事業(yè)單位全面鋪開審計督查，對副科級及以上領導干部全面鋪開經(jīng)濟責任審計或離任審計，加強對所有公職人員的監(jiān)察。

（4）建議地方政府創(chuàng)造條件，對事業(yè)單位財務人員由和內(nèi)審人員，應由當?shù)丶o委或?qū)徲嬀?、財政局直接管理并實行委派制，以保證財務人員及內(nèi)審人員不受所在單位領導的干預，對支出管理更能堅持原則、更能獨立客觀地進行監(jiān)督。

（四）支出內(nèi)部管理的“處理”是“PDCA”管理循環(huán)中的最后一個環(huán)節(jié)，是對檢查結果進行處理或總結。處理總結到位有如下措施

強化處理，獎優(yōu)罰次；把支出內(nèi)部管理的處理納入日?？冃Э己?，及時糾正偏差，避免把支出管理的錯誤帶到下一經(jīng)濟活動環(huán)節(jié)。

（五）“PDCA”管理環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理

對有條件的待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位，應建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，與政府會計核算服務平臺融合，引入“5W2H”、“PDCA”管理思路，實現(xiàn)單位預算、支出等經(jīng)濟活動的業(yè)財融合，實現(xiàn)內(nèi)部控制規(guī)范化管理，從“人控”轉(zhuǎn)為“機控”，從而實現(xiàn)“PDCA”的閉環(huán)管理。

四、結語

在當前國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位迎來改制的巨大挑戰(zhàn)和機遇；對該類事業(yè)單位如能在支出管理中引入內(nèi)部控制思路及“5W2H”和“PDCA”的管理方法進行創(chuàng)新應用，必能降低事轉(zhuǎn)企的改制風險，促其健康有序地轉(zhuǎn)制經(jīng)營。

參考文獻：

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[2]財政部會計資格評價中心.行政事業(yè)單位預算管理、會計處理與內(nèi)部控制. 2017年度《高級會計師》教材，2017年2月.