張慶國(guó)

作為我國(guó)行政管理體制的基礎(chǔ)層級(jí)，區(qū)、街（鎮(zhèn)）兩級(jí)的行政管理和公共服務(wù)水平是決勝全面建成小康社會(huì)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)性因素?？茖W(xué)合理配置區(qū)街（鎮(zhèn)）兩級(jí)職責(zé)和事權(quán)，實(shí)現(xiàn)分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也是加快城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)需要。歷城區(qū)作為山東省會(huì)濟(jì)南東部重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，地域面積廣，人口眾多，轄區(qū)內(nèi)既有綜合實(shí)力發(fā)達(dá)的城區(qū)街道，也有脫胎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的城郊街道，同時(shí)還保留一個(gè)鎮(zhèn)政府，具有非常典型的示范意義。構(gòu)建區(qū)街兩級(jí)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的行政管理體制和運(yùn)行體制”對(duì)于歷城區(qū)加快打造優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)軟環(huán)境，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文結(jié)合歷城實(shí)際，對(duì)優(yōu)化區(qū)街工作責(zé)任分工體系作如下分析探索。

一、存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因

近年來(lái)，歷城區(qū)圍繞推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變主線，推行清單化管理理念，陸續(xù)公布“權(quán)責(zé)清單”“中介服務(wù)清單”“隨機(jī)抽查清單”等各項(xiàng)清單，初步建立起以“三定”規(guī)定為基礎(chǔ)的行政管理和公共服務(wù)清單化運(yùn)轉(zhuǎn)體系，促進(jìn)了部門(mén)和街鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展的積極性和活力，方便了企業(yè)和群眾辦事。

但是隨著歷城城市化進(jìn)程的不斷加快，建成區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，村莊變成社區(qū)，村民變成市民，鎮(zhèn)政府變成辦事處，群眾的居住形式實(shí)現(xiàn)了城市化，生活方式和思維觀念卻還停留在村居時(shí)代，社區(qū)的服務(wù)能力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到城市居民的要求。與此同時(shí)，歷城經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，大批的世界五百?gòu)?qiáng)、國(guó)內(nèi)五百?gòu)?qiáng)企業(yè)入駐歷城，招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、園區(qū)打造等工作快速推進(jìn)，然而由于區(qū)街行政管理和公共服務(wù)運(yùn)行體系精細(xì)化不夠，社會(huì)治理還不夠精準(zhǔn)，政務(wù)服務(wù)環(huán)境還不夠優(yōu)，還有一些群眾、企業(yè)反映的“堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)”未解決，主要表現(xiàn)為：

（一）對(duì)職責(zé)邊界的劃分認(rèn)識(shí)模糊，不利于打造政務(wù)服務(wù)優(yōu)質(zhì)軟環(huán)境。區(qū)級(jí)部門(mén)和街鎮(zhèn)對(duì)“三定”規(guī)定和各類(lèi)清單掌握理解不全面、不細(xì)致，貫徹執(zhí)行不徹底和不嚴(yán)謹(jǐn)，一定程度上存在“缺位、越位、錯(cuò)位”的情況。區(qū)街兩級(jí)在實(shí)際工作中有職能交叉，推諉扯皮情況仍有發(fā)生，區(qū)街工作合力不強(qiáng)，“都在管又都不全管”的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)效率與經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展不匹配，打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)環(huán)境的基礎(chǔ)不牢固。

（二）工作下移的把關(guān)機(jī)制有缺失，加重街鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。部分區(qū)級(jí)部門(mén)將工作職責(zé)下移隨意性較大，“依法下移、依規(guī)下移”執(zhí)行不力。往往通過(guò)簽訂責(zé)任狀、下發(fā)文件等簡(jiǎn)單的形式就將工作責(zé)任下移到街鎮(zhèn)，使街鎮(zhèn)承擔(dān)了一些超出法定職責(zé)的工作內(nèi)容。面對(duì)下移事項(xiàng)的任務(wù)指標(biāo)，“街鎮(zhèn)黨政一把手負(fù)總責(zé)”和“一票否決”的壓力也導(dǎo)致了街鎮(zhèn)不惜違規(guī)使用公權(quán)力，出現(xiàn)越權(quán)甚至違法的現(xiàn)象，降低了政府的公信力。

（三）工作下移過(guò)程中“權(quán)、責(zé)、利、人”缺乏同步性。有些依法依規(guī)下移的事項(xiàng)下沉至街鎮(zhèn)后，相應(yīng)的行政權(quán)力特別是執(zhí)法權(quán)、專(zhuān)業(yè)人員和技術(shù)支持卻沒(méi)有同時(shí)下放。街鎮(zhèn)固有的行政權(quán)力資源和服務(wù)手段不足以支撐區(qū)級(jí)下移的工作職責(zé)，街鎮(zhèn)“看得見(jiàn)、管不了”的尷尬由此而生。同時(shí)街鎮(zhèn)編制數(shù)量與工作任務(wù)不相適應(yīng)，機(jī)構(gòu)運(yùn)行不夠流暢，街鎮(zhèn)工作人員都是身兼數(shù)職，工作疲于應(yīng)付，有時(shí)按照上級(jí)要求成立了新的機(jī)構(gòu)，人員卻得不到充實(shí)，機(jī)構(gòu)有名無(wú)實(shí)。

（四）區(qū)級(jí)部門(mén)間職能交叉，城鄉(xiāng)分治，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。特別是排水、交通、綠化等與群眾日常生活密不可分的領(lǐng)域，由于歷史遺留原因，職責(zé)分屬多個(gè)部門(mén)，邊界不清，導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

二、明確優(yōu)化區(qū)街工作責(zé)任分工理念

2017年以來(lái)，歷城區(qū)以開(kāi)展大部門(mén)制改革試點(diǎn)工作為契機(jī)，明確區(qū)街責(zé)任分工體系設(shè)計(jì)理念，按照“樹(shù)立一項(xiàng)共識(shí)，把握兩個(gè)定位”，積極探索建立統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)一致、分工合作的區(qū)街關(guān)系。

（一）開(kāi)展大部門(mén)制改革，首先破題部門(mén)之間職能交叉，城鄉(xiāng)分治，為優(yōu)化區(qū)街分工奠定基礎(chǔ)。重點(diǎn)在“涉水、涉路、涉綠”三個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行改革，按照“一件事原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的思路橫向改革，理清區(qū)市政管理局、區(qū)園林綠化管理局與區(qū)水務(wù)局、區(qū)交通運(yùn)輸局、區(qū)林業(yè)局職能交叉的矛盾，通過(guò)撤并機(jī)構(gòu)，形成領(lǐng)域內(nèi)職能的大集合。站位于城市農(nóng)村一體化管理的縱向串聯(lián)，通過(guò)調(diào)整體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)水務(wù)、交通、林業(yè)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不僅打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，避免了區(qū)級(jí)部門(mén)之間繁瑣的溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，最終形成了“大水務(wù)、大交通、大林業(yè)、大建設(shè)”體制格局。

（二）樹(shù)立一項(xiàng)共識(shí)，即全區(qū)一盤(pán)棋的共識(shí)。區(qū)直部門(mén)、各街鎮(zhèn)黨（工）委辦事處作為區(qū)委區(qū)政府的有機(jī)組成部分，樹(shù)立“全區(qū)一盤(pán)棋”的思想不動(dòng)搖，做到各司其職，相互補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)，相互補(bǔ)位不缺位，形成工作合力。

（三）把握兩個(gè)定位，即明確區(qū)直部門(mén)和街鎮(zhèn)的各自定位。區(qū)直部門(mén)的定位是大力強(qiáng)化區(qū)級(jí)引領(lǐng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)治理現(xiàn)代化的能力，街鎮(zhèn)的定位是注重增強(qiáng)街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。區(qū)級(jí)層面?zhèn)戎赜谪?fù)責(zé)執(zhí)行專(zhuān)業(yè)要求高、技術(shù)性強(qiáng)、涉及重大公共安全的職能事項(xiàng)，強(qiáng)化對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政策制定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、園區(qū)規(guī)劃建設(shè)、資源優(yōu)化配置的領(lǐng)域的統(tǒng)籌作用。街鎮(zhèn)層面注重增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合管理和公共服務(wù)能力，主要做好公共安全、市場(chǎng)秩序、企業(yè)服務(wù)、社會(huì)工作、社區(qū)服務(wù)等事項(xiàng)。通過(guò)完善街鎮(zhèn)功能，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范提升街鎮(zhèn)為民服務(wù)中心，著重在為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上下功夫，切實(shí)方便企業(yè)和群眾辦事。

三、以大部門(mén)制改革為契機(jī)，探索建立“優(yōu)化區(qū)街工作責(zé)任分工體系”工作機(jī)制

統(tǒng)籌使用機(jī)構(gòu)編制資源，深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)強(qiáng)化三項(xiàng)舉措，建立三個(gè)機(jī)制”的工作措施，進(jìn)一步明晰區(qū)街鎮(zhèn)兩級(jí)各自履行的職責(zé)和管理的事務(wù)，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。

（一）強(qiáng)化三項(xiàng)舉措，助推界定區(qū)街分工體系。一是全面界定區(qū)街職責(zé)分工，確保區(qū)街職責(zé)歸位，按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)負(fù)責(zé)”等原則科學(xué)界定、合理配置區(qū)街兩級(jí)職責(zé)和事權(quán)，明晰區(qū)街工作職責(zé)邊界。二是全面推開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，加快網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)向街鎮(zhèn)延伸，“網(wǎng)上辦”“一次辦”“我來(lái)辦”事項(xiàng)越來(lái)越多，讓群眾企業(yè)辦事像“網(wǎng)購(gòu)”一樣方便，形成區(qū)街上下聯(lián)動(dòng)工作體系，打造優(yōu)質(zhì)軟環(huán)境。三是實(shí)施綜合行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，充實(shí)基層執(zhí)法力量，切實(shí)解決基層“看得見(jiàn)、管不著”和執(zhí)法力量薄弱問(wèn)題。

（二）建立三項(xiàng)機(jī)制，確保區(qū)街分工體系落實(shí)到位。一是建立對(duì)區(qū)直部門(mén)工作下移事項(xiàng)的把關(guān)機(jī)制。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件，編制區(qū)級(jí)部門(mén)下沉給街道的工作事項(xiàng)清單，對(duì)區(qū)級(jí)部門(mén)委托、下移給街鎮(zhèn)承辦的事項(xiàng)實(shí)行申報(bào)式管理。區(qū)直各部門(mén)需下移工作事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)書(shū)面提交申請(qǐng)，由編辦、法制辦等部門(mén)進(jìn)行合法性、合規(guī)性審查，重點(diǎn)是下移依據(jù)、權(quán)責(zé)分配、問(wèn)責(zé)辦法等內(nèi)容，確保事項(xiàng)依法依規(guī)下移。下沉事項(xiàng)要通過(guò)書(shū)面方式明確下移職責(zé)和事權(quán)、配套人財(cái)物供給方式、履職要求、責(zé)任轉(zhuǎn)移、追責(zé)辦法等內(nèi)容，嚴(yán)控職責(zé)和事權(quán)的隨意下沉。沒(méi)有合理合法依據(jù)的工作事項(xiàng)，原則上不允許下沉給街鎮(zhèn)。二是合理統(tǒng)籌用好機(jī)構(gòu)編制資源，促進(jìn)街鎮(zhèn)建立高效的運(yùn)行體制。在確保不突破編制總額的前提下，盤(pán)活編制資源，靈活調(diào)整區(qū)直部門(mén)和街鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，把有限的機(jī)構(gòu)編制資源用好用活，做到“好鋼用在刀刃上”。從關(guān)心關(guān)愛(ài)基層干部的角度，在政策范圍內(nèi)，適當(dāng)增加街鎮(zhèn)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，推動(dòng)編制向基層傾斜。對(duì)在全區(qū)拆違拆臨、招商引資、社會(huì)穩(wěn)定等重點(diǎn)工作中做出突出貢獻(xiàn)的街鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流人員，探討補(bǔ)充到街鎮(zhèn)事業(yè)單位的辦法。通過(guò)對(duì)全區(qū)機(jī)構(gòu)編制資源的優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員有機(jī)統(tǒng)一，為優(yōu)化區(qū)街兩級(jí)職責(zé)分工體系提供必要的機(jī)構(gòu)編制保障。三是強(qiáng)化街鎮(zhèn)“人、財(cái)、物、技”保障機(jī)制。按照“權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，做到“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，實(shí)現(xiàn)工作事項(xiàng)和人員、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)支持等保障措施同時(shí)下移。注重拓寬區(qū)直部門(mén)和街鎮(zhèn)對(duì)接通道，在領(lǐng)導(dǎo)層面的交流以外，增加一線工作人員層面雙向交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。特別是有事項(xiàng)下移的部門(mén)，可以采取班子成員包掛街鎮(zhèn)、科室對(duì)接街鎮(zhèn)站所等形式，加大本部門(mén)的業(yè)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)和指導(dǎo)力度，提高街鎮(zhèn)人員承接事項(xiàng)的能力。□E：FQJ

關(guān)鍵詞：區(qū)街 責(zé)任分工 體系 優(yōu)化 探索