張軍濤，馬寧寧

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 遼寧 大連 116025)

一、引言

我國是一個(gè)人口大國，特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定了我國的城鎮(zhèn)化是人類歷史上規(guī)模最大的人口遷移過程，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也注定是一場“人”的城鎮(zhèn)化。2017年，我國城鎮(zhèn)人口為7.9億，城鎮(zhèn)人口所占比例為57.35%，流動(dòng)人口高達(dá)2.45億。面對如此龐大的勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，對我國公共行政和政策的執(zhí)行而言都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。如何使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與市民化的共同發(fā)展，必然需要一系列的公共政策引導(dǎo)，公共政策的實(shí)施則需要恰當(dāng)合理的政策工具才能夠更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。農(nóng)村人口進(jìn)入城市，身份得以認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)得以自立、社會(huì)上被接納，能夠享受與城市居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)福利，進(jìn)而身心真正地融入城市的過程，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。[1]目前，我國城鄉(xiāng)二元割據(jù)的頑疾與日益復(fù)雜的政策環(huán)境使我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程步履維艱，對我國政府職能轉(zhuǎn)變與政策工具功效的要求不斷提高，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中政策工具的優(yōu)化與政策工具箱的完善顯得更為迫切。因此，本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，深化政策工具理論在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的應(yīng)用，在分析目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中政策工具的應(yīng)用現(xiàn)狀及失靈問題的基礎(chǔ)上，提出了突破傳統(tǒng)政策工具束縛進(jìn)而創(chuàng)新、組合與優(yōu)化政策工具的對策，以便更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)，從而提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的不斷進(jìn)步與和諧發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策工具

根據(jù)劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，當(dāng)工業(yè)部門收入高于農(nóng)業(yè)時(shí)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力會(huì)不斷向城市轉(zhuǎn)移，隨著農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市就業(yè)與安居，市民化問題接踵而至。市民化政策的有效性將影響我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，而政策工具則是市民化政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。政策工具是指一切可以用來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與解決公共問題的方法和手段。[2]本文依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具的主體功能，將其劃分為法律制度工具、管理工具、財(cái)政工具、建設(shè)工具、信息工具、市場工具、社會(huì)工具和非正式工具，同時(shí)設(shè)定強(qiáng)制性與直接性雙重維度，厘清不同特性的政策工具在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的角色和地位(如圖1所示)。

圖1農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策工具

強(qiáng)制性維度指出了政策工具作用于政策客體的程度，包括政策工具處理政策問題時(shí)的執(zhí)行力與政策工具調(diào)整政策目標(biāo)群體行為的影響力。通常來說，強(qiáng)制性取決于政策工具的政治權(quán)威，法律制度工具、財(cái)政工具是典型的高強(qiáng)制性政策工具，其有效性與公平性很高，但政策執(zhí)行者能夠發(fā)揮的空間和自由度很小，目標(biāo)群體的接受程度也相對較低。前者通常用來處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份問題，后者則保證公共服務(wù)與社會(huì)保障的平等共享。相對的，市場工具、社會(huì)工具等政策工具的強(qiáng)制性程度較低，無法保證其對政策客體作用的有效性，合法性大幅度降低，但是其合理性與可接受性相對較高，并且多應(yīng)用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式的市民化。

直接性維度用來判定政策工具直接作用于政策客體的程度，反映了政策執(zhí)行者政策意圖的強(qiáng)烈程度。一般來說，直接性較強(qiáng)的政策工具從政策執(zhí)行到政策產(chǎn)出的周期比較短，政策效果比較明顯，政策回應(yīng)比較及時(shí)。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，法律制度工具、財(cái)政工具、信息工具和市場工具對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生的直接影響較為明顯，作用于農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后的許多方面，而社會(huì)工具與非正式工具間接性較高，潛移默化地引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的行為與意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民不斷融合。

工具維度不僅體現(xiàn)了政策工具的特性，而且客觀反映了政府對整個(gè)公共政策執(zhí)行的控制程度。[3]比如，強(qiáng)制性高、直接性高的政策工具應(yīng)該是完全由政府選擇、授權(quán)與執(zhí)行，政府直接對政策效果負(fù)責(zé)；強(qiáng)制性低、直接性低的政策工具則打破了政府行政“唯一合法性”的局面，將社會(huì)問題交還于社會(huì)，并且有賴于市民社會(huì)的成熟度。因此，政策工具維度是政策工具選擇的前提，然而任何維度的判定都不能決定政策工具在實(shí)際政策執(zhí)行中的效果，每一種政策工具的應(yīng)用在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中都有不同的表現(xiàn)形式。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具的應(yīng)用

政策工具是政策執(zhí)行的核心，沒有政策工具，再優(yōu)秀的政策方案也舉步維艱，因此，如何更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，確保政策制定者所選工具的可行性，很大程度上依賴于政策工具的應(yīng)用。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一般經(jīng)歷三個(gè)階段：社會(huì)身份轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)與社會(huì)保障的平等共享以及意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式的市民化。三個(gè)階段依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要發(fā)展方向來劃分，而非遵循時(shí)間順序設(shè)定。不同的市民化階段政府采用的政策工具是不同的，但是存在交叉重疊的情況，有些政策工具可以同時(shí)應(yīng)用于兩種及兩種以上的市民化發(fā)展階段。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份轉(zhuǎn)變

勞動(dòng)力從農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)與定居，想要享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，首先要解決社會(huì)身份問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有在公民權(quán)得以確證的情形下，才能培養(yǎng)出對城市的情感歸屬。[4]因此，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份轉(zhuǎn)變的過程中，政府行為必須依靠法律制度工具為其提供合法性。法律制度工具是以法律與制度規(guī)范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程的政策工具，貫穿于市民化的始終，任何行政行為都受到其指導(dǎo)或限制。戶籍制度、土地制度等都屬于必不可少的法律制度工具。從新中國建立初期開始，政府就已經(jīng)在運(yùn)用戶籍制度工具調(diào)控城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力的流動(dòng)、分配資源與社會(huì)福利，經(jīng)過多次改革，現(xiàn)已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份轉(zhuǎn)變的主要政策工具。

2014年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立了居住證制度，一系列法律制度工具的優(yōu)化為越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了合法的社會(huì)身份，為其遷移、就業(yè)、住房、教育、婚姻等提供了保障，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展。針對中等規(guī)模以上的城市，戶籍制度工具仍然嚴(yán)格控制著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶節(jié)奏與規(guī)模。但是，政治權(quán)利通常與合法居民的身份掛鉤，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在沒有落實(shí)戶口的情況下很難與城鎮(zhèn)居民享受平等的政治權(quán)利，現(xiàn)有的法律制度工具只能在一定程度上保證城鎮(zhèn)常住人口的市民權(quán)利。

(二)公共服務(wù)與社會(huì)保障的平等共享

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，與公民權(quán)利和政治權(quán)利相比較，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)社會(huì)權(quán)利，這更加符合中國的國情。公共服務(wù)與社會(huì)保障的平等共享能夠使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利進(jìn)入城鎮(zhèn)安居就業(yè)，反之，由于勞動(dòng)力流動(dòng)性大、缺乏相對穩(wěn)定性等因素衍生的社會(huì)問題比比皆是。首先，法律制度工具是保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠享受相同公共服務(wù)與社會(huì)保障的基礎(chǔ)?！毒幼∽C暫行條例》將公共服務(wù)與社會(huì)保障的覆蓋面進(jìn)一步推向城鎮(zhèn)常住人口，一定程度上提高了居住證持有人享有的公共服務(wù)水平，保證了法律制度工具在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中不可動(dòng)搖的主導(dǎo)地位。在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、住房等具體的服務(wù)與保障的政策執(zhí)行過程中，財(cái)政工具、管理工具、建設(shè)工具和市場工具的應(yīng)用帶來了不可小覷的政策產(chǎn)出。

財(cái)政工具通過調(diào)整公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的相對價(jià)格影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化行為，降低了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移成本，為公共服務(wù)與社會(huì)保障的廣覆蓋提供了財(cái)力保證。公共租賃房、降低交易成本、稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼、成本分擔(dān)機(jī)制等都屬于典型的財(cái)政工具。財(cái)政工具還可以通過介入與管理金融的方式引導(dǎo)市民化的發(fā)展，比如政策性金融服務(wù)和小額貸款擔(dān)保等。

管理工具通過改革政府的管理模式、轉(zhuǎn)變政府職能以及優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策目標(biāo)。面對我國規(guī)模龐大的流動(dòng)人口，公共服務(wù)與社會(huì)保障的全面提供必然需要完善的政府機(jī)構(gòu)、服務(wù)組織以及強(qiáng)大的公務(wù)員隊(duì)伍。管理工具致力于規(guī)范行政部門的職責(zé)及監(jiān)督與績效管理等，通過提升公共行政的執(zhí)行力推動(dòng)市民化的發(fā)展，使政府重新審視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，進(jìn)而轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，利用科學(xué)決策與治理理念把握政策環(huán)境和政策方向，通過升華管理工具強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行的針對性與專業(yè)性。

建設(shè)工具一方面通過城鎮(zhèn)建設(shè)與規(guī)劃建設(shè)更加宜居的城市環(huán)境，另一方面提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過豐富與集中公共產(chǎn)品來提高公共服務(wù)與社會(huì)保障質(zhì)量。廉租房、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)校、就業(yè)培訓(xùn)中心的建設(shè)，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化提供物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

市場工具的應(yīng)用為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給賦予了公平性與競爭性，利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)不同利益群體之間的平衡與社會(huì)福利的最大化。政府通常將一些強(qiáng)制性政策工具不能夠解決的問題交由市場工具來處理，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)外包、市場運(yùn)作、社會(huì)資本引入、公私合營等形式。市場工具引入的競爭機(jī)制在一定程度上提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，拓寬了公共產(chǎn)品的供給面，是一種為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“孕育溫床”的關(guān)鍵性政策工具。

(三)意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式的市民化

意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式的市民化是建立在社會(huì)身份轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)與社會(huì)保障平等共享基礎(chǔ)之上的更高層次的市民化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)的標(biāo)志。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要提高自身的綜合素質(zhì)，將在城鎮(zhèn)生活與工作的經(jīng)歷內(nèi)化為文化價(jià)值觀念，實(shí)現(xiàn)心理和觀念上的自我認(rèn)同與情感上的歸屬感；另一方面，城鎮(zhèn)居民逐漸消除對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的偏見，接納與認(rèn)同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

社會(huì)工具通過市民社會(huì)、第三部門以及志愿者等社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人介入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，在幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口找尋歸屬感的同時(shí)，消除了城鄉(xiāng)居民之間的分歧與誤解，更好地維護(hù)了市民化秩序。隨著市民社會(huì)與非營利組織的發(fā)展日益成熟，社會(huì)工具通常以志愿者服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、居民自治等形式出現(xiàn)，逐漸發(fā)展成為公共部門治理的重要工具，并且日益在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中得到廣泛應(yīng)用。

信息工具通過傳遞信息、文化、價(jià)值觀念引導(dǎo)常住城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的心理、態(tài)度以及行為偏好發(fā)生變化。通常表現(xiàn)為兩種形式：一是信息的傳遞，政府信息公開、就業(yè)信息引導(dǎo)、政策信息咨詢、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了更多的信息和機(jī)會(huì)，使他們更加了解城鎮(zhèn)的生活方式，推動(dòng)其生活習(xí)慣與行為方式市民化；二是文化教育，具有明顯的政府傾向性特征，期望目標(biāo)群體能夠按照政府的期望做出相應(yīng)的調(diào)整或者更為明智的行動(dòng)選擇。例如，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)與技能培訓(xùn)、城鎮(zhèn)化知識(shí)的普及、市民化政策的引導(dǎo)等，在提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)的同時(shí)，也在不斷促使城鎮(zhèn)原有居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相互了解。

非正式政策工具，比如溝通、學(xué)習(xí)、談判、勸導(dǎo)、說服、支配等，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)踐中也經(jīng)常被使用，但由于其運(yùn)行方式屬于非正式而容易被忽略。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具失靈現(xiàn)象分析

政策工具的專業(yè)性與效率已成為衡量政府行政能力與績效的重要標(biāo)志。從政策執(zhí)行的角度看，任何一種政策工具都具有局限性，都可能出現(xiàn)失靈的情況，從而導(dǎo)致低效或無效的政策產(chǎn)出，甚至公共政策的終結(jié)。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍然面臨著政策工具失靈的困境。

(一)政策工具功能失靈

法律制度工具是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，任何推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的行政行為都必須以法律制度工具為引導(dǎo)。但是，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法律制度工具多為“頂層設(shè)計(jì)”，要真正落到實(shí)處則往往缺乏明確而具體的“制度方案”，主體功能的不足導(dǎo)致實(shí)際政策執(zhí)行缺乏明確的法律、制度的依據(jù)，導(dǎo)致上有政策下有對策現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，針對同一項(xiàng)“戶籍政策”，各個(gè)地方所推出的“實(shí)施辦法”卻不盡相同，在具體的政策實(shí)施過程中又缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，致使市民化政策產(chǎn)出較低，政策效果與反饋卻存在很大差距。目前，我國已經(jīng)實(shí)施的有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策工具主要著眼于戶籍制度、政治權(quán)利與公共產(chǎn)品供給等，一些企業(yè)利用政府監(jiān)管過程中存在的漏洞，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律意識(shí)薄弱的特點(diǎn)，肆意克扣他們的工資、福利、保險(xiǎn)，甚至缺少對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)有的尊重。

根據(jù)中國社科院藍(lán)皮書預(yù)估的數(shù)據(jù)，到2020年我國將有5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要市民化，以人均市民化成本10萬元為標(biāo)準(zhǔn)，則國家至少要有40—50萬億元的財(cái)政支出。[5]如此巨大的政策成本如果僅僅依靠財(cái)政支出工具是不行的，政府應(yīng)該有意識(shí)地打造更優(yōu)質(zhì)的財(cái)政政策工具。成本分擔(dān)機(jī)制的提出是財(cái)政政策工具的進(jìn)步，但政策執(zhí)行效果并不明顯，政府的財(cái)政壓力仍然沒有得到有效的緩解。

目前，信息政策工具協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩者關(guān)系的效果并不明顯，綜合素質(zhì)、意識(shí)觀念、生活習(xí)慣等方面的差距仍然是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在交往與融合中必然要出現(xiàn)的矛盾。市場工具的應(yīng)用解決了一部分公共產(chǎn)品的供給問題，但由于市場機(jī)制與政府監(jiān)管不完善，可能會(huì)出現(xiàn)公共產(chǎn)品質(zhì)量低、供給滯后等情況。社會(huì)工具作為一種補(bǔ)充性、自愿性的政策工具，很多情況下是依據(jù)傳統(tǒng)與道德感的強(qiáng)化產(chǎn)生作用，存在著一定的不穩(wěn)定性。應(yīng)當(dāng)看到，任何一種政策工具都會(huì)存在缺陷與不足，一種政策工具的失靈正是另一種政策工具存在的理由，政策工具的更新優(yōu)化應(yīng)當(dāng)緊跟農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展的步伐。

(二)政策工具選擇失靈

每一種政策工具都具有主體特征與功能性，針對具體的政策目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生多種政策工具選擇方案。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及實(shí)現(xiàn)期的長短在很大程度上取決于政策工具選擇的正確與否。根據(jù)政策積累法則，如果政策工具被證明是不太成功的，那么，修改或者替換政策工具就成為政策執(zhí)行者的第一反應(yīng)。然而，政策工具的任何改變都會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的交易成本，強(qiáng)行改變已經(jīng)固有的執(zhí)行模式，打破與政策對象原有的協(xié)作默契，都可能會(huì)引發(fā)公共政策的巨大轉(zhuǎn)折。因此，必須明確政策工具的選擇并不是一個(gè)簡單的計(jì)算過程，任何因素都可能導(dǎo)致政策工具選擇出現(xiàn)偏差。

國家大力提倡農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但是宏觀層面的政策設(shè)計(jì)居多，市民化政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者通常缺乏對具體市民化問題的深入思考，缺乏政策執(zhí)行技巧，從而導(dǎo)致政策工具選擇的盲目性。一些人認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定性，相比其帶來的經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)負(fù)擔(dān)與維護(hù)成本過高，所以很多時(shí)候他們選擇的是限制農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的政策工具，從而壓制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。

政績考核中的利益博弈影響政策工具的選擇。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)需要長期投入而且見效慢的公共政策，目前在地方的政績考核中并沒有具體的考核指標(biāo)。因此，許多地方政府官員偏向于一些執(zhí)行力強(qiáng)、周期短、效果明顯的政策工具，缺乏對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的長遠(yuǎn)規(guī)劃，忽視市民化為城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的持久利益。此外，政策工具的動(dòng)態(tài)性在政策工具選擇時(shí)往往被忽略。政策工具并非一經(jīng)選定就固定不變，在執(zhí)行政策時(shí)大多數(shù)執(zhí)行者偏好沿用原有政策工具，由于政策工具沒有及時(shí)得到調(diào)整，導(dǎo)致政策目標(biāo)無法順利實(shí)現(xiàn)。

(三)政策工具運(yùn)行失靈

政策工具強(qiáng)調(diào)的是功能性和技巧性，但是政策工具的運(yùn)行主體通常是政策執(zhí)行者，所以政策工具的有效性在一定程度上取決于執(zhí)行者對政策工具的掌握程度。當(dāng)政策工具應(yīng)用不恰當(dāng)時(shí)則很難發(fā)揮其應(yīng)有的效用，從而使政策效果大打折扣。一切公共政策問題的發(fā)現(xiàn)和界定都來自并必然來自政策環(huán)境，因此，從一定意義上說，與政策環(huán)境的匹配度直接影響著政策工具的運(yùn)行效果。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)涌入的同時(shí)伴有區(qū)域性的人口回流現(xiàn)象，市民化的環(huán)境也一直在發(fā)生著變化。目前，正在運(yùn)行以及處于不斷調(diào)整中的政策工具存在著一定的滯后性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展也較為緩慢。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策工具成本較高，政策產(chǎn)出較低，給政府的行政管理帶來了一定的負(fù)擔(dān)。一般情況下，當(dāng)一種政策工具投入成本高收益少而且超過了政府的支付能力或支付意愿時(shí)，這種政策工具的執(zhí)行效果就會(huì)出現(xiàn)問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一場“持久戰(zhàn)”，需要人力、物力、財(cái)力的長期投入，而投入運(yùn)行的政策工具所帶來的政策效果并不顯著，由此也使得一些地方政府在市民化問題上采取不作為的消極態(tài)度，致使政策工具一度陷入失靈狀態(tài)。

政策工具在運(yùn)行過程中必然會(huì)產(chǎn)生一定的交集，當(dāng)兩者之間發(fā)生沖突時(shí)政策目標(biāo)就難以順利實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)村戶口與土地利益相掛鉤，所以即便農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)也不愿意落戶，他們擔(dān)心會(huì)失去農(nóng)村土地所帶來的利益，由此也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來了一定的阻力，即使國家已經(jīng)出臺(tái)取消農(nóng)村戶口的新政策，在短期內(nèi)也很難扭轉(zhuǎn)這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“走不出去，留不下來”的局面。因此，如何在不同部門之間實(shí)現(xiàn)一種工具運(yùn)行的折衷，是政策工具最大化實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。同時(shí)，政策執(zhí)行的目標(biāo)群體在工具運(yùn)行中也扮演著重要角色，目標(biāo)群體的意見、觀點(diǎn)與態(tài)度與政策目標(biāo)或工具相悖都可能導(dǎo)致政策工具運(yùn)行的失靈。

五、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具的優(yōu)化路徑

古語云，工欲善其事，必先利其器。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展是扭轉(zhuǎn)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的利器必須不斷優(yōu)化，以應(yīng)對復(fù)雜多變的市民化問題。每一種政策工具都具有不同的功能、特性與運(yùn)行方式，需要政策執(zhí)行者掌握政策工具生效的客觀條件，科學(xué)選擇、運(yùn)用、組合甚至創(chuàng)新政策工具，進(jìn)而以最小的政策投入實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的政策產(chǎn)出。

(一)實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一

任何政策工具都無法單純依靠理論性、技術(shù)性的選擇與組合來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，無法避免決策者的偏好與利益表達(dá)，不同條件下有關(guān)真?zhèn)螌﹀e(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)也是極其模糊的。馬克斯·韋伯將人視為“理性人”，認(rèn)為人的理性由以目的為趨向的工具理性和以價(jià)值為趨向的價(jià)值理性共同組成。工具理性看重結(jié)果，在乎所選工具能否最有效率、是否以最小成本獲取最大收益；價(jià)值理性則強(qiáng)調(diào)行為本身的價(jià)值，即政策工具是否能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平、正義等，甚至不在乎后果與手段。在政策工具的選擇、組合、應(yīng)用過程中，必然會(huì)受到理性判斷的考驗(yàn)。不存在萬能的政策工具，在許多情況下，政策工具無法完全發(fā)揮其自身設(shè)定的功效，在這種不完全的狀態(tài)下只考慮實(shí)施后的結(jié)果往往不是一種正確的選擇，此時(shí)關(guān)注政策工具本身的道德性、政治性與價(jià)值性則會(huì)使政策工具更容易被接受。價(jià)值理性或工具理性的缺失都可能影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，理想的狀態(tài)是價(jià)值理性與工具理性二者的統(tǒng)一。

人是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化的主體，只有解決好“人”的問題，國家才能夠發(fā)展?！耙匀藶楸尽笔切滦统擎?zhèn)化的精髓，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化則是推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。但凡涉及“人”的問題合理性則顯得更為重要，缺乏道德價(jià)值觀念支持的政策工具很難在人群中有效運(yùn)行。因此，政策執(zhí)行過程總會(huì)受到客觀環(huán)境與社會(huì)普遍規(guī)律的限制，只能在最大程度上實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的結(jié)合。本文認(rèn)為至少要做到四個(gè)“不偏離”，即不偏離理論常識(shí)、不偏離實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、不偏離政策目標(biāo)、不偏離目標(biāo)群體的意愿。不偏離理論常識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上是要求決策者對政策工具有效性的科學(xué)把握，不偏離政策目標(biāo)與目標(biāo)群體意愿要求的是政策工具的道德性、可接受性與合理性。

(二)實(shí)現(xiàn)政策工具與政策環(huán)境的互動(dòng)耦合

客觀來講，政策問題、公共政策以及政策工具的產(chǎn)生都源于政策環(huán)境，政策工具的運(yùn)行影響著政策環(huán)境，政策環(huán)境又反作用于政策工具，兩者遵循一定的耦合規(guī)律，相互影響、相互作用。當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具與政策環(huán)境的耦合度達(dá)到一定程度時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生協(xié)同作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策工具與政策環(huán)境的耦合體現(xiàn)了政策執(zhí)行過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、城鎮(zhèn)居民與政府之間的互動(dòng)、矛盾以及協(xié)調(diào)的全過程，其中包含很多影響耦合度的不確定因素，需要掌握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具與政策環(huán)境的耦合規(guī)律，形成系統(tǒng)而健全的耦合機(jī)制。

實(shí)時(shí)掌握政策環(huán)境是實(shí)現(xiàn)兩者耦合的前提。正確掌握政策環(huán)境可以使政策工具的選擇和運(yùn)用具有針對性，減少滯后性，提高耦合度；動(dòng)態(tài)調(diào)整政策工具以適應(yīng)變化中的政策環(huán)境。政策環(huán)境的變化是政策工具效用滯后的主要原因，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，政策執(zhí)行者應(yīng)盡可能根據(jù)政策環(huán)境調(diào)整政策工具運(yùn)行方式，甚至更換政策工具，以便形成良好的互動(dòng)耦合機(jī)制；引入低強(qiáng)制性的政策工具包，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策環(huán)境。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中涉及最多的是“人”的問題，強(qiáng)制性高的政策工具使用不當(dāng)極易引起社會(huì)情緒，在政策工具失效的同時(shí)破壞良好的政策環(huán)境，致使其他政策工具也難以運(yùn)行。

(三)善用創(chuàng)新型政策工具

錢學(xué)森說過：“科學(xué)精神最重要的就是創(chuàng)新。”創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，創(chuàng)新型政策工具推動(dòng)公共行政發(fā)展。傳統(tǒng)的政策工具是指經(jīng)過實(shí)踐證明行之有效的政策工具，在政策執(zhí)行過程中遇到棘手的政策問題時(shí)，可以通過調(diào)整運(yùn)行方式、功能側(cè)重等提高政策的有效性。而創(chuàng)新型政策工具是指通過打破固有行政思維而改造或開發(fā)的新型政策工具，通常這類政策工具的效用未經(jīng)證實(shí)，需要反復(fù)試行與驗(yàn)證效果。創(chuàng)新型政策工具不僅可以應(yīng)用于政策執(zhí)行中遇到的新問題，而且可以用于解決原有政策工具一直未能有效解決的問題。創(chuàng)新型政策工具主要有兩種，即漸進(jìn)性創(chuàng)新工具和變革性創(chuàng)新工具。

目前，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中仍然存在一些無法權(quán)衡的利益、難以調(diào)解的矛盾以及復(fù)雜多變的實(shí)際問題，這些正是傳統(tǒng)政策工具應(yīng)用的“盲區(qū)”，也是創(chuàng)新型政策工具需要補(bǔ)足的地方。政府治理鼓勵(lì)創(chuàng)新型政策工具的投入與應(yīng)用。本文分析了2000—2013年我國地方政府創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具的情況(如圖2所示)，從中可以看出，地方政府一直在致力于不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策工具，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的創(chuàng)新型政策工具逐漸從市場工具、建設(shè)工具過渡到社會(huì)工具、信息工具，其中創(chuàng)新型管理工具依舊占據(jù)主要位置。

近年來，外來工之家、社會(huì)矛盾調(diào)解中心、留守兒童關(guān)愛機(jī)制、工會(huì)社會(huì)化維權(quán)模式等創(chuàng)新型政策工具的應(yīng)用，不僅解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中一些棘手的問題，而且在一定程度上改變了傳統(tǒng)的政策執(zhí)行方式。因此，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中應(yīng)當(dāng)善用系統(tǒng)性和針對性強(qiáng)的創(chuàng)新型政策工具，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)入全新的發(fā)展空間。

圖2農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策工具創(chuàng)新類型分布[注]資料來源于2000—2013年中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)名單。

(四)構(gòu)建組合型政策工具包

在政策執(zhí)行過程中政策工具并不是完全獨(dú)立的，政策工具之間存在相互影響、相互補(bǔ)充、相互協(xié)作的可能性。比如，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，法律制度工具為其他政策工具的應(yīng)用提供了合法性依據(jù)。因此，當(dāng)單一政策工具無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時(shí)，將兩種或多種政策工具根據(jù)政策環(huán)境以及目標(biāo)群體的需求形成政策工具組合，是一種實(shí)現(xiàn)政策工具效用最大化的重要途徑。必須明確的是，政策工具組合并不是多種類型政策工具簡單的疊加，而是通過政策目標(biāo)與政策工具的交叉分割來實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性與連貫性，實(shí)現(xiàn)政策工具之間的互動(dòng)與協(xié)同，進(jìn)而以較低的行政成本實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的政策產(chǎn)出。[6]本文嘗試在政策工具組合的基礎(chǔ)上構(gòu)建政策工具包，以便更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化(如圖3、圖4、圖5所示)。

圖3農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份轉(zhuǎn)變的政策工具組合

圖4公共服務(wù)與社會(huì)保障共享的政策工具組合

圖5意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式市民化進(jìn)程中的政策工具組合

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是城鎮(zhèn)戶口的落實(shí)情況和城鎮(zhèn)承載力的保障。將建設(shè)工具、市場工具與財(cái)政工具相組合，市場工具與財(cái)政工具可以為城鎮(zhèn)建設(shè)提供人力物力保證，建設(shè)工具則能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的建設(shè)任務(wù)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更加宜居的生活環(huán)境，提升城鎮(zhèn)的容納度與承載能力，從根本上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后的就業(yè)安居問題。同時(shí)，在法律制度工具不斷完善戶籍制度和管理工具優(yōu)化行政程序的協(xié)同作用下，能夠進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變。

法律制度工具為公共服務(wù)與社會(huì)保障的共享提供合法性基礎(chǔ)，并且通過多種方式增加城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給?！敖ㄔO(shè)工具+財(cái)政工具”由政府提供財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與供給；“市場工具+建設(shè)工具”利用市場機(jī)制由政府向社會(huì)購買優(yōu)質(zhì)服務(wù)，降低行政成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量；“社會(huì)工具+財(cái)政工具”采用第三部門提供、政府補(bǔ)貼的形式，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)提供完善的公共產(chǎn)品，并在一定程度上達(dá)到調(diào)解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民關(guān)系的目的。政府在不直接提供公共產(chǎn)品的情況下，應(yīng)當(dāng)不斷完善監(jiān)管機(jī)制，以便保持政策工具的主導(dǎo)地位。

意識(shí)形態(tài)、生活習(xí)慣與行為方式的市民化至少涉及三種政策工具組合：①職業(yè)技能培訓(xùn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要基礎(chǔ)。利用“建設(shè)工具+信息工具”通過組織相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)技能、專門知識(shí)、職業(yè)文化素養(yǎng)等；利用“市場工具+信息工具”使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過多種渠道獲取培訓(xùn)信息。②綜合素質(zhì)提升與職業(yè)技能培訓(xùn)相輔相成?？梢岳猛瑯拥恼吖ぞ呓M合實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不斷增長職業(yè)技能的同時(shí)提升其綜合素質(zhì)，在綜合素質(zhì)不斷提升的同時(shí)能夠更好地適應(yīng)職業(yè)技能培訓(xùn)。③自我認(rèn)同與社會(huì)認(rèn)同的統(tǒng)一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最高層次，表明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入到了城鎮(zhèn)?！吧鐣?huì)工具+信息工具”的組合意在通過強(qiáng)化文化宣傳與思想傳播，減少城鎮(zhèn)居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的矛盾與隔閡，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的綜合水平。