孔明亮

馬 嘉

杜春蘭*

城市病是由于人口、產(chǎn)業(yè)、交通運輸?shù)冗^度集中、規(guī)模過大所導致的交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張、能源短缺、貧困分化等問題，世界各國的大城市在發(fā)展過程中都遇到或正在經(jīng)歷這一階段[1-2]。新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設取得巨大成就，北京、上海等地躍居世界一線城市[3]。在聯(lián)合國發(fā)布的《2016年世界城市數(shù)據(jù)手冊》中顯示，上海以2448萬人位居第3位，北京以2124萬人位居第6位，2016年至2030年的人口年增長態(tài)勢雖已不及21世紀最初的15年，但仍將以1.6%及1.9%的年增長率持續(xù)擴張[4]。為解決城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的資源、環(huán)境、生態(tài)、基礎設施等方面問題，2017年3月住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設部關于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》明確要求全面推進“生態(tài)修復、城市修補”治理城市病問題，推動城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，改善人居環(huán)境，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市[5]。

而我國東海的另一側(cè)，日本東京以3814萬人口繼續(xù)作為世界上人口最多的城市，大阪也以2033萬人位居第8位[4]。日本的高速城市化發(fā)展已結(jié)束于20世紀80年代，擁有一定城市更新、城市活性化的經(jīng)驗教訓，其城市再生政策也已開展將近20年。本文通過對日本城市再生制度的產(chǎn)生、內(nèi)容和進展進行系統(tǒng)性調(diào)查與總結(jié)，期冀對我國城市雙修工作提供有意義的參考。

1 日本都市再生制度的產(chǎn)生與發(fā)展

日本工業(yè)和經(jīng)濟的高速發(fā)展始于1954年，城市化建設隨之快速展開。然而，城市的發(fā)展擴張逐漸超出規(guī)劃的控制能力，空間的無序化和景觀的雜亂化問題日益深化[6]。1973年全球爆發(fā)第一次石油危機，日本經(jīng)濟陷入混亂，隨之結(jié)束了為期19年的高度經(jīng)濟成長期。此后城市發(fā)展進一步減緩，加之1991年日經(jīng)濟泡沫破裂，導致其經(jīng)濟大幅倒退并持續(xù)萎靡不振，地價下滑得不到改善[7]。除此之外，日本的城市還面臨災害脆弱性、國土利用不均、慢性交通堵塞、大都市負面遺產(chǎn)、少子高齡化、信息化發(fā)展引發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)變化等諸多問題。

圖1 日本都市再生制度的框架體系(根據(jù)參考文獻[12]繪制)

1.1 日本都市再生制度的產(chǎn)生

在長期持續(xù)的經(jīng)濟不景氣、社會環(huán)境變化、城市和產(chǎn)業(yè)急需結(jié)構調(diào)整等綜合背景下，2001年3月9日，當時日本最主要的3個在野黨(自由民主黨、公明黨、保守黨)聯(lián)合提出《緊急經(jīng)濟對策》，內(nèi)容包括21世紀型城市建設計劃、為推進計劃設立都市再生本部、確保實施資金、開展生態(tài)都市建設等方面內(nèi)容。同年4月，政府正式公布該對策，5月在內(nèi)閣設立都市再生本部及專屬事務局，并由首相擔任本部長，即最高指揮。由內(nèi)閣官房長官、地方再生擔當大臣、國土交通大臣擔任副部長，上述以外的國務大臣擔任部員[8]。自此開始，以都市再生本部為主導制定基本方針和政策政策法規(guī)，在全日本范圍內(nèi)展開都市再生活動。2001年6月，公布《有關都市再生項目的基本宗旨》提出“都市再生項目”的概念，旨在為再生活動提供核心行動方針[9]。2002年4月成立《都市再生特別措施法》，并由內(nèi)閣會議決定都市再生的基本方針、都市再生緊急整備地區(qū)、相關規(guī)定、審核制度及經(jīng)濟支援、納稅特例等內(nèi)容。

1.2 日本都市再生制度的理念與目標

都市再生的基本方針[10]明確了都市再生的基本意義在于應對急速信息化、國際化、少子高齡化等社會經(jīng)濟形勢變化，提出提升城市作為國民生活、經(jīng)濟活動、國家活力、生產(chǎn)力源泉、國際競爭據(jù)點的活力與魅力。并從傳承歷史文化、打造宜居城市、為后代建造可持續(xù)發(fā)展的國際化都市等角度出發(fā)，制定以下5點作為都市再生的目標：

1)控制城市擴張，向集約型城市轉(zhuǎn)換；

2)減少抗震能力差地區(qū)、慢行交通堵塞等“20世紀的負面遺產(chǎn)”；

3)創(chuàng)造具有國際競爭力的城市、安全美麗宜居城市、可持續(xù)發(fā)展型社會、自然友好型社會等“21世紀新型都市”；

4)正確評價城市資產(chǎn)價值，應對將來發(fā)展合理運用；

5)完善城市承載先進產(chǎn)業(yè)活動和人民生活的功能。

可見日本政府將此后的城市建設重點定位于提高國民生活品質(zhì)、增強經(jīng)濟活力兩方面，旨在通過推進都市再生創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境，進而增加城市魅力、引進資源和人才、提升產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。此外，基本方針中還提出了“效率重視”和“民間重視”2個構造改革關鍵詞[11]。效率重視，即將人力、財力由低效率領域向高效率領域轉(zhuǎn)移。城市聚集了人、產(chǎn)業(yè)、活動等各種資源，其經(jīng)濟生產(chǎn)的高效率性毋庸置疑，通過向城市投資達到增強城市活力帶動社會經(jīng)濟回升的效果。民間重視，即民間力量能夠達成的任務全部交托于民間進行。由于日本土地具有永久居住權和使用權，且城市中8成是民間建筑，因此提出城市的再生需要由民間力量主導，由政府作為支撐。

1.3 日本都市再生制度的發(fā)展

隨著都市再生制度的實施與發(fā)展，呼應都市再生的基本目標，相關規(guī)定制度也得到進一步完善。在經(jīng)濟政策方面，建立《城市建設補助金制度》(2004)和《民間都市再生整備項目的認證制度》(2005)，對于城市建設補助對象地區(qū)進行經(jīng)濟支援和納稅特例。在重視民間力量方面，為促進民間主導的城市再生建設，設立都市再生整備推進法人(2007)，將民間都市再生實業(yè)計劃的認定期限延長至5年。

其中，對我國城市雙修工作具有參考意義的政策制度有生活環(huán)境、城市定位、防災避險、城市擴張等方面內(nèi)容。如在建設宜居生活環(huán)境方面，為完善居民步行空間、保障行人權益，建立《步行網(wǎng)絡系統(tǒng)協(xié)定制度》(2009)。在打造國際化都市方面，為增強國際競爭力，建立《特定都市再生緊急整備地區(qū)制度》和《都市便利性增進協(xié)定制度》(2011)。在應對自然災害方面，為提升防災功能，建立關于都市再生安全保障計劃及都市再生安全保障設施的協(xié)定制度(2012)。在控制城市無序擴張方面，為支援各級行政單位進行緊湊型的城市規(guī)劃，建立“立地適正化規(guī)劃”相關制度(2015)，通過城市總體規(guī)劃對居住、醫(yī)療、福祉、商業(yè)、公共交通等城市功能進行合理分配，建設緊湊型系統(tǒng)型城市[12]。

我國在城市雙修工作過程中，可以實時地對開展情況進行系統(tǒng)性的統(tǒng)計和調(diào)查，對所取得的成效進行客觀的分析研究與評價。聯(lián)合相關部門在針對成果和問題進行基礎研究論證的同時，客觀掌握城市發(fā)展演變動態(tài)，及時把握趨勢并預測問題，完善相關制度建設。

圖2 緊急地區(qū)和特定地區(qū)分布圖(根據(jù)參考文獻[9-10]繪制)

圖3 緊急地區(qū)的設立流程(根據(jù)參考文獻[8]作者繪制)

圖4 特別地區(qū)的設立流程(根據(jù)參考文獻[9]繪制)

2 都市再生地區(qū)

經(jīng)過15年的發(fā)展，日本的都市再生制度已較為完善?；诙际性偕偛恐付ǖ亩际性偕痉结樅拖嚓P法律制度規(guī)定，形成以提高民間活力為中心的都市再生體系(圖1)。

2.1 都市再生緊急整備地區(qū)

“都市再生緊急整備地區(qū)”是由政府行政命令指定的需要通過都市開發(fā)事業(yè)等手段推進整備工作的重點區(qū)域(文中簡稱為“緊急地區(qū)”)，目前共有53個地區(qū)獲批[12](圖2)。

2.1.1 緊急地區(qū)的設立流程

緊急地區(qū)的設立由都市再生本部和地方行政機關為主體開展，以《都市再生特別措施法》作為法律依據(jù)(圖3)。首先，由地方行政機關向都市再生本部提出制定緊急地區(qū)(特定地區(qū)的設立流程同樣)行政命令及整備方針草案的相關申請內(nèi)容。本部根據(jù)收到的內(nèi)容制定草案，并向有關專家征詢專業(yè)意見。之后，會同提交申請的地方行政機關，對草案舉行意見聽證會。最后，內(nèi)閣會議決定并發(fā)布行政命令，本部制定并公布完成整備方針，完成緊急地區(qū)的設立工作。

2.1.2 緊急地區(qū)的篩選依據(jù)

可預見城市規(guī)劃、金融等再生措施將集中進行，且急需重點進行城市再生建設的區(qū)域之中，將符合都市再生的目標方針并滿足以下2點標準的地區(qū)設立為緊急地區(qū)[12]：

1)近期將要進行城市開發(fā)建設，且周邊區(qū)域的土地所有者的意向、地方公共團體的計劃項目中具有城市開發(fā)趨勢的地區(qū)；

2)符合都市再生的目的及方針，對城市整體發(fā)展具有影響力，能夠成為都市再生的據(jù)點，且土地利用轉(zhuǎn)型具有確實可預見性的地區(qū)。

2.1.3 緊急地區(qū)的相關政策

在緊急地區(qū)內(nèi)，為強化城市的國際競爭力選出具有潛力的區(qū)域作為“特定都市再生緊急整備區(qū)域”。篩選條件主要以國內(nèi)外交通便利、城市基礎功能完善、經(jīng)濟活動頻繁突出等經(jīng)濟及社會活動方面為依據(jù)，方面目前已有13個地區(qū)被指定(圖2)，開展了106項國際競爭據(jù)點城市整備項并在東京澀谷、池袋等9個地區(qū)示范進行國際競爭力強化促進工作。

對于緊急地區(qū)還可分別申請法律支援措施、民間都市再生項目、整備規(guī)劃和都市再生安全保障規(guī)劃。為促進民間力量的充分發(fā)揮，獲得國土交通大臣認證的民間都市再生項目，可以獲得一定額度的稅收減免和金融支援。為提升國際競爭力，19個地區(qū)成立了官民聯(lián)合運營的都市再生緊急整備協(xié)議會，獲得建設公共公益設施的相關預算援助。為增強大規(guī)模地震等自然災害的應對能力、完善防災避險功能，申請制定都市再生安全保障規(guī)劃，獲得相關建設預算支援[13]。

由此可見，緊急地區(qū)由政府主導，但實施過程著重在政府管理監(jiān)督下由企業(yè)、團體、個人等民間力量為主體，相互協(xié)作對城市進行再開發(fā)。從草案階段起介入專家意見，通過聽證會進行決議。通過再開發(fā)改良城市負面遺產(chǎn)、優(yōu)化城市基礎設施，并通過土地轉(zhuǎn)型刺激城市和產(chǎn)業(yè)活力。

2.2 都市再生特別地區(qū)

都市再生特別地區(qū)(文中簡稱為“特別地區(qū)”)是對都市再生有貢獻意義，被認定為需要通過特殊的用途、容積率等控制緩和政策實現(xiàn)合理完善且高效的土地利用的區(qū)域。可以對緊急地區(qū)中的特定區(qū)域進行申請，目前有81個區(qū)域獲批[12]。

圖5 自然環(huán)境保護對象(根據(jù)參考文獻[18-19]繪制)

圖6 首都圈水系綠地網(wǎng)絡體系(根據(jù)參考文獻[18-19]繪制)

2.2.1 特別地區(qū)的設立流程

特別地區(qū)審核評定由所屬城市政府審核設立，不同于緊急地區(qū)的由再生本部審查。設立方式主要可分為，基于《都市再生特別措施法》提案制度由企事業(yè)單位制定規(guī)劃案審核批報的提案指定，以及各行政單位制定再生規(guī)劃的通常指定[14-15]。2013年3月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當時全日本60處特別地區(qū)中，提案指定占主導地位，制定規(guī)劃44件，而通常指定為19件。其中東京都設立的再生地區(qū)最多達到26件，均為提案制定。

提案制定的流程由各行政單位自主規(guī)定，以民間組織、企業(yè)、所屬地區(qū)行政機關作為主體，主要包含事前溝通、草案提出、審議討論、規(guī)劃案制成、公眾查閱、審議會附議、結(jié)果公示等步驟，過程中由法律約束程序和法律約束外程序交替進行(圖4)。

首先，由所屬地區(qū)的民間團體成立地區(qū)協(xié)議組織，擬定城市再開發(fā)方案。依照法律規(guī)定，制定對城市再生具有貢獻意義的社會公共貢獻性開發(fā)方案，確保再開發(fā)案具備社會公益性，并由負責企業(yè)會同責任部門進行事前協(xié)商。與此同時，地區(qū)協(xié)議組織對企業(yè)提出的方案進行意見調(diào)整，協(xié)同組織內(nèi)的企業(yè)進行合作調(diào)整，反映地區(qū)居民的意見并保障居民的利益。意見匯總后，由負責企業(yè)正式提出城市規(guī)劃方案，責任部門進行審議，確立特別地區(qū)的城市規(guī)劃方案。最后，由地區(qū)協(xié)議組織對城市規(guī)劃案中社會公共貢獻的具體內(nèi)容進行檢查評定。

2.2.2 特別地區(qū)的篩選依據(jù)

特別地區(qū)的篩選依據(jù)也由各行政單位自主規(guī)定，如東京都從以下部分進行評定：與地區(qū)建設方針、城市總體規(guī)劃相整合、關注環(huán)境建設、與城市基礎設施建設相協(xié)調(diào)、積極促進都市再生、設定容積率限度、處理好用途功能、處理應對城市規(guī)劃必須內(nèi)容以外部分。其他都市的評定還包含充分考慮當?shù)鼐用褚庖?、建設成效的可預見性等方面[15]。

由此可見，在特別地區(qū)的設立相比緊急地區(qū)更為靈活，且民間力量的主導性更加突出。企業(yè)、公共團體、居民組成的地區(qū)協(xié)議組織，三方權益相互協(xié)調(diào)約束，在開發(fā)方案、城市規(guī)劃方案的提出與確立過程中起到關鍵作用。一方面，使公眾意見有效地得到反應與實施，并避免城市再生導致生活環(huán)境質(zhì)量降低。另一方面，能夠在以企業(yè)為主導的城市再生中，保障居民和公共利益，避免出現(xiàn)明顯的利益偏向。并通過評定審議，篩選能夠改善城市結(jié)構、完善產(chǎn)業(yè)與生活，并且充分考慮生態(tài)環(huán)境的項目。

日本都市再生地區(qū)的設立依據(jù)相關法規(guī)形成體系，先由政府確立上位的緊急整備地區(qū)，再由各行政單位或民間企業(yè)、組織申請?zhí)貏e地區(qū)。評定標準以都市再生目標為核心依據(jù)，重視通過城市中心區(qū)域的更新完善土地利用與基礎設施建設，通過民間力量激發(fā)經(jīng)濟活力，實現(xiàn)都市再生的目標。實施過程重視民間力量的發(fā)揮，并形成企業(yè)、公共團體、居民相協(xié)調(diào)的機制，保證項目的公益性和居民利益，控制企業(yè)開發(fā)建設的無序膨脹。

圖7 首都圈遠期都市環(huán)境基礎設施規(guī)劃(根據(jù)參考文獻[18-19]繪制)

3 都市再生項目

相比前述以城市建設為主的緊急地區(qū)與特定地區(qū)，都市再生項目以解決各種都市課題為目標，制定統(tǒng)籌政府和民間、市民和企業(yè)等不同主體間都市再生活動的行動計劃[16]。

3.1 都市再生項目的篩選確定

都市再生總部關注城市的共同建設課題、政策課題，以及都市再生過程中產(chǎn)生的共通問題、開展過程的各類課題，依據(jù)以下2點進行篩選[16]：

1)篩選能夠解決城市結(jié)構的基本課題或運用嶄新方法進行再生活動的項目；

2)從經(jīng)濟構造改革的觀點出發(fā)，篩選能夠促進民間投資、知識活用，或者能夠?qū)崿F(xiàn)土地的有效利用、促進土地交易的項目。

項目于2001年6月14日第一次公布，至今共進行13次決議公布23項。項目內(nèi)容涉及防災避險、城市垃圾、科學產(chǎn)業(yè)、熱島對策、城市密集區(qū)域等方向，其中，風景園林語境下的大都市圈的環(huán)境基礎設施再生和琵琶湖、淀川流域圈再生項目尤為突出。

3.2 首都圈都市環(huán)境基礎設施宏觀設計

2001年12月，都市再生本部確定包括“大都市圈的環(huán)境基礎設施再生”在內(nèi)的3個第三批都市再生項目。2004年3月為推進該項目，自然環(huán)境總點檢協(xié)議會策劃公布了《首都圈都市環(huán)境基礎設施宏觀設計》[17]。從宏觀且綜合性角度出發(fā)，制定以東京都為中心的首都圈區(qū)域的自然環(huán)境建設目標，并以國家為主導聯(lián)合相關地方公共團體制定未來生態(tài)環(huán)境的共同目標，以此作為社會各界進行生態(tài)環(huán)境保護、再生、營造等活動的指導性文件[18]。宏觀設計基于自然環(huán)境功能的多樣性，將提供生物多樣性的空間、提供人與自然接觸的場所、提供良好的地區(qū)特色景觀、調(diào)節(jié)城市環(huán)境負荷、防災避險等指定為首都圈自然環(huán)境的基本目標。

為達成上述目標，自然環(huán)境總點檢協(xié)議會對首都圈的自然環(huán)境進行定量數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并以1)城市周邊的大規(guī)模自然環(huán)境；2)以城市街區(qū)為據(jù)點或楔形嵌入城市的集中型自然環(huán)境；3)城市中的公園、河川等自然環(huán)境；4)湖沼、水田、林地、河川等形態(tài)混在的自然環(huán)境；5)沿岸地區(qū)的自然環(huán)境五方面為著眼點，從現(xiàn)有自然環(huán)境資源中提取出25個區(qū)域和12條河川作為“自然環(huán)境保護對象”(圖5)。為充分發(fā)揮各個“對象”自身的生態(tài)作用，通過“對象”間相互作用提升整體生態(tài)機能，宏觀設計以自然環(huán)境保護對象為中心結(jié)合周邊其他綠地、水系等小規(guī)模自然環(huán)境，構建首都圈水系綠地網(wǎng)絡體系(圖6)。

首都圈的遠期都市環(huán)境基礎設施規(guī)劃則在充實強化水系綠地網(wǎng)絡體系的基礎上，以現(xiàn)有“自然環(huán)境保護對象”為網(wǎng)絡中樞元；以現(xiàn)有水系綠地形成面狀或現(xiàn)狀基本軸，為生物多樣性、人與自然環(huán)境、良好的景觀提供基礎；以現(xiàn)狀尚未形成規(guī)模的環(huán)境資源進行重點建設，今后形成新軸線以提升首都圈自然環(huán)境品質(zhì)(圖7)。宏觀設計的實施根據(jù)城市化程度進行區(qū)分，并提倡鼓勵政府、專家、市民、社會團體、企業(yè)等不同主體間的協(xié)同合作[20]。

4 結(jié)語

日本的都市再生制度始于在經(jīng)濟不振、城市和產(chǎn)業(yè)條件變化等原因，重視城市的經(jīng)濟效率和民間團體的參與性于主導性。在制度進行過程中制定法規(guī)作為依據(jù)，并不斷更新相關規(guī)定制度完善體系，對方向進行修正確保符合城市發(fā)展趨勢。其都市再生涉及市民、空間結(jié)構、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等多方面，是一項綜合性工作。以經(jīng)濟改革發(fā)展為重心的城市更新和以生態(tài)保護營造為重心的生態(tài)建設雙管齊下，在保障城市活力的同時創(chuàng)造清新宜居的環(huán)境。而城市的自然生態(tài)環(huán)境再生保護則從大區(qū)域宏觀角度入手，而是依托現(xiàn)有環(huán)境資源綜合考量城市發(fā)展和人民需要，制定遠期發(fā)展目標和社會各界核心行動方針，并鼓勵民間力量的參與和發(fā)揮。

我國的城市仍處于發(fā)展建設階段，城市雙修工作亦處于起步階段，相關制度法規(guī)有必要盡快制定、完善。隨工作進展追蹤統(tǒng)計成果，對取得的成效進行系統(tǒng)客觀的分析評定，及時發(fā)現(xiàn)新的問題課題進行解決。適當加強公眾參與制度，控制利益偏向，防止難以控制的開發(fā)與膨脹，以實現(xiàn)城市建設與再生工作的可持續(xù)性及效率性展開。此外，在城市雙修工作計劃制定過程中，應綜合考慮大區(qū)域結(jié)構建設、人民生活環(huán)境營造、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景等問題，并積極考慮民眾、企業(yè)學校、社會團體共同參與的可能性。