南方周末特約撰稿 張珺

發(fā)自北京

2018年9月3日，中國政法大學秋季學期開學。秦麗虹成了學校法學院的一名碩士研究生，研究方向為“黨內(nèi)法規(guī)學”，這是該校首次在研究生階段設(shè)立這一研究方向。

秦麗虹的導師王建芹正是學校黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任。在王建芹看來，黨內(nèi)法規(guī)的研究正越來越“熱”。

被用以支撐她這一觀點的事實是，自2015年起，截至2018年9月，全國已建成了數(shù)十個與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的研究機構(gòu)，分別依托大學、黨校、法學會和地方黨委。除了紛紛成立的研究機構(gòu)，學歷教育也開始展開，包括政法大學在內(nèi)，已有8所高校試點培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)方向研究生，此外相關(guān)部門還在推動開展本科教育。2018年7月，黨內(nèi)法規(guī)學專門教材的編寫工作也已啟動。

“黨內(nèi)法規(guī)學日益成為一門顯學?！?018年6月，中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王偉國，在《中國法學》雜志發(fā)表的一篇文章中作了這一判斷。

“雨后春筍”

黨內(nèi)法規(guī)共有7類，包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等，其中以禁止性規(guī)章制度居多。2014年底召開的中共十八屆四中全會，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的一個關(guān)鍵節(jié)點，會議提出，把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確為中國特色社會主義法治體系的組成部分。

會后，相關(guān)研究機構(gòu)陸續(xù)亮相。公開資料顯示，西北政法大學在2015年設(shè)立了全國首個黨內(nèi)法規(guī)研究中心，主要工作由行政法學院主理。

接著武漢大學也在2016年9月成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心，與西北政法將重心掛靠在學院的做法不同，武漢大學成立的是實體黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)，還是全國第一家。武大黨內(nèi)法規(guī)研究中心由湖北省委辦公廳和武漢大學共建，實行“雙主任”體制，湖北省委副秘書長王亞平和武漢大學副校長周葉中皆兼任主任。

武漢大學成立黨內(nèi)法規(guī)研究中心的2016年，清華大學、新疆師范大學也成立了同類機構(gòu)。為推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，2016年，中共中央還印發(fā)了《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，并在12月24至25日，召開了全國首次黨內(nèi)法規(guī)工作會議。

受此促進，黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)的設(shè)立從2017年開始提速，中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王偉國用“雨后春筍”形容這種趨勢。

中國政法大學教授王建芹介紹，2017年5月3日，中共中央總書記習近平到中國政法大學考察。她于5月中旬提交了建立黨內(nèi)法規(guī)研究中心的申請?！耙婚_始想設(shè)在學校，手續(xù)沒有問題?！蓖踅ㄇ壅f，但要先由合辦機構(gòu)或個人匯入啟動資金，“門檻有點高”，就轉(zhuǎn)而設(shè)在法學院下，年底舉行了啟動儀式。

這一年，西南政法大學、河南大學等十余所大學都成立了研究中心，廣東省教育廳也在四所高校設(shè)立了黨內(nèi)法規(guī)研究基地。大學校園里的研究“熱”已然形成。

同一時期，在“象牙塔”之外，地方黨委也紛紛成立黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)已在黨委辦公廳成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心，系正處級事業(yè)單位，福建省委辦公廳成立了黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心，四川則在省委黨校成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心，天津、安徽、江西、陜西、甘肅、青海等地正在籌建黨內(nèi)法規(guī)研究中心。此外，吉林、山東、北京等地由當?shù)胤▽W會主導成立了黨內(nèi)法規(guī)研究會。

不只地方，中央機構(gòu)中，中央黨校和中國法學會也成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心，后者聘請了中辦法規(guī)局局長宋功德任中心學術(shù)委員會主任。

如“雨后春筍”般冒出的研究機構(gòu)，多數(shù)從事黨內(nèi)法規(guī)理論研究，其中不乏國家和省部級課題。中國政法大學的王建芹教授正帶領(lǐng)團隊承擔兩項課題，分別是北京市級的黨內(nèi)法規(guī)清理制度研究，以及國家級的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度研究。

中辦法規(guī)局局長宋功德在公開出版的《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)專題報告》中總結(jié)稱，2017年國家社科基金在黨內(nèi)法規(guī)研究方面立項課題16個，教育部重大攻關(guān)項目也列入了1項。

著手理論研究的同時，一些黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)也開始為地方“服務”。深圳大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任陳文告訴南方周末，他們正在開展地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的測評指數(shù)量化研究。

武漢市委出臺兩項黨內(nèi)法規(guī)時，武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心就深度參與了調(diào)研和起草工作。中心目前制定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的培訓綱要和課程體系，2017年7至9月，就舉辦了3期培訓，聽課人員有五百多人，山西還選派了15名黨內(nèi)法規(guī)工作人員參加了第2期培訓。

黨內(nèi)法規(guī)不是法

從事黨內(nèi)法規(guī)研究者，多半是法學專家。他們當中多人受訪時認為，研究黨內(nèi)法規(guī)首先要解決的問題是，黨內(nèi)法規(guī)幾個字中的“法”該作何解？

最早的“黨內(nèi)法規(guī)”，可以追溯到1921年中共一大通過的中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)。六屆六中全會召開時，毛澤東提出了“黨規(guī)”概念，并在1949年后將其改稱“黨內(nèi)法規(guī)”。

“但對黨內(nèi)法規(guī)的明確界定卻等到了1990年?！币晃辉谥修k工作過的副局級干部告訴南方周末，當時中辦副局級的法規(guī)室設(shè)有專門負責黨內(nèi)法規(guī)的處級單位，對黨內(nèi)法規(guī)進行備案和清理工作，并頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，給黨內(nèi)法規(guī)的定義作出規(guī)范性表述。

不過，當時對黨內(nèi)法規(guī)的“法”字并沒有作出闡釋。此后，該處級單位在機構(gòu)改革的過程中被撤銷，相關(guān)工作一度停滯。直到2011年下半年，經(jīng)中央批準，中央辦公廳原本隸屬秘書局的法規(guī)處升格為法規(guī)局，又設(shè)立了數(shù)個處級機構(gòu)對接相應的工作，其中便包括對黨內(nèi)法規(guī)的備案和清理。

這一次，中辦法規(guī)局還組織專家討論，涉及“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”這個問題。

“當時達成的共識是，黨內(nèi)法規(guī)不是法律。”這位副局級干部介紹，沿用此名只是約定俗成。武漢大學法學院教授秦前紅還用后來的中央文件進一步解釋，他認為十八屆四中全會已經(jīng)明確將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系分開闡釋，強調(diào)二者的銜接和協(xié)調(diào)，就是表明無意將二者混合、混同。

也有專家指出“黨內(nèi)法規(guī)”名稱容易引起理解上的混亂，給人感覺好像在人們默認的法律概念之外，又有了一套“法律”。

“這樣的擔心也不是沒有道理?！敝修k那位原副局級干部稱，但最終還是保留了“黨內(nèi)法規(guī)”的名稱，首先是前有“黨內(nèi)”二字，與國家法律區(qū)分明顯；其次，無論從歷史淵源上看，黨內(nèi)法規(guī)的概念是先于中華人民共和國成立的，還是從現(xiàn)實層面，黨內(nèi)法規(guī)已在黨章中出現(xiàn)的考慮，更換名稱需要再費周章。

山東大學法學院教授、中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心兼職研究員魏治勛也認為“黨內(nèi)法規(guī)”的名稱是隱喻式借用。

“經(jīng)過中辦法規(guī)局對過往黨內(nèi)法規(guī)的清理、備案，黨內(nèi)法規(guī)有了底。”中辦原副局級干部說，2013年5月27日，已于頭一年施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》公開發(fā)布，其后隨著以“依法治國”為主題的十八屆四中全會在2014年召開，黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂也開始提速。

公開資料顯示，十八屆中央履職期間，中共中央共制定、修訂92部黨內(nèi)法規(guī)；中央各部委、省級黨委年均制定、修訂黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多達400部。制定、修訂的加速也在一定程度促進了黨內(nèi)法規(guī)研究熱。

從事黨內(nèi)法規(guī)研究的中國政法大學法學院教授柯華慶，也是中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心學術(shù)委員，他認為黨內(nèi)法規(guī)除了調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，也調(diào)整黨組織和非黨組織之間的關(guān)系。有學者認為這種調(diào)整可被視為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應”，如2012年5月，中辦、國辦印發(fā)的《節(jié)慶活動管理辦法（試行）》，就是黨政聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。

武漢大學法學院教授秦前紅的看法是：“溢出效應源于中國共產(chǎn)黨在治國理政中的特殊地位。”

設(shè)博士研究方向

厘清了“黨內(nèi)法規(guī)是不是法”這個問題后，學者們發(fā)現(xiàn)真正研究起來并不容易。

中國政法大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王建芹是行政法學專家，剛開始涉足黨內(nèi)法規(guī)研究是北京市紀檢監(jiān)察學會請她負責黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)課題，“我推了兩次，因為任務太艱巨，需要對馬克思主義、國際共產(chǎn)主義、黨規(guī)黨建、政治學等多個方面的透徹了解。”

“以前，搞法學研究的，不關(guān)注這個問題；搞黨史黨建的，運用法治精神、原理來構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)理論多少會有一些局限?！蔽錆h大學副校長、黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任周葉中說，人才很是缺乏。

武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心因此試圖建成涵蓋本碩博的“黨內(nèi)法規(guī)學”培養(yǎng)體系。2016年，該中心成立后就向?qū)W校和教育部申請博士生招生權(quán)。

“我們有一批學者很早就開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)問題，研究基礎(chǔ)比較好，也有一批成果，現(xiàn)在把這些成果運用到教學環(huán)節(jié)順理成章?！蔽錆h大學法學院教授秦前紅說。

在湖北省委的支持下，申辦碩博作為研究方向的過程很順利。中心于2017年招收了4名黨內(nèi)法規(guī)研究方向博士研究生，這在全國屬首次。

周葉中告訴南方周末，因為黨內(nèi)法規(guī)學的學科歸屬還沒有確定，武大目前分別在憲法和行政法學專業(yè)，以及中共黨史下設(shè)了黨內(nèi)法規(guī)學研究方向，由黨內(nèi)法規(guī)研究中心直接培養(yǎng)。

教學方案由中心自行制定，與該校教師的研究成果對應，包括黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論、黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)工作和國家法制工作銜接聯(lián)動機制、地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限、黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)后評估等，而具體的教材則由任課教師編寫講義。

招了博士生，今年，武漢大學和中國政法大學、山東大學等數(shù)所高校還招收了首批“黨內(nèi)法規(guī)學”方向碩士研究生，這幾所學校都是教育部的黨內(nèi)法規(guī)研究試點單位。

被武漢大學錄取的10名碩士生中，有4人是從法學院其他專業(yè)調(diào)劑的。中國政法大學由于今年4月才公布招生計劃，首屆6名學生也是調(diào)劑而來。

入學的第一個學期，中國政法大學黨內(nèi)法規(guī)方向碩士生除基礎(chǔ)課外，只有一門“政黨政治”專業(yè)必修課，這是政治學專業(yè)一門常見的課程。新生袁嘉憶告訴南方周末，她的準導師柯華慶推薦了幾本著作，包括《法理學》《政治哲學史》以及中辦法規(guī)局局長宋功德的《黨規(guī)之治》和柯華慶自編的《黨規(guī)學》講義。

隨著研究生教育的試點起步，“黨內(nèi)法規(guī)學”教育的下一個目標是開設(shè)本科。

2018年3月27日，教育部副部長杜占元在一次公開講話中提到，支持高校設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)等二級學科。一旦獲批為二級學科，就意味著可以招收本科生。

獲批之前，部分高校已經(jīng)悄然在本科生中開展相關(guān)教育。山東大學法學院教授、山東省黨內(nèi)法規(guī)研究會會長肖金明告訴南方周末，山東大學2018年已開始在本科階段試辦黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法學特色班。中國政法大學法學院教授柯華慶則透露，法大試點黨內(nèi)法規(guī)本科專業(yè)的方案已開始規(guī)劃。

2018年秋季學期，法大黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任王建芹還給法大本科生開了一門黨內(nèi)法規(guī)學導論通識選修課。

“開設(shè)這門課程要面對很多偏見與質(zhì)疑?！蓖踅ㄇ壅f為準備這門課，她在假期熬了很多夜。她的教學計劃里，直到第三節(jié)才會涉及黨內(nèi)法規(guī)基本概念，“學生喜歡新奇的、批判的東西，如果上來就灌輸概念，學生心里會不服?！?/p>

全校大二以上六千多名學生都可以選修這門課，最終選課的學生是24名，聽了第一課的只有12人。

“無書可教， 無書可學”

盡管黨內(nèi)法規(guī)學的學歷教育已經(jīng)開始，但目前并無統(tǒng)一教材，學生們都在使用老師自編的講義。

為讓學生們有書可學，老師們有書可教，《黨內(nèi)法規(guī)學》教材的編寫工作被提上了日程。南方周末了解到，根據(jù)中央有關(guān)領(lǐng)導的指示，編寫工作由中國法學會會同中辦法規(guī)局共同承擔，具體由中國法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心負責推進。

2018年6月25日，《黨內(nèi)法規(guī)學》編委會成立及編寫工作啟動會在北京舉行，中國法學會黨組書記、常務副會長陳冀平稱，要解決黨內(nèi)法規(guī)學習教育存在的“無書可教、無書可學”問題，對基本概念作出界定。

教材編寫小組既包括法學會黨內(nèi)法規(guī)研究中心成員、兼職研究員，很多黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)專家，中央有關(guān)部門的人員也在其中。

山東省黨內(nèi)法規(guī)研究會會長、編寫小組成員肖金明說，9月初，編寫小組已召開了第一次會議，將黨內(nèi)法規(guī)學編寫的指導思想、教材內(nèi)容體系等問題確定了下來。

多數(shù)撰稿人也領(lǐng)到了任務分工，同為參與者的王建芹告訴南方周末，預計2018年11月之前，會有初稿發(fā)布，并向有關(guān)部門和多領(lǐng)域?qū)＜艺髑笠庖姟?/p>

但作為教材，不同于一般的學術(shù)著作，需要精準和共識。肖金明也坦言，一些基本概念、基本范疇和基礎(chǔ)理論問題沒有完全形成共識，“無疑給教材編寫帶來了很大挑戰(zhàn)”。

更大的挑戰(zhàn)是，黨內(nèi)法規(guī)學“沒有太多可供借鑒的國際經(jīng)驗，更沒有比較成熟的理論傳統(tǒng)可以援引，甚至連廣泛公認的術(shù)語表也還沒有形成”，清華大學法學院副教授屠凱說。

“黨內(nèi)法規(guī)‘熱沒有問題，但不能是‘表面的熱鬧?！敝袊缈圃悍▽W所法治戰(zhàn)略研究部主任李忠對南方周末說，基本概念沒有厘清之前，難免有些盲目跟風，“他成立我也成立，他研究我也要研究，研究者和機構(gòu)現(xiàn)在最需要的就是找到真問題”。

2017年國家社科基金在黨內(nèi)法規(guī)研究方面立項課題是16個，教育部重大攻關(guān)項目也列入了1項。

2018年3月27日，教育部副部長杜占元在一次公開講話中提到，支持高校設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)等二級學科。一旦獲批為二級學科，就意味著可以招收本科生。

基本概念沒有厘清之前，難免有些盲目跟風，“他成立我也成立，他研究我也要研究，研究者和機構(gòu)現(xiàn)在最需要的就是找到真問題”。