李娜

[提要] 黨的十九大以來，生態(tài)文明建設(shè)越來越成為我國當(dāng)前社會(huì)治理的重中之重。內(nèi)蒙古廣袤無垠的草原草場便是我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。對(duì)于祖國北疆草原的治理，保持原有的治理方式似乎并不奏效。本文基于公共池塘資源理論視角，首先對(duì)草原草場的原始治理做簡要分析，通過引入公共池塘資源理論分析其未來治理方式，并對(duì)比二者的治理而得出公共池塘資源理論對(duì)于內(nèi)蒙古草原草場治理的建設(shè)性意義。

關(guān)鍵詞：草原治理；公共池塘資源；生態(tài)文明

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年7月4日

近幾年來我們不斷能聽到類似于“綠水青山就是金山銀山”的口號(hào)。不可否認(rèn)，生態(tài)文明的建設(shè)已經(jīng)成為我國建設(shè)任務(wù)之首要。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的日益惡化，我們也在積極地尋求良好的治理方式。內(nèi)蒙古坐落在祖國的北大門，這里是我國生態(tài)建設(shè)的重中之重。在黃河幾字彎以西，是廣袤無垠的阿拉善沙漠：其以四大沙漠組成巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠和部分毛烏素沙漠以及阿拉善戈壁灘；以東是內(nèi)蒙古大草原：其中有呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁、烏蘭察布、鄂爾多斯和烏拉特6大著名草原，還有若干小草場。多年來，人們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)忽略了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，導(dǎo)致了大片草場的退化。我國草原草場生態(tài)惡化形勢(shì)十分嚴(yán)峻，草場沙化、退化面積仍在飛速蔓延，生態(tài)脆弱的草地屏障遭遇更大的危機(jī)。越來越多的牧民在日益惡化的自然環(huán)境中陷入貧困；大牧戶的生產(chǎn)成本快速增加，小牧戶甚至失去了原本的平衡。為了維持生存，牧民不得不向已經(jīng)被破壞的草原攫取更多的資源，從而導(dǎo)致草原環(huán)境進(jìn)一步惡化。在十八屆三中全會(huì)以來，國家出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)來治理日益惡化的草原草場環(huán)境，在某種程度上取得了較好的成效但依舊略顯不足。所以本文我們以公共池塘資源理論為視角，結(jié)合具體案例為草原草場的治理困境提出新思路。

一、理論基礎(chǔ)

（一）屬性界定。1990年埃莉諾·奧斯特羅姆提出了公共池塘資源的概念。作為公共物品，公共池塘資源不同于私有物品，它是在消費(fèi)意義上難以排他而由公眾共享的資源。與此同時(shí)，公共池塘資源又不同于可以無限消費(fèi)的公共物品，其是有限的公共資源，會(huì)隨著人們無盡的使用而減少，因而在消費(fèi)意義上又具有非此即彼的競爭性。為此，公共池塘資源又指可再生、但是數(shù)量有限并不能滿足所有使用者消費(fèi)需求的公共資源。而本文分析的草原草場資源正是這樣一種會(huì)隨著人們的需求增加而不斷減少的公共資源。

（二）公共池塘資源理論。埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出的自主組織理論是研究“一群相互依賴的委托人（理性人假設(shè)）如何才能把自己組織起來，面對(duì)公共池塘資源進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為形態(tài)的情況下，取得持久的共同收益”。它的主要變量是：預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率。而制度設(shè)計(jì)是：

1、制度供給問題：即由誰來設(shè)計(jì)自治組織的制度，或者說什么人有足夠的動(dòng)力和動(dòng)機(jī)建立組織。

2、可信諾問題：她指出當(dāng)所制定的規(guī)則符合5項(xiàng)準(zhǔn)則時(shí)，人們才會(huì)做出謹(jǐn)慎、有力和可信的承諾。這5項(xiàng)準(zhǔn)則是：（1）規(guī)定有權(quán)使用公地池塘資源的一組占用者；（2）考慮公共池塘資源的特殊性質(zhì)和公共池塘資源占用者所在社群的特殊性質(zhì)；（3）全部規(guī)則或至少部分規(guī)則由當(dāng)?shù)氐恼加谜咴O(shè)計(jì)；（4）規(guī)則的執(zhí)行情況由對(duì)當(dāng)?shù)卣加谜哓?fù)責(zé)的人進(jìn)行監(jiān)督；（5）采用分級(jí)懲罰對(duì)違規(guī)者進(jìn)行制裁。

3、相互監(jiān)督問題：奧斯特羅姆認(rèn)為，沒有監(jiān)督就沒有可信的承諾，而新制度的規(guī)則能夠促進(jìn)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)自主治理成功案例的研究結(jié)果表明，許多自治組織自主設(shè)計(jì)的治理規(guī)則，本身既具有增強(qiáng)組織成員進(jìn)行相互監(jiān)督的積極作用，又可使這種監(jiān)督的成本變得很低。

二、內(nèi)蒙古烏拉特草原治理回顧

（一）烏拉特草原介紹。烏拉特草原地處內(nèi)蒙古巴彥淖爾市境內(nèi)，北與蒙古國接壤，南靠陰山，西連阿拉善盟，東臨包頭市。主要分布于烏拉特前旗、烏拉特中旗、烏拉特后旗和磴口縣境內(nèi)，草原地勢(shì)從西北向東南傾斜，烏拉特草原達(dá)509萬公頃，可利用面積413.9萬公頃，其中86.6%屬于荒漠半荒漠草場，是內(nèi)蒙古自治區(qū)九大集中分布的天然草場之一，孕育了匈奴、鮮卑、突厥、蒙古等草原民族，留下了悠久燦爛的游牧文化。烏拉特草原屬荒漠半荒漠草原區(qū)，因?yàn)楦珊瞪儆?，草場退化比較嚴(yán)重，3，650萬畝草場中，55%荒漠化，30%以上的是沙化、退化草場，畝產(chǎn)干草僅為50余公斤。草原的荒漠化、沙化，使烏拉特地區(qū)沙塵暴頻繁。政府于2001年開始實(shí)施“退牧還草”工程，鼓勵(lì)牧民遷出草原，讓草原休養(yǎng)生息、自然恢復(fù)。

（二）烏拉特草原現(xiàn)狀分析

1、退化原因。烏拉特草原的特殊位置決定了其天然的惡劣環(huán)境，近幾年人們過度放牧、過度利用草原從而導(dǎo)致了草原的不斷退化。牲畜在有限的草場上反復(fù)采食，過度啃食，使植物遭受嚴(yán)重破壞，大部分營養(yǎng)體被采食，使植物根部不能積蓄營養(yǎng)物質(zhì)，不能滿足植物的再生需要，正常的生長發(fā)育受到抑制和破壞。而一些優(yōu)良的適口性好的牧草，在過度放牧的情況下壓力就更大，由于牲畜反復(fù)采食踐踏，得不到休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。多年來，烏拉特天然草場的優(yōu)良牧草幾乎全部開不了花、結(jié)不了籽。加之自然無性繁殖能力又低，即使長出少數(shù)幼苗，但由于過度采食和惡劣的氣候條件也難以生存。

當(dāng)然，草原不斷退化的原因也不只是過度放牧這么簡單，還有一些其他歷史因素和人為因素造成。在1950年，全旗山后牧區(qū)約有居民4，000多人，牲畜約 10萬頭（只），人、畜、草三者處于一種和諧的發(fā)展格局，烏拉特草原大多數(shù)年份是風(fēng)調(diào)雨順，水草豐美。1971年后，將旗府所在地定移至在山后草原，1.6萬多人的山后小鎮(zhèn)無疑成了加速山后牧區(qū)草原生態(tài)衰退的催化劑，一些居民就業(yè)無門只能靠挖蓯蓉、摟發(fā)菜，大吃生態(tài)飯。60年代，三年困難時(shí)期，大批甘肅災(zāi)民逃荒，涌入旗內(nèi)后山牧區(qū)，在莫林、巴音烏素、奎素建立了比較大型的飼料地，地下水過度抽取，水位下降，嚴(yán)重影響周圍植被的生長。

除此歷史因素之外，還有一個(gè)原因就是過度采伐。烏拉特草原歷史上曾經(jīng)擁有得天獨(dú)厚的廣袤的梭梭林資源，是烏拉特牧民賴以生存的主要天然牧場。20世紀(jì)50年代后期，尚有成片梭梭林12萬hm2，且植株高大，蓋度稠密。到20世紀(jì)80年代初，則減少到6.1萬hm2，且植株矮化，蓋度稀疏。造成梭梭林衰落的原因固然很多，但無節(jié)制的過度采伐，是主要原因。

2、現(xiàn)有對(duì)策。為了解決草場的退化問題，政府也出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)來治理草原的退化。諸如在2011年之前實(shí)施的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及2011年8月之后國家發(fā)改委正式頒布的退牧還草政策。合理布局草原圍欄；配套建設(shè)舍飼棚圈和人工飼草地；提高中央投資補(bǔ)助比例和標(biāo)準(zhǔn)；飼料糧補(bǔ)助改為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。為了改善草原生態(tài)，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢(shì)，促使草原生態(tài)系統(tǒng)逐步走上良性循環(huán)軌道，烏拉特草原決定在牧草返青的時(shí)候進(jìn)行休牧。計(jì)劃在全旗2，000多萬畝草場中實(shí)施。休牧期限為5年，從2008年至2012年，每年的4月1日至6月30日為休牧期。

在休牧期間，牧民們不能在草場里放羊。項(xiàng)目區(qū)的草場一律使用圍欄圍封，由旗里免費(fèi)發(fā)放網(wǎng)圍欄和水泥樁。圍欄建設(shè)工程由旗農(nóng)牧業(yè)局負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工。同時(shí)，在休牧期間，按草場面積給牧民發(fā)放飼料糧補(bǔ)貼，每畝草場補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為飼料糧1.375公斤。針對(duì)飼草料儲(chǔ)備充足的牧民，給予現(xiàn)金補(bǔ)貼。休牧期間，牧戶需要進(jìn)行圈養(yǎng)舍飼，所以旗里還為每戶牧民提供了一處2，500平方米的簡易流動(dòng)羊圈。在實(shí)行一系列措施之后，草場的退化也取得了一定的控制，但并未從根源上解決問題。政府以及牧民也在采取著更先進(jìn)的技術(shù)預(yù)防草場的惡化。

三、基于公共池塘資源理論視角的草場治理建議

烏拉特草原作為一種公共池塘資源，其目前的治理手段主要是政府出臺(tái)相關(guān)強(qiáng)制性的政策，牧民以及社會(huì)屬于配合的角色。但事實(shí)上，社會(huì)和牧民是這種公共池塘資源的利用主體，利用主體處于一種配合的狀態(tài)最終取得的治理效果必然會(huì)不盡如人意。這也是為什么退牧還草政策出臺(tái)這么多年，取得效果并不明顯的原因。到目前為止，還沒有出現(xiàn)一種治理方式能夠很好地解決草場的退化問題。我們知道，奧斯特羅姆教授的公共池塘資源理論主要講的就是一群相互依賴的委托人（理性人假設(shè)）如何才能把自己組織起來，面對(duì)公共池塘資源進(jìn)行自主治理。所以，我們可以利用公共池塘資源的使用主體來做一些改進(jìn)。變?cè)瓉砼浜辖巧哪撩駷橹饕巧＿@一轉(zhuǎn)變是基于一種理性人假設(shè)，在實(shí)施的過程中可能會(huì)有很多問題，但我們可以充分利用這一理論的制度設(shè)計(jì)，從而避免人性暴露的一些問題。我們從公共資源理論的內(nèi)在制度設(shè)計(jì)著手來對(duì)于草原治理提出一些建設(shè)性的意見。

（一）制度供給問題。制度供給問題主要指的是即由誰來設(shè)計(jì)自治組織的制度，或者說什么人有足夠的動(dòng)力和動(dòng)機(jī)建立組織。我們可以將每個(gè)行政村作為一個(gè)自治組織，由村長組織成立一個(gè)自治小組來負(fù)責(zé)整體計(jì)劃的推行。奧斯特羅姆教授也肯定了制度供給的可能性，從而提出了9種環(huán)境變量：例如草原資源的占用者人數(shù)，每個(gè)行政村草場公共資源的規(guī)模及現(xiàn)有條件，是否有沖突的數(shù)量以及類型，如果有，是多少等。成立自治組織后，評(píng)估現(xiàn)有草場的規(guī)模和使用現(xiàn)狀。除退牧還草規(guī)模之外還有多少草場可以利用，在每年休牧?xí)r間之外合理分配利用時(shí)間以及利用次數(shù)。在利用時(shí)間和利用次數(shù)使用完之后，利用政府給予的補(bǔ)貼為牛羊等購買飼料。也可以將利用次數(shù)放寬，但每次的利用時(shí)間減少，與購買飼料結(jié)合起來使用，既可以保證牛羊群的營養(yǎng)，也可以合理利用草地。這樣一套制度設(shè)計(jì)除了行政村的自治小組參與之外，也可以尋求政府的幫忙，尋求更專業(yè)的農(nóng)牧專家給予合理的時(shí)間分配意見等。做得好的行政村可以獲得政府給予的額外獎(jiǎng)勵(lì)作為一種激勵(lì)機(jī)制。這樣一種以牧民為主，政府社會(huì)為輔的治理方式相信會(huì)取得突破性的進(jìn)展。

（二）可信諾問題。也就是說牧民是否愿意作出一些謹(jǐn)慎、有力和可信的承諾，在有政府補(bǔ)貼以及扶持治理的情況下，他們是否愿意參與到自治小組中來共同治理草原退化問題。奧斯特羅姆教授也指出當(dāng)組織制定的規(guī)則符合以下5項(xiàng)準(zhǔn)則時(shí)，人們才會(huì)做出謹(jǐn)慎、有力和可信的承諾。這5項(xiàng)準(zhǔn)則是：規(guī)定有權(quán)使用公地池塘資源的一組占用者，草場的占有者是誰；牧民們能否考慮公共池塘資源的特殊性質(zhì)和公共池塘資源占用者所在社群的特殊性質(zhì)；治理草場退化的全部規(guī)則或至少部分規(guī)則由行政村的自治組織的占用者設(shè)計(jì)；規(guī)則的執(zhí)行情況由對(duì)當(dāng)?shù)卣加谜哓?fù)責(zé)的人進(jìn)行監(jiān)督；采用分級(jí)懲罰對(duì)違規(guī)者進(jìn)行制裁。對(duì)于這5種規(guī)則，自治組織能夠清晰地確認(rèn)事關(guān)牧民是否愿意參與進(jìn)來，所以在計(jì)劃布局前期，對(duì)于這些工作的布局也至關(guān)重要。可以在相關(guān)規(guī)則制定好之后，由自治組織中較為有威信的占有者在牧民群體中去宣講。

（三）相互監(jiān)督問題。我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)中也提到了監(jiān)督問題，而且監(jiān)督問題在所有的環(huán)節(jié)中也至關(guān)重要。奧斯特羅姆認(rèn)為，沒有監(jiān)督就沒有可信的承諾，而新制度的規(guī)則能夠促進(jìn)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)自主治理成功案例的研究結(jié)果表明，許多自治組織自主設(shè)計(jì)的治理規(guī)則，本身既具有增強(qiáng)組織成員進(jìn)行相互監(jiān)督的積極作用，又可使這種監(jiān)督的成本變得很低。所以我們可以借鑒成功案例的監(jiān)督機(jī)制，以保證自治組織內(nèi)部可以有序開展工作。此外，自主組織理論還有七項(xiàng)設(shè)計(jì)原則：清晰界定邊界：自治組織有權(quán)從草原資源中提取一定資源單位的個(gè)人或家庭的使用次數(shù)和使用時(shí)間，必須予以明確規(guī)定；規(guī)定占用規(guī)則：所占用的時(shí)間、地點(diǎn)、技術(shù)或資源的單位數(shù)量要與本地草原資源的條件及所需勞動(dòng)、物資和資金的供應(yīng)規(guī)則保持一致；集體選擇安排：絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個(gè)人應(yīng)該能夠參與對(duì)操作規(guī)則的修改，也就是在制度實(shí)施過程中，如果發(fā)現(xiàn)有什么問題，可以靈活修改時(shí)間等問題；實(shí)施監(jiān)督檢查：積極檢查公共池塘資源狀況和占用者行為的監(jiān)督者，或是對(duì)占用者負(fù)責(zé)的人，或是占用者本人；進(jìn)行分級(jí)制裁：違反操作規(guī)則的占用者很可能要受到其他占用者、有關(guān)官員或他們兩者的分級(jí)制裁，制裁力度取決于違規(guī)的內(nèi)容和嚴(yán)重性；沖突解決機(jī)制：占用者和他們的官員能迅速通過低成本的地方公共論壇，來解決他們之間的沖突；組織權(quán)力限度：占用者設(shè)計(jì)自己制度的權(quán)利不受外部政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，自治組織本身是一個(gè)獨(dú)立的群可以受組織之外的權(quán)威指導(dǎo)，但在某些問題不能由組織之外的權(quán)威來決定。一旦有先例，就會(huì)破壞組織的權(quán)威，不利于未來工作的開展。

四、總結(jié)

通過呈現(xiàn)傳統(tǒng)的治理方式，退牧還草、休牧、以及資金補(bǔ)貼等方式和以公共池塘資源理論為指導(dǎo)下的治理方式我們不難看出：傳統(tǒng)的治理方式多以政府為主導(dǎo)，忽略了牧民主人翁意識(shí)的作用。他們本身是草場的主人，但政府先入為主之后，使得牧民們逐漸失去了保護(hù)自己資源的這種意識(shí)，所以才會(huì)覺得治理草場退化是政府的事而不會(huì)參與進(jìn)來。通過公共池塘資源理論的指導(dǎo)，我們將角色轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化牧民們對(duì)于草場的主人翁意識(shí)，讓他們明白他們可以在政府的幫助下，通過合理的利用草地而恢復(fù)以往的狀態(tài)。而我們認(rèn)為，奧斯特羅姆教授的公共池塘資源理論對(duì)于草原治理的指導(dǎo)意義也在于此。

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