耿森（上海海事大學(xué)，上海 201306）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)（environmental impact assessment）一般指決策者在做出可能帶來(lái)環(huán)境影響的意思決定之前，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，再此基礎(chǔ)上提出各種不同的替代方案（alternative）,并就各種方案可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)和比較，從而選擇最合適于環(huán)境的意思決定。而在中國(guó)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系的建立是一個(gè)復(fù)制而又緩慢的過(guò)程，在受到美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度確立的影響后，1973年8月召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議拉開(kāi)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。1979年我國(guó)第一部《環(huán)境保護(hù)法》（試行）的制定使得我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度走上了法制化的道路，由此2002年10月我國(guó)還專(zhuān)門(mén)制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，在此后的幾年間我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律體系不斷形成，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也日漸成熟，幫助政府以及各部門(mén)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，通過(guò)法律程序?qū)Νh(huán)境資源的開(kāi)發(fā)與利用行為進(jìn)行正確的評(píng)價(jià)與決策。此外，由于最初我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立是受到美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的影響，許多的方面都是向美國(guó)借鑒并吸收的經(jīng)驗(yàn)，而兩國(guó)卻在社會(huì)形態(tài)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平以及法律體系等各方面的基本國(guó)情不盡相同，所以我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍存在不具體、可操作性不足等這樣那樣的問(wèn)題，甚至有人稱(chēng)之為一部“軟法”，因此，我國(guó)應(yīng)該足夠重視我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善與確立，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能更好的發(fā)揮作用。

在2016年7月2日通過(guò)修改，并于2016年9月1日起施行的新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，不難看出國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的重視，其立法宗旨在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》有著許多的亮點(diǎn)，但同時(shí)仍存在著許多的問(wèn)題。

一、簡(jiǎn)化了項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批條件。

修改了舊法中的第二十五條，刪除了第三十二條，而在新法中明確規(guī)定，環(huán)評(píng)行政審批不再作為可行性研究報(bào)告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件，將環(huán)境影響登記表審批改為備案，不再將水土保持方案的審批作為環(huán)評(píng)的前置條件，取消了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告預(yù)審等。

二、加大未批先建的處罰力度

由于舊法中未對(duì)未批先建的項(xiàng)目做出明確的規(guī)定，違法成本較低，所以許多項(xiàng)目都采取先上車(chē)后報(bào)批的行為，使得環(huán)評(píng)不能發(fā)揮有效的作用。而在新法中大大提高了對(duì)未批先建項(xiàng)目的處罰力度，第一次對(duì)建設(shè)項(xiàng)目未批先建行為的處罰進(jìn)行了明確的按合同額比例罰款的修改，即“處以建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上到百分之五以下的罰款，并責(zé)令恢復(fù)原狀?！边@一條款的修改無(wú)意對(duì)企業(yè)產(chǎn)生了強(qiáng)大的震懾力，而恢復(fù)原狀這一條的修改與新環(huán)保法也保持了一致，在處罰力度上也不亞于環(huán)保法中的按日罰款的規(guī)定。

三、強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要性

新法中對(duì)于第十四條、第十八條、第二十九條的修改都是針對(duì)設(shè)計(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容。十四條中增加專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)需要對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)結(jié)論和審查意見(jiàn)的采納情況作出說(shuō)明，不采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。這一修改將增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)必須對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見(jiàn)進(jìn)行響應(yīng)。而十八條中做出的修改包括規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)需作為項(xiàng)目環(huán)評(píng)的重要依據(jù)，且后續(xù)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)內(nèi)容的審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)予以簡(jiǎn)化，當(dāng)然這也進(jìn)一步體現(xiàn)出了項(xiàng)目和規(guī)劃之間的有效互動(dòng)。最后第二十九條中的修改則是對(duì)違反本法規(guī)定的規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的處罰問(wèn)題，“對(duì)于未組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)，或者組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分。”

新修改的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》其目的在于實(shí)現(xiàn)從源頭減少環(huán)境污染的目標(biāo)，當(dāng)然要使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更好的發(fā)揮它的作用還需要強(qiáng)化公眾參與，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光化”、透明化，以社會(huì)監(jiān)督防止權(quán)力任性對(duì)環(huán)評(píng)的干預(yù)；強(qiáng)化法治以形成對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督進(jìn)一步推動(dòng)行政體制的改革。

但是新修改的環(huán)評(píng)法仍存在著許多的問(wèn)題，新的環(huán)評(píng)法在有些方面與新環(huán)保法相矛盾。全國(guó)人大代表吳青今年兩會(huì)提出的議案關(guān)注的就是環(huán)評(píng)法與新環(huán)保法的沖突，以及環(huán)評(píng)法的修改。

吳青在議案中提出，由于新環(huán)保法增設(shè)了“政策環(huán)評(píng)”制度，擴(kuò)大了環(huán)評(píng)范圍，而環(huán)評(píng)法對(duì)環(huán)評(píng)范圍的規(guī)定僅局限于與土地利用有關(guān)的方面，以及可能造成不良環(huán)境影響的范圍，二者在環(huán)評(píng)范圍問(wèn)題上產(chǎn)生了明顯沖突。

此外，環(huán)評(píng)法與新環(huán)保法在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目防治污染設(shè)施的規(guī)定上也打起了架。新環(huán)保法明確規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足“三同時(shí)”要求：“與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，并且應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

而環(huán)評(píng)法僅規(guī)定建設(shè)單位在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、防治污染設(shè)施等進(jìn)行重大變動(dòng)后需要重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而無(wú)需符合此前首次批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件?！?這)變相允許了建設(shè)單位先建后報(bào)，與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突?！眳乔嘣谧h案中寫(xiě)到。

吳青還表示，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的信息是否全文披露，是兩部法律的另一個(gè)沖突點(diǎn)。新環(huán)保法規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)機(jī)密外，應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，而環(huán)評(píng)法僅規(guī)定建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)評(píng)報(bào)告前應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)等，對(duì)審批機(jī)關(guān)是否應(yīng)公開(kāi)環(huán)評(píng)報(bào)告全文并無(wú)規(guī)定。因此，環(huán)評(píng)法在環(huán)評(píng)報(bào)告公開(kāi)方面缺乏與環(huán)保法對(duì)接的條文。

吳青認(rèn)為，在近年來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，環(huán)保主管部門(mén)更加注重事后監(jiān)管，輕事前審批，除重特大項(xiàng)目環(huán)評(píng)前置外，均改為并聯(lián)辦理。另外，環(huán)保部也正在把環(huán)保審批權(quán)下放到下級(jí)環(huán)保部門(mén)。面臨政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理改革的大趨勢(shì)，環(huán)評(píng)制度和環(huán)評(píng)法也亟需調(diào)整、修改，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

在短短幾十年間，中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度雖然起步較晚，但已經(jīng)取得了巨大的成績(jī)，在項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、區(qū)域發(fā)展等各個(gè)方面都起著非常重要的作用，成為環(huán)境保護(hù)的重要手段。雖然中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度依然存在著許多問(wèn)題，還不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正確的價(jià)值觀，努力構(gòu)建環(huán)評(píng)的公共服務(wù)信息平臺(tái)，提高公眾參與度，實(shí)現(xiàn)信息的“陽(yáng)光化”，提高公信力，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

[1]彭應(yīng)登.《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》此次修改僅是微調(diào) 大調(diào)已經(jīng)箭在弦上[J].節(jié)能與環(huán)保,2016(08):46-48.

[2]鐘華.新修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》9月1日實(shí)施 加大環(huán)評(píng)未批先建處罰力度[J].中華紙業(yè),2016,37(17):8-9.

[3]馮嘉.論新《環(huán)境保護(hù)法》中重點(diǎn)環(huán)境管理制度實(shí)施的力度和效果[J].中國(guó)高校社會(huì)科學(xué),2016(05):126-144+160.