摘 要：韓國在建國以來，不斷吸收西方國家的民主理念，結(jié)合自身實際，構(gòu)建了適合本國發(fā)展的地方自治制度體系。通過地方自治和居民自治，協(xié)調(diào)了中央和地方上的矛盾，推動了韓國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和民主法治的實現(xiàn)。研究韓國地方自治內(nèi)容，借鑒先進(jìn)自治理念，從而為我國民族區(qū)域自治體系的建構(gòu)提供對策。

關(guān)鍵詞：韓國；地方自治；地方議會

地方自治是一種經(jīng)歷了漫長歷史發(fā)展的憲法法律現(xiàn)象，世界各國的地方自治依其民族文化、宗教信仰等的差異，形成了各有特色的地方自治體系。韓國作為單一制國家，與中國的“地方自治”具有相似之處。探究韓國自身自治模式，為我國地方自治的發(fā)展進(jìn)行借鑒和學(xué)習(xí)。

一、韓國地方自治的起源

歷史上，韓國和中國政權(quán)組成相似，長期為單一中央集權(quán)制政治體系。在引入和效仿西方自治理念后，1948年韓國將地方自治寫入憲法，憲法也宣布民主制度在韓國開始實施。韓國在1949年頒布了《地方自治法》，地方議會開始出現(xiàn)，但由于政治原因，實質(zhì)上的地方自治并未得到推行。選民選舉出的地方議會被政客操縱，進(jìn)而威脅到政府的穩(wěn)定，這暴露出不完善的地方自治制度削弱了中央政府對地方的控制。[1]之后，韓國地方自治制度幾經(jīng)修改，地方自治突出體現(xiàn)了隨政局動蕩而變動頻繁，制度化推行比較低，地方自治成為政黨控制國家的工具，而并非賦予地方和民眾真正的自治權(quán)。

隨著60年代到80年代經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，韓國人均收入創(chuàng)收明顯，社會發(fā)展迅速，生活水平得到大幅提高，民眾對政治參與的熱情和訴求不斷空漲。伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的變化，權(quán)力在中央和地方的分配成為民眾關(guān)注的焦點，社會公眾普遍要求將中央和地方的事務(wù)管理權(quán)限再次劃分。1987年，韓國“6·29”宣言中首次提到地方自治，韓國政府并在1988制定了地方自治法。從1991年3月開始，韓國陸續(xù)出現(xiàn)各個地方議會選舉，這標(biāo)志著30年前的地方自治重新得到真正意義上的恢復(fù)。為了促進(jìn)地方自治的進(jìn)一步深化，1999年至2002年期間，138項權(quán)限從中央轉(zhuǎn)移給地方，無疑推動了地方自治制度的強(qiáng)有力建設(shè)。2003年的《地方分權(quán)發(fā)展藍(lán)圖》和2004年的《地方分權(quán)特別法》，將地方自治以明確的方法作為處理央地分權(quán)、推動國家建設(shè)和發(fā)展的方式，這些條文的頒布推動了地方自治的改革，完善了民眾行使政治權(quán)利的方式。[2]

二、韓國地方自治的內(nèi)容和發(fā)展趨勢

針對地方自治相關(guān)問題，韓國現(xiàn)已頒布眾多法律法規(guī)。在眾多條文中，韓國《憲法》和《地方自治法》在其中起著舉足輕重的作用，是韓國國內(nèi)實施央地分權(quán)的基礎(chǔ)。韓國《憲法》是概括性和原則性的，在第八章對一般的地方自治進(jìn)行了規(guī)定，其中第117條列出了地方自治團(tuán)體的自治權(quán)，第118條規(guī)定了地方議會的相關(guān)內(nèi)容，從而明確了地方自治制度在憲法上的地位。[3]《地方自治法》經(jīng)歷15次修訂變動后，對地方自治規(guī)定最為詳細(xì)，涵蓋了其地方自治的宗旨、公民福利、機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容。隨著時間的推移和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，韓國地方自治制度也在不斷完善，對居民行使自治權(quán)、擴(kuò)大民主主義具有突出意義，

（一）韓國的地方自治的權(quán)利內(nèi)容

首先，自治地方的居民是自治權(quán)行使的第一主體。韓國《憲法》規(guī)定，大韓民國的所有權(quán)利來自公民。自治地方的居民有權(quán)利通過多渠道，公平直接地參與政治事務(wù)，如選舉地方自治團(tuán)體中的長官和議員。這些自治權(quán)使得居民可以加入行政事務(wù)、立法事務(wù)中來，可以直接對地方自治團(tuán)體中的公職人員行使選舉、監(jiān)督等權(quán)利，為民主自治的建構(gòu)打下了堅實基礎(chǔ)。

其次，在地方自治團(tuán)體的權(quán)利上，對于自治團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即首長負(fù)責(zé)制下的自治團(tuán)體首長，對外代表地方自治團(tuán)體，進(jìn)行法律活動并對自治團(tuán)體行為負(fù)責(zé)。地方自治團(tuán)體首長都由居民直接選舉產(chǎn)生，按照法律法規(guī)規(guī)定處理行政事務(wù)，包括任免公職人員、安排福利待遇等。對地方議會提出的議案，地方自治團(tuán)體首長可以在接到議案20天內(nèi)退回要求再議，同時說明理由。[4]在情況緊急時，地方議會不能做出決議的，首長還能做出先決處分。[5]

最后，在地方議會的權(quán)能上，地方議會由居民直接選舉出的議員組成，代表該地區(qū)的整體利益，對地區(qū)自治事務(wù)行使最終決定權(quán)。地方議會可以行使立法權(quán)，發(fā)布法令明確行政性收費(fèi)項目、地方稅征收數(shù)目等內(nèi)容，并對自治團(tuán)體執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。[6]地方議會還可以對地方自治團(tuán)體的首長和其他公職人員進(jìn)行質(zhì)詢。

（二）韓國地方自治的發(fā)展趨勢

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自治制度的不斷改革，居民對更多參與地方自治事務(wù)的意愿以及對地方自治權(quán)限擴(kuò)大的呼吁不斷增強(qiáng)。各地區(qū)在管理地區(qū)事務(wù)的同時，仍受中央的干預(yù)和控制，地區(qū)與中央間既有協(xié)作關(guān)系，也有監(jiān)督關(guān)系。為了更好地實施地方自治，中央政府對行政機(jī)構(gòu)、團(tuán)體進(jìn)行精簡，提高管理效率。[7]

1、居民監(jiān)察請求制度

《地方自治法》第十三條第4款規(guī)定，地方自治團(tuán)體及其首長對權(quán)限下的事務(wù)處理違反法律規(guī)定或者侵害公共利益時，年滿十九歲的居民可以聯(lián)名，向主管副長官、道知事提出監(jiān)察請求。這一條例使得自治首長的權(quán)限事務(wù)處理受到居民的廣泛監(jiān)督，保護(hù)了公共利益，也提高了居民對自治事務(wù)管理參與的意識。

2、居民投票的事項決定權(quán)

居民投票在地區(qū)自治的初始階段即被寫入《地方自治法》，但因沒有對投票的行使對象、方式等做出具體規(guī)定而束之高閣，未予落實。2004年《居民投票法》的出臺使得居民投票權(quán)得以實現(xiàn)，居民可以按照法律規(guī)定行使投票權(quán)，成為地方自治團(tuán)體的“擁有實權(quán)”的主人。

3、條例的制定修改請求制度

在《地方自治法》第13條第3款中，公民的條例廢改請求權(quán)被規(guī)定為：凡年滿19歲的公民可以聯(lián)名請求該地方的自治團(tuán)體首長修改或制定條例。[8]雖然該條文規(guī)定了居民可以請求自治地方首長對條例進(jìn)行改動，不能直接對條例進(jìn)行制定和修改，但在一定程度上也賦予了居民對關(guān)系自身利益的條例能否變動的話語權(quán)。

4、居民訴訟權(quán)

為了使行政官員更好地接受公民監(jiān)督，2005年《地方自治法》將居民訴訟權(quán)首次納入其中，作為居民自治的一項重要權(quán)利。居民訴訟產(chǎn)生于監(jiān)察請求權(quán)之后，都是對行政人員的監(jiān)督權(quán)利。該項權(quán)利是一定數(shù)量的居民或納稅人針對自治團(tuán)體首長、政府部長因公共財物的取得、支出、處置等違法財務(wù)行為提起訴訟的支撐，是對行政行為公開透明的保障，對防止行政腐敗、促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)具有舉足輕重的作用。

5、居民傳喚權(quán)

《地方自治法》第13條規(guī)定，居民傳喚權(quán)指符合一定人數(shù)的居民可以依法彈劾地方自治團(tuán)體的首長及部分地方議會議員的權(quán)利。該項權(quán)利以居民投票的方式開展，使得居民可以對公職人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，擴(kuò)大了居民參與自治事務(wù)的范圍。

三、韓國地方自治的借鑒作用

韓國民主化進(jìn)程中，地方自治的推行使得各地區(qū)人民的主體意識不斷增強(qiáng)，地方自治體系趨于完善。我國民族區(qū)域自治起步比較晚，現(xiàn)實施行中也出現(xiàn)了許多問題亟待解決，如民族區(qū)域自治中中央和地方的關(guān)系上仍然較多依賴于中央，自治地方自治意識不強(qiáng)，公民參政意識薄弱，這對我國的民主化進(jìn)程具有阻礙作用。而韓國與中國在文化理念上有相通之處，韓國的地方自治模式對我國民族區(qū)域自治有很好的借鑒意義。

首先，應(yīng)提高公民在自治權(quán)下的主體地位。韓國地方自治團(tuán)體的權(quán)力來源于居民，居民是組成自治團(tuán)體的基本要素。韓國地方自治的宗旨是借助公眾意志的表達(dá)最大限度地保障居民的利益。[9]韓國將公民直接參與自治事務(wù)的管理以立法的形式規(guī)定下來，能夠更好地保障民主化的運(yùn)行、促使行政行為更加合理化。我國居民的直接選舉權(quán)規(guī)定較為嚴(yán)格，對其監(jiān)督的方式也十分缺乏。擴(kuò)大公民參政議政的范圍，可以增強(qiáng)公民對參與地方自治事務(wù)管理的熱情，使得基層民主得到更好推行。

其次，擴(kuò)大地方自治權(quán)。我國《憲法》及《民族區(qū)域自治法》對我國民族區(qū)域自治地方規(guī)定了諸多權(quán)利，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)人員的選舉、地方教育文化、經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展安排、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資等方面，但傳統(tǒng)的“地方服從中央”的理念潛移默化地束縛著地方區(qū)域自治的發(fā)展，許多事項諸如立法活動仍需中央的審批。從我國實踐中看，如果一味地強(qiáng)調(diào)地方服從中央安排，可能會對地方利益造成損害，地方自身狀況發(fā)展各不相同，如果為了地方經(jīng)濟(jì)和民主更好的發(fā)展，勢必要在一些權(quán)限上更多地讓渡給地方，并對自治地方的地位進(jìn)行明確的界定。

最后，協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系，解決自治事務(wù)沖突。在立法沖突上，應(yīng)當(dāng)明確地方依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c制定條例的自主性，對于需報全國人民代表大會批準(zhǔn)才能生效的制度進(jìn)行變通。根據(jù)韓國自治經(jīng)驗，地方立法權(quán)和行政權(quán)優(yōu)先于中央。[10]我國可采取允許自治區(qū)人大頒布新條例后，給予全國人大在備案期的異議權(quán)，無異議時期滿即生效。在行政事務(wù)管轄沖突上，也要明確地方行政權(quán)的優(yōu)先性。垂直式領(lǐng)導(dǎo)模式使得自治地方政府依照上級要求管轄事務(wù)，但對于一些民族自治地方事務(wù)，采用一般行政命令并不合適，反而會損害自治地方居民利益，保障地方行使行政管轄權(quán)，更有利于提高地方自治活力。所以，增加公民參與自治事務(wù)處理的途徑，放寬地方自治權(quán)限，處理好中央和地方的權(quán)限矛盾，有助于推動我國民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展，推進(jìn)我國民主化進(jìn)程。

注釋：

[1] [韓]權(quán)寧星.憲法學(xué)概論[M].法文社.1995：168。

[2]李允熙，劉舒楊，王浦劬.基于地方自治的韓國央地分權(quán)研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2017（5）。

[3]董連伊.韓國地方自治制度比較研究[D].上海交通大學(xué).2007。

[4]參見韓國地方自治法第26條第5項。

[5]參見地方自治法第109條第1項。

[6]參見地方自治法第39條第1項和第2項。

[7]劉訓(xùn)智，樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國民族區(qū)域自治的啟示和借鑒[J].學(xué)理論.2009（19）。

[8]郭殊.地方自治視野下村委會選舉的法律規(guī)制——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督[J].江蘇社會科學(xué).2011（5）。

[9]樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國的啟示[D].延邊大學(xué).2010.

[10][韓]洪井善.行政法原論（下）[M].博英社.2006：101。

參考文獻(xiàn)：

[1] [韓]權(quán)寧星.憲法學(xué)概論[M].法文社.1995：168.

[2]李允熙，劉舒楊，王浦劬.基于地方自治的韓國央地分權(quán)研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2017（5）.

[3]董連伊.韓國地方自治制度比較研究[D].上海交通大學(xué).2007.

[4]劉訓(xùn)智，樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國民族區(qū)域自治的啟示和借鑒[J].學(xué)理論.2009（19）.

[5]郭殊.地方自治視野下村委會選舉的法律規(guī)制——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督[J].江蘇社會科學(xué).2011（5）.

[6]樸圣杰.韓國的地方自治及其對我國的啟示[D].延邊大學(xué).2010.

[7] [韓]洪井善.行政法原論（下）[M].博英社.2006：101.

[8]潘林.韓國地方制度研究[D].山東大學(xué).2012.

作者簡介：

郭肖萌，女，1995年2月，漢族，河南開封人，石河子大學(xué)法律研究生，主要從事法學(xué)理論研究方向。