李全

指數(shù)保險(xiǎn)一定程度上是對(duì)公共財(cái)政在一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供過(guò)程中的有效補(bǔ)充，具備融合財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算體系的必要性和可行性。無(wú)論從公共財(cái)政的性質(zhì)職責(zé)、支付能力還是法律要求上，政府公共財(cái)政都是指數(shù)保險(xiǎn)實(shí)施的重要基礎(chǔ)。

自十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”，指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作開(kāi)始在深圳、寧波、云南、四川、廣東、黑龍江等地相繼展開(kāi)。指數(shù)保險(xiǎn)作為一種創(chuàng)新的保險(xiǎn)機(jī)制，因?yàn)榫哂薪灰捉Y(jié)構(gòu)透明、交易成本可靠、賠付觸發(fā)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化等諸多優(yōu)越性，適用于自然災(zāi)害等發(fā)生概率不確定、造成損失巨大，而傳統(tǒng)保險(xiǎn)機(jī)制又難以覆蓋的意外事件，可以廣泛地用以補(bǔ)充財(cái)政救助機(jī)制。這種機(jī)制在多地的實(shí)踐，是現(xiàn)代財(cái)政制度實(shí)現(xiàn)救助措施的一種有益嘗試，值得我國(guó)在適宜地區(qū)進(jìn)行推廣。

指數(shù)保險(xiǎn)在中國(guó)的實(shí)踐

2014年5月，由深圳市政府出資3600萬(wàn)元購(gòu)買人保財(cái)險(xiǎn)深圳分公司的巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)，全國(guó)首個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目落地;同年11月，寧波市政府出資3800萬(wàn)元購(gòu)買人保財(cái)險(xiǎn)寧波分公司6億元的公共巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品;2015年8月，云南省大理白族自治州政策性農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)，為全州境內(nèi)因5級(jí)（含）以上地震造成的農(nóng)村房屋直接損失和城鎮(zhèn)居民死亡提供了風(fēng)險(xiǎn)保障，年保費(fèi)3215萬(wàn)元全部由政府財(cái)政承擔(dān)。其中，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)60%，州縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)40%;同年11月，四川省城鄉(xiāng)居民住房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)承保工作，四川省財(cái)政廳首年度為試點(diǎn)工作預(yù)撥4000余萬(wàn)元保費(fèi)補(bǔ)貼資金，省級(jí)財(cái)政和市（州）財(cái)政合計(jì)撥付2000萬(wàn)元成立四川省地震保險(xiǎn)基金，同時(shí)按照實(shí)收保費(fèi)的20%計(jì)提并接受社會(huì)捐贈(zèng)。同時(shí)，對(duì)投保的城鄉(xiāng)居民給予60%的保費(fèi)補(bǔ)貼;廣東省巨災(zāi)保險(xiǎn)從2016年在粵東西北湛江、韶關(guān)、梅州、汕尾、茂名、汕頭、河源、云浮、清遠(yuǎn)、陽(yáng)江等10個(gè)地市開(kāi)展試點(diǎn)，由省市兩級(jí)財(cái)政配套出資，每個(gè)試點(diǎn)地市預(yù)算3000萬(wàn)元，保費(fèi)在3000萬(wàn)元以內(nèi)的，按照省級(jí)與地市3：1的比例分擔(dān)，超過(guò)3000萬(wàn)元的部分由地市承擔(dān)，共提供風(fēng)險(xiǎn)保障23.47億元。

2016年起，黑龍江省28個(gè)貧困縣（市）開(kāi)始試行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)財(cái)政巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)是指由政府出資向保險(xiǎn)公司購(gòu)買巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，當(dāng)合同約定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，保險(xiǎn)公司按照合同約定給予貧困地區(qū)財(cái)政救災(zāi)資金賠償。黑龍江省內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)包括國(guó)家級(jí)貧困縣9個(gè)、集中連片貧困地區(qū)11個(gè)、省級(jí)貧困縣8個(gè)。通過(guò)試點(diǎn)，保險(xiǎn)的功能作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，日益成為政府精準(zhǔn)扶貧的有力抓手，參與社會(huì)管理的有效載體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定的有用工具。這是巨災(zāi)保險(xiǎn)首次聚焦農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、扶貧主題，保障重點(diǎn)更突出、目標(biāo)更明確，試點(diǎn)過(guò)程中以保險(xiǎn)機(jī)制平滑財(cái)政年度資金預(yù)算，有效解決財(cái)政救災(zāi)資金“四兩撥千斤”的作用。此次試點(diǎn)投保主體為黑龍江省財(cái)政廳，保險(xiǎn)險(xiǎn)種包括干旱指數(shù)保險(xiǎn)、低溫指數(shù)保險(xiǎn)、降水過(guò)多指數(shù)保險(xiǎn)、洪水淹沒(méi)范圍指數(shù)保險(xiǎn)，總保費(fèi)1億元，保障程度23.24億元。在保險(xiǎn)期間內(nèi)，當(dāng)保險(xiǎn)區(qū)域超過(guò)設(shè)定的干旱、低溫、降水過(guò)多、流域洪水閾值后，保險(xiǎn)人按保險(xiǎn)合同約定，計(jì)算保險(xiǎn)賠付金額，賠付到投保人指定賬戶。

實(shí)踐證明，巨災(zāi)保險(xiǎn)切實(shí)發(fā)揮了用少量財(cái)政資金提高救災(zāi)能力的作用，寧波市2015年“燦鴻”、“杜鵑”臺(tái)風(fēng)以及2016年“莫蘭蒂”臺(tái)風(fēng)導(dǎo)致大范圍受災(zāi)，巨災(zāi)保險(xiǎn)接報(bào)案超過(guò)20萬(wàn)戶（次），共賠付8900多萬(wàn)元。云南大理2015年10月保山市昌寧縣、2016年5月云龍縣兩次地震，保險(xiǎn)公司共計(jì)賠付了3553.76萬(wàn)元，在原有災(zāi)害救助基礎(chǔ)上，地震保險(xiǎn)使每戶受災(zāi)重建戶多得1萬(wàn)—3萬(wàn)元的重建資金，使每戶修繕加固戶多得1000—3000元的修復(fù)資金，顯著提高了災(zāi)區(qū)群眾恢復(fù)重建的能力。廣東省2016年10月份“海馬”臺(tái)風(fēng)登陸后，觸發(fā)賠付，保險(xiǎn)公司向汕頭、梅州、河源三個(gè)地市政府共支付賠款2100萬(wàn)元，用于救災(zāi)復(fù)產(chǎn)和災(zāi)后救助，受到當(dāng)?shù)卣腿罕姾迷u(píng)。黑龍江省2016年農(nóng)業(yè)財(cái)政巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)夏、秋季多個(gè)階段性指數(shù)觸發(fā)，賠付金額超7200余萬(wàn)元，為受災(zāi)貧困縣補(bǔ)充救災(zāi)賑災(zāi)資金，緩解“因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧”方面發(fā)揮了重要作用。

指數(shù)保險(xiǎn)與公共財(cái)政的關(guān)系

依我國(guó)目前的國(guó)情，發(fā)生重大自然災(zāi)害之后，政府為救災(zāi)和災(zāi)后重建承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。面對(duì)巨災(zāi)，及時(shí)提供救援、保障受災(zāi)群眾的基本生活、受災(zāi)地區(qū)的穩(wěn)定這些都需要政府在短期內(nèi)提供大量的流動(dòng)資金來(lái)解決問(wèn)題。中央政府和省級(jí)政府通常是最后的經(jīng)濟(jì)支柱，提供大部分的救援資金。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金儲(chǔ)備可以用作首批費(fèi)用，但在面臨重、特大自然災(zāi)害時(shí)，其金額通常不足。為了在巨災(zāi)之后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預(yù)算、增加政府債券，或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來(lái)說(shuō)都有其局限性。重新分配預(yù)算難以提供足夠的資金，而且還會(huì)從其他重要的公共支出需求中抽走資金。如果選擇發(fā)行債券，巨災(zāi)之后的借款成本可能比較高，而且政府債務(wù)的進(jìn)一步增加會(huì)加劇宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及金融體系的負(fù)擔(dān)和隱患。而募集捐助，相當(dāng)一部分會(huì)以物資和服務(wù)的形式提供，到達(dá)的時(shí)間不能保證，且數(shù)額無(wú)法預(yù)估。在上述的這些措施中，還有一個(gè)很重要的問(wèn)題就是時(shí)間上的滯后，即救災(zāi)款項(xiàng)難以在災(zāi)害剛剛發(fā)生最需要的時(shí)刻到賬——捐款具有很大的不確定性，發(fā)債通常是災(zāi)難結(jié)束后一段時(shí)間內(nèi)才開(kāi)始啟動(dòng)，最緊急的救災(zāi)應(yīng)急資金需求壓力主要落在政府。相比之下，災(zāi)前融資，如指數(shù)保險(xiǎn)，可以有效應(yīng)對(duì)發(fā)生頻率很低同時(shí)又損失巨大的重、特大災(zāi)害事件。它有助于降低政府的金融風(fēng)險(xiǎn)敞口，在面對(duì)巨災(zāi)時(shí)為政府預(yù)算減少潛在的負(fù)擔(dān)。災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具能夠縮小實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失和投保損失之間的差距，因此有助于降低政府預(yù)算的波動(dòng)，減少政府在巨災(zāi)后籌集資金的需求，并增加預(yù)算的確定性。指數(shù)保險(xiǎn)就是災(zāi)前融資的主要金融工具。

具體來(lái)看，指數(shù)保險(xiǎn)與公共財(cái)政之間的邏輯關(guān)系如下：

第一，自然災(zāi)害的突發(fā)性、嚴(yán)重性和全局性使得公共財(cái)政災(zāi)后救助的反應(yīng)速度和資金渠道上暴露了一定的問(wèn)題。而基于上述關(guān)于指數(shù)保險(xiǎn)的討論，可以發(fā)現(xiàn)指數(shù)保險(xiǎn)在災(zāi)后反應(yīng)速度和資金供應(yīng)透明度上都能較好地彌補(bǔ)財(cái)政資金的相應(yīng)缺陷。

第二，指數(shù)保險(xiǎn)的引入可以將自然災(zāi)害造成的部分財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到資本市場(chǎng)，充分利用資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)平攤能力。這樣，公共財(cái)政的收支將逐步趨于平穩(wěn)，利于完善預(yù)算管理。在一些發(fā)展中國(guó)家，創(chuàng)新型的指數(shù)聯(lián)結(jié)解決方案已經(jīng)使得政府和援助組織得以將自然災(zāi)害造成的部分財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到資本市場(chǎng)。其中包括，20世紀(jì)80年代的行業(yè)損失擔(dān)保（ILWs）、20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始嘗試的通過(guò)基于指數(shù)的保險(xiǎn)連結(jié)證券（ILS）以及隨后應(yīng)用于與天氣、死亡和長(zhǎng)壽有關(guān)的指數(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，指數(shù)保險(xiǎn)的引入能夠提高公共財(cái)政對(duì)于自然災(zāi)害投入資金的保值增值能力。各級(jí)政府在我國(guó)《預(yù)算法》的要求下每年需要提出一定比例的預(yù)備費(fèi)為面對(duì)自然災(zāi)害做準(zhǔn)備，且此類預(yù)備費(fèi)的使用上也有較強(qiáng)的約束。而指數(shù)保險(xiǎn)能夠借助資本市場(chǎng)一定程度上提高資金的保值增值能力，因此與預(yù)備費(fèi)相比能夠使單位公共財(cái)政支出的貢獻(xiàn)更大。

因此，指數(shù)保險(xiǎn)一定程度上是對(duì)公共財(cái)政在一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供過(guò)程中的有效補(bǔ)充。

公共財(cái)政為指數(shù)保險(xiǎn)提供制度保障

指數(shù)保險(xiǎn)應(yīng)用于自然災(zāi)害賑災(zāi)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域都是提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，應(yīng)該是公共財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，因?yàn)樽匀粸?zāi)害、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)直接引發(fā)公共利益風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和居民風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)生存危機(jī)、公共危機(jī)和金融危機(jī)，這些風(fēng)險(xiǎn)管理是政府的職能，是政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)必須投入的領(lǐng)域。

從政府公共財(cái)政資金基礎(chǔ)的角度分析，公共財(cái)政是指數(shù)保險(xiǎn)實(shí)施的基礎(chǔ)，中央財(cái)政收入具備支持購(gòu)買巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)的能力。除了中央公共財(cái)政收入外，全國(guó)財(cái)政預(yù)算支出中的“預(yù)備費(fèi)”也具有為巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)提供資金支持的能力，預(yù)備費(fèi)或全國(guó)預(yù)算“機(jī)動(dòng)資金”從資金規(guī)模上能夠?yàn)橹笖?shù)保險(xiǎn)的實(shí)施提供基礎(chǔ)性作用，但從預(yù)算科目性質(zhì)上看，預(yù)備費(fèi)本身的使用可能存在一些困難。

從政府公共財(cái)政職權(quán)范圍角度分析，在巨災(zāi)救助資金的管理問(wèn)題上，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)任設(shè)計(jì)平臺(tái)框架和利用汲水效應(yīng)刺激新興業(yè)務(wù)的職責(zé)，而提高資金效率、平攤巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)應(yīng)當(dāng)交給資本市場(chǎng)。這一觀點(diǎn)是國(guó)外普遍較為認(rèn)可的，從理論上講也是較為正確的。

因此，既然公共財(cái)政保障公共利益是其基本職責(zé)，公共財(cái)政是購(gòu)買指數(shù)保險(xiǎn)類公共產(chǎn)品的資金基礎(chǔ)，公共財(cái)政向自然災(zāi)害方面的資金投入有法定的要求。因此無(wú)論從公共財(cái)政的性質(zhì)職責(zé)、支付能力還是法律要求上，政府公共財(cái)政都是指數(shù)保險(xiǎn)實(shí)施的重要基礎(chǔ)。