杜蘭　曹群

[提要]近年來，南海地區(qū)有關(guān)國家間的雙邊和多邊合作不斷取得進展，但依然存在進一步深化合作的空間，應(yīng)在現(xiàn)有合作成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)秉持“擱置爭議，共同開發(fā)”原則，廣泛吸取其他閉?；虬腴]海海域的合作經(jīng)驗，并結(jié)合南海地區(qū)特殊性，探尋出一條助力構(gòu)建“中國東盟命運共同體”的南海合作機制化道路。當(dāng)前，東盟南海聲索國對華政策轉(zhuǎn)向積極，加強南海合作機制化正當(dāng)其時，應(yīng)按領(lǐng)域敏感度從低到高逐步推展合作，初期可以軟性法律約束之，中長期可考慮建立南海合作理事會統(tǒng)籌推進南海地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究、海上航行安全等領(lǐng)域務(wù)實的、機制化的合作。

[關(guān)鍵詞]南海合作、中國

東盟關(guān)系、南海合作理事會

[中圖分類號]D823

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]04528832（2018）2期0083-13

海洋的流動性和開放性決定了海洋的有效管理與合理利用事關(guān)所有沿海國的共同利益。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程將“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”列為17項目標(biāo)之一。要實現(xiàn)該目標(biāo)，必須通過沿海國的合作，這對于閉?；虬腴]海沿岸國尤為重要。南海屬于半閉海，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》），閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行《公約》所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時應(yīng)互相合作。推動南海沿岸國合作，將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，不僅是履行《公約》和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的義務(wù)，也對推動“中國一東盟命運共同體”建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，南海局勢總體趨穩(wěn)，推進海上務(wù)實合作正當(dāng)其時，應(yīng)該在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上，探討合作的機制化建設(shè)，使相關(guān)合作行穩(wěn)走遠。

一、南海合作的進展

多年來，地區(qū)國家對推動南海合作，尤其是建立合作機制安排，曾進行積極的嘗試。早在1990年印度尼西亞即發(fā)起“處理南海潛在沖突研討會”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South ChinaSea）。該機制為非官方地區(qū)對話平臺，其主要成員為南海周邊國家和地區(qū)（早期也包括加拿大、美國、澳大利亞、新西蘭等國），宗旨是在南海問題上尋求協(xié)商對話和促進南海地區(qū)信任措施建設(shè)。在“處理南海潛在沖突研討會”目前運行的四個項目中，中國主導(dǎo)了其中兩項——南海數(shù)據(jù)庫信息及網(wǎng)絡(luò)項目、東南亞海洋教育與交流網(wǎng)絡(luò)項目，另外兩個項目是海上執(zhí)法能力培訓(xùn)項目（馬來西亞執(zhí)行）、海潮與海平面變化以及對南海沿岸環(huán)境影響項目（印尼執(zhí)行）。進入新世紀(jì)以來，該機制影響式微，出現(xiàn)難以為繼的局面。

2011年中國與東盟國家通過“落實《南海各方行為宣言》（DOC）指導(dǎo)方針”。在落實DOC聯(lián)合工作組機制下，中方積極推動成立“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會”，倡議發(fā)起了6個合作項目，與東盟國家在海洋科研、環(huán)境保護、防災(zāi)減災(zāi)、能力建設(shè)等低敏感領(lǐng)域推動務(wù)實合作。部分東盟國家間開展小多邊海上合作。比如2017年6月印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓在印尼北加里曼丹省首府打拉根附近海域啟動聯(lián)合海上巡邏，以強化合作打擊區(qū)域恐怖主義和跨國犯罪的能力。

此外，“東亞海洋協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)”（coordinating Body for the Seas 0fEast Asia，COBSEA）和“東亞海洋環(huán)境管理合作伙伴”（Partnership inEnvironmental Management for the Seas of East Asia，PEMSEA）雖并非直接涉及南海，但對南海合作有一定影響。COBSEA是由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）海洋項目之一“東亞海洋保護與可持續(xù)發(fā)展行動計劃”基金支持而設(shè)立。該“行動計劃”由印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國于1981年通過，并于1994年增加了澳大利亞、中國、柬埔寨、韓國和越南為參與方，主要目標(biāo)是為東亞海域制定全面的環(huán)境保護戰(zhàn)略，促進可持續(xù)發(fā)展。在COBSEA框架下有一個涵蓋中、馬、菲、越、印尼、柬、泰等國的項目（全球環(huán)境基金資助），即“扭轉(zhuǎn)南海與泰國灣環(huán)境退化趨勢”（Reversing the Environmental Degradation Trend in the South China Sea and Gulf of Thai land）。PEMSEA總部設(shè)在菲律賓馬尼拉，其目標(biāo)是通過可持續(xù)的區(qū)域機制增加國家和地區(qū)在保護與管理東亞沿海與海洋環(huán)境方面的承諾，該項目參與國包括絕大多數(shù)東亞地區(qū)國，涵蓋所有南海沿岸國（文萊與馬來西亞曾加入，后退出）。

中國一直積極推動與東盟國家在南海務(wù)實合作。經(jīng)過多年發(fā)展，中國一東盟海洋合作逐漸呈現(xiàn)出雙多邊同時推進、多領(lǐng)域同時開展的新局面，合作領(lǐng)域也逐步擴展至海洋經(jīng)濟合作、海洋科研與環(huán)保、海洋聯(lián)合科考、海上互聯(lián)互通、共建海洋聯(lián)合實驗室等。

在雙邊層面，中國與馬來西亞2009年簽訂了海洋科學(xué)與技術(shù)合作協(xié)定，內(nèi)容涵蓋了海洋政策、海洋管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究與調(diào)查、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋資料交換等眾多領(lǐng)域。2012年，中國與印尼兩國簽署了《海上合作諒解備忘錄》，并成立中印尼海上合作基金，中國出資10億元人民幣作為啟動資金，支持雙方開展海上務(wù)實合作。同年，中國和印尼聯(lián)合建立了“比通聯(lián)合海洋生態(tài)站”，針對珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)和珊瑚礁魚類、浮游生物、底棲生物等海洋生物多樣性以及海水和沉積物相關(guān)參數(shù)開展調(diào)查研究。2013年，中國與越南成立海上共同開發(fā)磋商工作組，加大中越北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組工作力度。同年10月，李克強總理訪問文萊期間，雙方簽署了《關(guān)于海上合作的諒解備忘錄》、《中國海油和文萊國油關(guān)于成立油田服務(wù)領(lǐng)域合資公司的協(xié)議》等雙邊合作文件。中國與菲律賓海上合作停滯多年后開始重啟。2017年7月25日，王毅外長訪問菲律賓期間，宣布雙方同意在南海爭議海域合作開采能源。2018年2月13日，中菲南海問題雙邊磋商機制第二次會議在馬尼拉舉行，雙方同意繼續(xù)商談建立信任措施，就在該機制框架下啟動漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術(shù)工作組達成一致意見，確認(rèn)了一系列潛在合作倡議。

在多邊層面，中國積極倡導(dǎo)并推進南海地區(qū)合作。2005年中國、菲律賓和越南的三家石油公司簽署《南海聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，該協(xié)議后因菲律賓反對團體阻撓，在2008年未能在菲律賓最高法院獲得通過，至今懸而未決。2011年中國設(shè)立中國一東盟海上合作基金，投入超過30億元人民幣，用于南?？茖W(xué)考察、環(huán)境保護、航行安全和搜救、跨國犯罪等。2014年，中國和東盟簽署《災(zāi)害管理合作諒解備忘錄》，并推動?xùn)|盟地區(qū)論壇通過了《加強海空搜救與合作協(xié)調(diào)聲明》。2016年4月在中國與東盟國家落實DOC第11次高官會上，中方提出盡早建立航行安全與搜救、海洋科研與環(huán)保、打擊海上跨國犯罪三個技術(shù)合作委員會。2016年8月，中國與東盟國家落實DOC第13次高官會審議通過了《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導(dǎo)方針》和《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用（海上意外相遇規(guī)則）的聯(lián)合聲明》兩份成果文件。2017年10月底，成功舉行了中國一東盟國家首次大規(guī)模海上聯(lián)合搜救實船演練。2017年11月，東盟各國與中國通過了《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017-2027）》。該宣言強調(diào)，有關(guān)各方將在不損害各方立場的基礎(chǔ)上研究或進行相關(guān)合作活動。

在機制建設(shè)上，中國與東盟在亞太經(jīng)合組織、東亞合作領(lǐng)導(dǎo)人系列會議、中國一東盟合作框架等機制下建立了藍色經(jīng)濟論壇、海洋環(huán)保研討會、海事磋商、海洋合作論壇、中國一東盟海洋合作中心、東亞海洋合作平臺等合作機制。

總體來看，南海地區(qū)合作務(wù)虛多，務(wù)實相對較少，環(huán)境、科考、災(zāi)害救助等低敏感合作多，資源、政治、安全等高敏感領(lǐng)域合作少，雙邊或泛多邊合作多，但南海沿岸國間合作較少，特別是聚焦南海沿岸國的合作機制幾乎不存在。因此，在推動南海合作過程中，除拓寬領(lǐng)域外，尤其要重視南海沿岸國合作機制化建設(shè)。

二、南海合作面臨新機遇

南海仲裁案后，南海形勢總體趨緩，中國與菲律賓等東盟聲索國關(guān)系也大為緩和，這為南海沿岸國開展合作提供了新機遇。

（一）南海合作氛圍空前濃厚。隨著菲律賓提起的南海仲裁案“鬧劇”落幕，相關(guān)各方開始回歸理性，有意調(diào)整政策、緩和局勢。最具戲劇性的轉(zhuǎn)變是2016年中菲關(guān)系的改善。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特就任以來選擇將南海仲裁案裁決置于一旁，轉(zhuǎn)而對華示好，尋求與中國發(fā)展合作關(guān)系。2016年10月杜特爾特訪華期間，兩國領(lǐng)導(dǎo)人同意全面恢復(fù)兩國交往，回歸對話協(xié)商的軌道，妥善處理南海問題。以菲律賓為代表，大多數(shù)南海聲索國都積極重回對話協(xié)商解決爭端渠道，為進一步推進南海沿岸國務(wù)實合作創(chuàng)造了良好氛圍。

（二）

“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商的穩(wěn)步推進，將為南海務(wù)實合作提供“規(guī)則”和“秩序”上的保證。2017年5月，落實DOC第14次高官會議審議通過了COC框架。作為重要階段性成果，COC框架包括原則、目標(biāo)、基本承諾等要素，為下一步COC案文磋商奠定了堅實基礎(chǔ)。8月，在菲律賓舉行的中國一東盟外長會上，通過了COC框架文件。11月，李克強總理出席第20次東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議，倡議正式宣布中國和東盟國家啟動COC案文磋商，得到東盟國家廣泛歡迎。COC雖不涉及領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭議，但可在海上信任措施建設(shè)領(lǐng)域?qū)で笸黄?，在危機管控方面提供各方都能接受的制度性安排，這無疑有利于保證南海的長期和平穩(wěn)定，成為“維護南海和平的‘穩(wěn)定器”。COC磋商是各方不斷縮小分歧、建立互信的過程，其對南海合作將起到積極的促進作用。

（三）“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)將助力南海合作。2013年10月，習(xí)近平主席對印度尼西亞進行國事訪問期間提出建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”和“中國一東盟命運共同體”的倡議。2017年6月發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》明確，未來將推動產(chǎn)業(yè)對接與產(chǎn)能合作，鼓勵與沿線國民間組織開展海洋公益服務(wù)、學(xué)術(shù)研討、文化交流、科技合作等活動。中國設(shè)立的中國一東盟海上合作基金、中國一印尼海上合作基金、絲路基金等將對重大海上合作項目提供資金支持?？梢灶A(yù)見，隨著“21世紀(jì)海上絲綢之路”的推進，中國與東盟南海沿岸國之間在經(jīng)濟、人文、環(huán)境保護等領(lǐng)域的合作將得到更多的政策和資金支持。

（四）各國智庫大量研究成果為南海合作提供了智力支撐和輿論準(zhǔn)備。多年來，國內(nèi)外關(guān)于南海合作的研究成果豐碩：一是集中在對南海合作領(lǐng)域的探討，包括漁業(yè)管理、環(huán)境生態(tài)保護、非傳統(tǒng)安全合作如反海盜、海上搜救等領(lǐng)域；二是提出南?？山梃b世界其他海域合作經(jīng)驗，在漁業(yè)合作上可借鑒地中海、加勒比海，在建立合作機制方面可以借鑒北極理事會或《南極條約》模式。相關(guān)研究相當(dāng)于為南海合作做了前期調(diào)研和可行性分析，許多成果可以轉(zhuǎn)化為合作實施方案。除此之外，國內(nèi)外學(xué)者都指出了南海沿岸國開展合作的《公約》義務(wù)，并從資源環(huán)境保護等角度強調(diào)推動合作的迫切性。這些研究對凝聚各界合作共識起到了有益的輿論引導(dǎo)作用。

三、推動南海合作面臨的挑戰(zhàn)

開展南海合作雖存在諸多有利條件，但也面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，南海爭端的固有復(fù)雜性阻礙合作的推進。南海爭端牽涉六國七方，既包括中國南沙群島部分島礁被侵占所引發(fā)的領(lǐng)土主權(quán)爭議，也包含沿岸各國關(guān)于部分海域的劃界爭議，其牽涉問題復(fù)雜敏感，在未來較長時期內(nèi)難以徹底解決。當(dāng)前，南海地區(qū)合作氛圍良好，但各國皆未改變其既有權(quán)利主張。在南海爭議海域的合作必然涉及權(quán)益分配比例問題（有的還牽涉有關(guān)國家國內(nèi)法律），各國“過度”的民族主義情緒和輿論將可能影響合作協(xié)議的達成。

其次，中國與地區(qū)國家間互信赤字問題短期難以消除。由于中國與越南、菲律賓等南海聲索國在南海存在領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界爭議，曾經(jīng)發(fā)生的海上對峙事件導(dǎo)致爭端相關(guān)方彼此心存警惕，互信度較低。隨著中國的快速崛起，在東南亞地區(qū)影響力的不斷提升，有些南海聲索國深恐中國掌握構(gòu)建地區(qū)秩序的話語權(quán)，其焦慮感明顯上升，對中國的信任赤字不斷加大，其國內(nèi)“恐華”民族主義情緒也普遍高漲。南海周邊國家一方面希望借助“一帶一路”建設(shè)從中國吸引更多投資和援助，搭上中國高速發(fā)展的“便車”，另一方面又擔(dān)心經(jīng)濟上依附于中國，將令其在政治安全等議題上喪失主動權(quán)，因而欲拉入域外大國“平衡”中國影響。此種長期存在的信任赤字問題，制約南海務(wù)實合作向深層次推進。

再次，美日等域外大國對南海聲索國的拉攏和挑撥。美國將南海問題作為牽制中國崛起的重要抓手，積極加強與越南、菲律賓、印尼等南海聲索國的政治安全合作，充當(dāng)這些國家的戰(zhàn)略援手，并在各種多邊場合挑起南海議題，“一邊倒”地批評中國。美國在南海頻繁開展“航行自由行動”意在給地區(qū)國家撐腰打氣。2018年1月，美國防部長馬蒂斯訪問印尼和越南，提出美國有意參加印尼、馬來西亞、菲律賓三國在南海的聯(lián)合巡邏。3月5日，美軍高調(diào)派出航空母艦“卡爾·文森”號訪問越南峴港。這些姿態(tài)均顯示出美國將繼續(xù)深度介入南海問題。日本在南海問題上積極配合美國，推動南海問題國際化、司法化，同時向菲律賓、越南等國提供海上裝備援助或培訓(xùn)。美日還拉攏印度推進地區(qū)互聯(lián)互通，如美國提出連接印度與東南亞的“印太經(jīng)濟走廊”構(gòu)想，日印提出“亞非增長走廊”計劃，皆似意在與中國的“一帶一路”倡議進行競爭。

最后，南海周邊國家的國內(nèi)政治變數(shù)很大，不利于長期穩(wěn)步推進南海務(wù)實合作。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國內(nèi)部對政府的對華政策都存在不同聲音，給政府制定友好合作政策造成壓力。以菲律賓為例，菲律賓國內(nèi)對杜特爾特的外交政策存在分歧。國內(nèi)精英層和軍方難以改變親美意識形態(tài)，總統(tǒng)與國防部就南海問題不時出現(xiàn)矛盾表述。盡管杜特爾特宣稱要與美國“決裂”，與中國、俄羅斯加強關(guān)系，但美國依然是菲律賓不可取代的安全伙伴，菲律賓國內(nèi)的反恐形勢也將促進美菲安全合作。輿論調(diào)查顯示，大部分菲律賓民眾對美國的好感度高于中國。菲律賓的情況在東南亞并非特例，東盟國家仍在堅持中美間平衡的外交政策。地區(qū)國家普遍在經(jīng)濟上依賴中國，在安全上依賴美國，其所謂的大國平衡外交也時常導(dǎo)致其在南海合作問題上的搖擺。

四、國外合作經(jīng)驗

南海區(qū)域制度化合作并非沒有經(jīng)驗可循，其他地區(qū)的閉?；虬腴]海合作經(jīng)驗都可以作為南海沿岸國合作的借鑒。以海洋環(huán)保為例，目前世界上閉?；虬腴]海相關(guān)合作存在三種制度性合作模式：第一，分立模式，對不同的海洋合作問題構(gòu)建各自獨立的法律制度，如北海區(qū)域；第二，綜合模式，對所有的海洋環(huán)境問題一并立法予以規(guī)制，如波羅的海區(qū)域；第三，綜合與分立結(jié)合模式，即框架公約加議定書的海洋環(huán)境保護制度，如地中海和加勒比海區(qū)域。在2017年博鰲亞洲論壇上，時任外交部副部長劉振民曾呼吁借鑒與南海相似的其他閉?；虬腴]海地區(qū)沿岸國合作機制，“在防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究、海上航行安全等領(lǐng)域進行具體的、務(wù)實的、機制化的合作”。

北極模式可以為南海合作提供有益的借鑒和示范。北極理事會是北極國家處理北極事務(wù)的政府間論壇，始于保護環(huán)境的共同目標(biāo)，促使北極各國開展合作研討。北極理事會的成功經(jīng)驗主要包括：第一，北極國家建立了區(qū)域意識，樹立了“北極是北極國家的北極”這一觀念。雖然存在爭議和斗爭，共同的身份認(rèn)同一定程度上增加了互信，促進了合作。第二，北極理事會排除了敏感的安全和政治議題，將工作職責(zé)限制在促進可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護上。第三，建立在軟法之上，使用科學(xué)的語言，以科學(xué)方法解決環(huán)境污染問題。理事會高度依賴全世界的科學(xué)共同體，來自世界各地的很多研究者、科學(xué)家參與到北極合作中，有助于緩和潛在的摩擦或沖突。第四，限制成員國名額，這有利于營造更好的合作氛圍，且參與成員國較少使理事會的意愿更難遭到公然違抗。美國學(xué)者沙克爾福德（Scott J.Shackelford）認(rèn)為，盡管北極理事會授權(quán)有限，但成功開展了環(huán)境治理，緩解了地區(qū)緊張局勢，也提高了地區(qū)國家的北極意識，提升了國際社會對北極的關(guān)注。各國也應(yīng)鼓勵和推動創(chuàng)建南海理事會。

地中海沿岸國家的環(huán)境、漁業(yè)合作經(jīng)驗同樣值得借鑒。直至20世紀(jì)90年代初，大多數(shù)地中海國家都沒有迫不及待地宣布其專屬經(jīng)濟區(qū)或?qū)贊O區(qū)?？傮w上，地中海國家之間隱約存在著某種“默示協(xié)定”，即暫不宣布專屬經(jīng)濟區(qū)或其他白成一類的海域。在海洋環(huán)境保護方面，地中海國家于1976年締結(jié)了《保護地中海免受污染的公約》。該公約在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署地中海行動計劃的框架下運作，制定了有關(guān)地中海環(huán)境保護的一般原則和組織框架。地中海漁業(yè)一般委員會（GFCM）由以前的建議性、行政性的漁業(yè)組織演變形成，增強了執(zhí)行力和決策性，由軟法成功過渡為硬法。GFCM有一套完善的管理措施對非法的、不報告的、不受管制的（IUU）捕撈予以有力打擊。在地中海區(qū)域合作推進過程中，法國、意大利等大國在制定規(guī)則、破解集體行動困境方面發(fā)揮了重要作用。

從各國合作普遍經(jīng)驗來看，首先，海洋合作應(yīng)遵循《公約》等國際法?！豆s》“閉海或半閉?！睏l款是各國合作的法律基礎(chǔ)，但在合作的具體實踐中又不必囿于該條款所明示列舉的議題，應(yīng)尋求合作的最大公約數(shù)。其次，合作應(yīng)從低敏感領(lǐng)域入手?！豆s》規(guī)定的“閉?；虬腴]?！敝贫葘^(qū)域合作指向漁業(yè)合作、海洋環(huán)境保護和海洋科考這三個方面，在某種程度上也就是考慮到這三個方面敏感度較低，屬于沿岸國家共同關(guān)切，容易達成合作意向。

五、關(guān)于推動南海合作機制化建設(shè)的思考

一直以來，南海問題都被島礁領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭端所主導(dǎo)，合作進展緩慢，沿岸各國的海洋合作呈現(xiàn)散亂狀態(tài)，資源未得有效整合。加強溝通協(xié)商、推進南海合作一直是相關(guān)國家的共識，問題在于如何推進與加強合作。在2017年博鰲亞洲論壇年會南海分論壇開幕式上，中國外交部副部長劉振民清晰地闡述了中國對于建立相關(guān)合作機制的構(gòu)想：“南海沿岸國應(yīng)積極借鑒世界其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，在不妨礙各自主張的前提下，可以發(fā)起并創(chuàng)建相關(guān)合作機制，為增進互信、加強合作和分享利益搭建一個有效的平臺?！?/p>

在當(dāng)前南海緊張局勢降溫的有利條件下，地區(qū)合作機遇大于挑戰(zhàn)。各國應(yīng)抓住機遇，推動南海合作，從各沿岸國的共同關(guān)切和共同利益出發(fā)，探討建立合作機制的可行性和實施路徑。在合作機制建設(shè)中，沿岸國可加強對南海的共同管理，發(fā)掘海洋經(jīng)濟合作潛力，并增加政策的透明度和可預(yù)測性，深化互信，為最終通過談判和平解決南海爭端創(chuàng)造有利環(huán)境。

（一）轉(zhuǎn)變意識，展現(xiàn)出合作的政治意愿。當(dāng)前南海存在因缺乏互信而導(dǎo)致區(qū)域各方合作意愿較低的現(xiàn)實，但是政治制度、意識形態(tài)的差異及包括主權(quán)問題的爭議并不是阻礙合作的必然因素，關(guān)鍵還在于尋找南海各方的共同關(guān)切，以共同的利益促進合作的開展和深化。從其他海域合作經(jīng)驗看，在政治互信不足、爭議尚未解決的情況下，各方也可以開展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，最重要的是拿出合作的政治意愿。目前大部分國家在談及南海問題時更多考慮的是領(lǐng)土主權(quán)等傳統(tǒng)安全議題而忽視非傳統(tǒng)安全對于南海局勢和海洋治理的重要性。各國需要凝聚共識，合理主張海洋權(quán)益，善意履行《公約》義務(wù)，并避免國內(nèi)的民族主義情緒成為功能性合作的障礙，從而為南海合作創(chuàng)造良好的政治氛圍。

（二）從海洋環(huán)境保護和漁業(yè)領(lǐng)域著手推動合作。鑒于南海地理條件和管轄權(quán)爭議的復(fù)雜狀況，在重大分歧懸而未決的情況下，在該地區(qū)推動合作需要由易到難，從海洋環(huán)境保護、漁業(yè)資源管理、人道搜救等低敏感或高共識領(lǐng)域入手，分階段完成合作目標(biāo)，最終建立相關(guān)領(lǐng)域完善的合作機制。低敏感領(lǐng)域的合作或?qū)a(chǎn)生一種“溢出效應(yīng)”，催生在其他領(lǐng)域的合作。如在漁業(yè)合作領(lǐng)域，近期目標(biāo)可以是合作調(diào)查魚類資源的現(xiàn)狀以及總允許捕撈量，制訂區(qū)域漁業(yè)合作管理基礎(chǔ)方案；遠期目標(biāo)是在條件成熟時設(shè)立區(qū)域合作管理委員會，負責(zé)制定共同的南海漁業(yè)政策。南海沿岸國還可協(xié)商建立解決IUU捕撈問題的合作機制，各國執(zhí)法機構(gòu)需要與外交官和法律專家相互配合、聯(lián)合行動。

（三）充分發(fā)揮現(xiàn)有機制的平臺作用。南海地區(qū)已有一些相關(guān)合作機制，如落實DOC高官會和聯(lián)合工作組機制，該機制下成立了“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會”。另外還有一些聯(lián)合國環(huán)境保護署的海洋合作平臺，但功能較為零散且影響力有限。南海沿岸國可考慮推動并達成一項有關(guān)低敏感領(lǐng)域合作的框架公約，將已有的雙邊和多邊合作整合納入?yún)^(qū)域合作結(jié)構(gòu)體系中。有東南亞學(xué)者認(rèn)為，中方提出建立南海沿岸國合作機制是一個很好的倡議，但建議不要另起爐灶，而是選擇南海已有機制繼承并擴大。

（四）將建立南海合作理事會作為努力目標(biāo)。國際上已提出不少關(guān)于南海環(huán)境安全合作機制的倡議，但遺憾的是大多未能付諸實踐。可考慮成立南海合作理事會作為長期目標(biāo)，將其打造為一個由南海沿岸各國通過友好協(xié)商促進合作的政府間論壇，推動和加強區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、環(huán)保等領(lǐng)域的務(wù)實合作，同時積極與區(qū)域外國家或組織開展對話與合作。南海理事會的組織應(yīng)主要包括主席國、成員國和觀察員國。主席國一職可由各成員國每兩年輪流擔(dān)任。成員國應(yīng)為南海的主要沿岸國家（中國、越南、馬來西亞、文萊、菲律賓和印度尼西亞）。南海理事會成立初期可由每一任主席國設(shè)立一個秘書處，時機成熟后可設(shè)立永久秘書處，也可考慮設(shè)置環(huán)境生態(tài)保護、漁業(yè)資源管理、可持續(xù)發(fā)展、信任措施建設(shè)等方面的工作組。理事會還應(yīng)設(shè)立“南海合作與發(fā)展基金”，為理事會的運行和工作提供機制性的資金來源保障。關(guān)于南海理事會的具體操作，早期階段可仿照北極理事會的成功經(jīng)驗，以軟性法律為基礎(chǔ)，先簽訂聲明或備忘錄。成員國是南海合作理事會的組成核心，理事會所有決定應(yīng)由高官會議討論決定，并由所有成員國達成一致方能通過。若條件允許，各成員國，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，可視情給予申請加入南海理事會的地區(qū)外國家以永久觀察員國、正式觀察員國或特殊觀察員國的地位，觀察員國不得有決策投票權(quán)。

[完稿日期：2018-2-28]

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