王一超

摘要：監(jiān)察調(diào)查本質(zhì)上是刑事偵查;職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸沒有改變檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位?！侗O(jiān)察法》是一部具有復(fù)合性質(zhì)的法律，其中調(diào)整對職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的內(nèi)容具有刑事訴訟法性質(zhì)，與《刑事訴訟法》是特別法與一般法的關(guān)系。立案管轄、監(jiān)察調(diào)查以及案件調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，是兩法適用中的三大程序銜接問題。監(jiān)察委的管轄范圍與刑法、刑訴法意義上的“職務(wù)犯罪”范圍不同，應(yīng)通過列舉具體罪名的方式明確其管轄權(quán)限;在并案管轄問題上，應(yīng)避免監(jiān)察委管轄權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張，以防止相關(guān)參與人的訴訟權(quán)利遭到克減。在調(diào)查過程中，留置是監(jiān)察委唯一可以采取的強(qiáng)制措施;律師參與權(quán)既然無法律明確禁止則不應(yīng)無故限制;在證據(jù)收集合法性問題上，監(jiān)察委應(yīng)遵循刑事訴訟法規(guī)范的具體要求;其在調(diào)查過程中的行為合法性受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在案件移送審查起訴時(shí)，檢察院對強(qiáng)制措施的審查工作應(yīng)在移送前完成，并在移送時(shí)執(zhí)行相關(guān)決定;在退回補(bǔ)充調(diào)查過程中，監(jiān)察委應(yīng)以《刑事訴訟法》為行為依據(jù)，不得重復(fù)留置;檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依照事實(shí)和法律進(jìn)行審查起訴，克服對不起訴的畏難情緒，對未達(dá)到起訴條件的案件依法作出不起訴決定。

關(guān)鍵詞：《監(jiān)察法》 職務(wù)犯罪 監(jiān)察調(diào)查 監(jiān)察管轄 檢察監(jiān)督

一、問題的提出

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，明確了監(jiān)察委員會的憲法地位。3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）表決通過，為國家監(jiān)察工作的開展提供了進(jìn)一步的法律依據(jù)。此次國家監(jiān)察制度改革涉及各級相關(guān)國家機(jī)關(guān)權(quán)力的重新配置：原由各級人民政府的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門行使的相關(guān)行政監(jiān)察和刑事偵查職能整合至監(jiān)察委員會，由后者統(tǒng)一行使。國家權(quán)力的重新配置必然會需要對相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行創(chuàng)制、修改或廢止。在此法律立、改、廢的過程中，各部法律之間可能會出現(xiàn)內(nèi)容沖突或者銜接不暢的現(xiàn)象，而這些不同法律適用過程中的銜接協(xié)調(diào)問題能否得到妥善處理，將直接影響到我國監(jiān)察體制改革的成效。

在各部法律的協(xié)調(diào)銜接中，《監(jiān)察法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）適用中的程序銜接問題尤為引人關(guān)注。一方面，《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定在試點(diǎn)時(shí)期已經(jīng)宣布“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”。檢察機(jī)關(guān)相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會后，對涉嫌職務(wù)犯罪案件的辦理也不再以《刑事訴訟法》中的上述規(guī)定為辦案依據(jù)。另一方面，盡管實(shí)踐中監(jiān)察委員會的監(jiān)察調(diào)查行為回避適用《刑事訴訟法》，但離開《刑事訴訟法》，監(jiān)察委員會對于職務(wù)犯罪行為的求刑權(quán)又無法最終落實(shí)，監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過程中與《刑事訴訟法》規(guī)定的各項(xiàng)程序進(jìn)行銜接的現(xiàn)實(shí)可能性不容回避。從當(dāng)前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)觀察，監(jiān)察委員會不依從《刑事訴訟法》設(shè)定的偵查程序規(guī)范解決互涉關(guān)系問題，而其他刑事訴訟專門機(jī)關(guān)卻必須依照《刑事訴訟法》規(guī)定的基本原則、程序規(guī)范和證據(jù)規(guī)范進(jìn)行相關(guān)訴訟工作，故《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》適用中的程序銜接問題具有討論的必要。目前，《監(jiān)察法》已經(jīng)出臺，《刑事訴訟法》正在修訂過程中。從5月9日全國人民代表大會正式公布的《刑事訴訟法修正案（草案）》內(nèi)容可知，國家監(jiān)察制度改革后，對刑事訴訟法進(jìn)行相應(yīng)修改，以實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接，也是此次刑事訴訟法修改的任務(wù)之一。有鑒于此，筆者擬圍繞《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》適用中的程序銜接問題展開論述。

二、前提性問題的澄清

在探討具體的程序銜接問題之前，有必要先澄清如下兩個前提性問題：一是監(jiān)察調(diào)查行為的法律性質(zhì)為何？二是在監(jiān)察體制改革的背景下，對于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位需要作怎樣的理解？

（一）監(jiān)察調(diào)查行為的法律屬性

為了進(jìn)一步加大反腐敗工作的力度，國家監(jiān)察體制改革通過黨的紀(jì)律檢查委員會和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，繼而實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公的方式，分步驟實(shí)現(xiàn)了國家監(jiān)察權(quán)的集中統(tǒng)一行使。黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公后，實(shí)現(xiàn)了“黨、政、法”三位一體，兼有黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三種職能。當(dāng)人們在泛化的意義上使用“調(diào)查”這個詞的時(shí)候，“調(diào)查”的對象既包括違紀(jì)案件也包括涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的案件。自監(jiān)察制度改革試點(diǎn)時(shí)起，監(jiān)察委員會調(diào)查行為的法律屬性就是備受爭議的一個問題，而爭議的焦點(diǎn)就集中于監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查行為的法律屬性。一些監(jiān)察工作實(shí)踐人士認(rèn)為，調(diào)查與刑事偵查本就是名稱不同的兩種行為，且兩者針對的對象不同，前者專門針對涉嫌職務(wù)犯罪的行為，而后者是對于其他涉嫌普通犯罪的案件適用的;職務(wù)犯罪案件的偵辦相對于其他類型的刑事案件而言，往往在更大程度上依靠口供，故調(diào)查與偵查在具體程序要求上理應(yīng)有所區(qū)別。然而，學(xué)界的主流觀點(diǎn)是無論調(diào)查行為冠以何種名稱，當(dāng)其覆蓋刑事案件的時(shí)候，就具有與刑事偵查權(quán)相同的實(shí)質(zhì)，理應(yīng)適用調(diào)整刑事偵查的若干法律規(guī)范。

筆者認(rèn)為，對于調(diào)查行為法律屬性的研究，有必要跳脫術(shù)語表達(dá)方式的表面局限，避免在用語上鉆牛角尖。法學(xué)研究中經(jīng)常會存在對于同一事物使用不同名稱表述，或者雖使用同樣的名稱表述但所指代的事物完全不同的情況。如，“逮捕”一詞的英文翻譯為“arrest”，但是我國《刑事訴訟法》中關(guān)于“逮捕”的規(guī)定與美國《刑事訴訟法》中關(guān)于“arrest”的理解卻并不相同，法律規(guī)定的要件要求也不相同。美國刑事訴訟制度中的逮捕并不必然伴隨長時(shí)間的羈押，逮捕后的羈押還需要進(jìn)行另外的審查程序，故其對于逮捕的要件要求相較于我國的逮捕條件而言更低。雖然同為“逮捕”，但兩者所承載的功能不同。在明確兩國逮捕制度在功能方面的區(qū)別之后，就可知兩者在本質(zhì)屬性上存在區(qū)別，不宜以美國的逮捕制度為參考，對我國逮捕制度進(jìn)行降低要件要求的相應(yīng)改造。因此，基于名稱表述層面的討論，對于確定監(jiān)察調(diào)查行為的法律屬性并無決定性意義。研究不應(yīng)拘泥于表面的稱呼，而應(yīng)以功能性原則為導(dǎo)向，即尋找那些在法律上完成相同任務(wù)或相同功能的事物進(jìn)行比較研究。不論冠之以“調(diào)查”“偵查”抑或“搜查”的名稱，其對應(yīng)的英文均為“investigation”，在本質(zhì)上都為偵查。

根據(jù)《刑事訴訟法》第106條規(guī)定，“偵查”是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。可見，“偵查”和“調(diào)查”二詞本來就具有同質(zhì)性。監(jiān)察制度改革過程中，原本由檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)，只是權(quán)力行使的主體發(fā)生了變化，該行為的本質(zhì)屬性并不會發(fā)生變化，仍為刑事偵查。不同類型的案件在其偵辦過程中都有不同程度的特殊性，相應(yīng)的具體偵查行為在規(guī)范層面會有一定的區(qū)別。《刑事訴訟法》中對于特殊類型案件辦理過程進(jìn)行特別規(guī)定并不罕見。例如，《刑事訴訟法》第37條規(guī)定辯護(hù)律師在偵查期間會見在押的犯罪嫌疑人原則上不受限制，但是考慮到特殊類型案件的特殊性，第37條第3款規(guī)定“危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪案件，在偵查期間辯護(hù)律師會見在押的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可”。再如，全國人大于5月9日正式公布的《刑事訴訟法修正案（草案）》中，擬在《刑事訴訟法》第五編“特別程序”中增加一章“缺席審判程序”，對于潛逃境外的貪污賄賂案件被告人適用不同于刑事對席審判原則的缺席審判程序，也體現(xiàn)了刑事訴訟法特殊問題特殊處理的立法思維?？梢姡瑢τ谔厥忸愋桶讣奶貏e規(guī)定并不妨礙對于此類特殊案件偵辦行為的性質(zhì)認(rèn)定。基于調(diào)查對象的特殊性而否認(rèn)其偵查屬性的論點(diǎn)并不能夠成立。

刑事訴訟程序是落實(shí)國家刑罰權(quán)的唯一途徑，無論哪一主體要實(shí)現(xiàn)其求刑權(quán)，有且僅有通過刑事訴訟這個途徑。監(jiān)察制度改革后，監(jiān)察委員會既然行使對涉嫌職務(wù)犯罪案件的求刑權(quán)，就必然要受到該基本訴訟規(guī)律的約束。無論是從監(jiān)察制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，還是從現(xiàn)行《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，監(jiān)察委員會對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件調(diào)查結(jié)束后，都不能自行作出起訴與否的決定，更不能越俎代庖，直接作出罪與非罪的判斷，而是必須將案件移送給檢察機(jī)關(guān)，由其審查起訴，繼而決定是否將案件移送法院進(jìn)行刑事審判，再由法院判決是否有罪。調(diào)查行為的后續(xù)程序是刑事審查起訴和刑事審判活動，這兩個程序系刑事訴訟活動并無疑義。在這一系列刑事訴訟程序之前，前序的接人程序勢必具有相同的本質(zhì)屬性，故監(jiān)察委員會對于涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為只能也是刑事訴訟程序，具有刑事偵查的屬性。如果否定調(diào)查行為的偵查屬性，就是強(qiáng)行切斷本來完整的刑事訴訟程序鏈條，并接人一個性質(zhì)迥異的事物，這是有違法律常識的。既然查處職務(wù)犯罪在實(shí)體法上必須以刑法是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何種犯罪、應(yīng)否處以刑罰、處以何種刑罰為準(zhǔn)繩，在程序上自然不可能另搞一套，調(diào)查程序的本質(zhì)只能是刑事偵查。

明確監(jiān)察調(diào)查的刑事偵查屬性，是下文中探討《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》適用過程中程序銜接問題的重要前提。需要澄清的是，認(rèn)可監(jiān)察調(diào)查的本質(zhì)屬性為偵查，并不意味著對于監(jiān)察調(diào)查的法律規(guī)制只能夠以《刑事訴訟法》為依據(jù)。從當(dāng)前改革的立法進(jìn)路來看，對于涉嫌職務(wù)犯罪這類特殊案件的調(diào)查行為已經(jīng)在《監(jiān)察法》中予以規(guī)制。既然已經(jīng)有明確的法律規(guī)定，以該法中的具體規(guī)范為主要法律依據(jù)并無疑義。明確此項(xiàng)前提的意義在于，為處理《監(jiān)察法》中未盡的程序銜接問題提供了方法論的導(dǎo)向，即應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察調(diào)查實(shí)為刑事偵查此一基礎(chǔ)為前提，遵循刑事訴訟的基本規(guī)律，按照偵查與其他刑事訴訟階段互涉關(guān)系的處理原則來進(jìn)行檢視。

（二）新背景下對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位的理解

監(jiān)察制度改革后，原本由檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會。其與紀(jì)律檢查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)一并組成“監(jiān)察權(quán)”，由監(jiān)察委員會集中、統(tǒng)一、獨(dú)立行使。有學(xué)者認(rèn)為，在國家權(quán)力屬性上，監(jiān)察權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)，是專門針對腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督的國家權(quán)力，監(jiān)察體制改革動搖了檢察機(jī)關(guān)作為憲法上唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。加之職務(wù)犯罪偵查權(quán)長期以來被解讀為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)不可或缺的組成部分，監(jiān)察權(quán)對職務(wù)犯罪偵查權(quán)的吸收，似乎營造出這樣一種氛圍：檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位在根本上受到了動搖。在監(jiān)察制度改革的大背景下，對于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的理解是否有必要更新？如有必要，應(yīng)作怎樣的更新理解？這是處理好《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》適用中的程序銜接問題，以及改革帶來的其他許多制度協(xié)調(diào)銜接問題的重要前提。筆者認(rèn)為，要回答上述問題，首先需要對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵作一審視，厘清職務(wù)犯罪偵查權(quán)在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力體系中的地位，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上，理順作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)和作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是一個多層次的權(quán)力體系，職務(wù)犯罪偵查權(quán)至多只是該權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的一個組成部分，并不能成為法律監(jiān)督權(quán)的核心內(nèi)涵。該權(quán)力之所以備受重視，蓋因其作為偵查權(quán)在本質(zhì)上具有進(jìn)攻性的特征，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)其他形式的監(jiān)督手段難以奏效時(shí)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以形成一定的震懾作用，迫使其他執(zhí)法機(jī)關(guān)糾正自身謬誤。然而，職務(wù)犯罪偵查權(quán)并非檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)不可或缺的保障性手段，過分依賴職務(wù)犯罪偵查權(quán)的保障作用，而不積極探求其他監(jiān)督方式的發(fā)展改革，是法律監(jiān)督主體在權(quán)力行使過程中惰性的表現(xiàn)。那些對于監(jiān)察體制改革會從根本上動搖檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主體地位的憂慮，是由于對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵理解過于狹隘所致。從我國檢察制度的發(fā)展歷程來看，在創(chuàng)建之初借鑒了前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督理念，檢察機(jī)關(guān)代表國家對地方權(quán)力機(jī)關(guān)、國家管理機(jī)關(guān)、國有企業(yè)組織以及國家公職人員和公民是否遵守法律進(jìn)行的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的目的在于統(tǒng)一法律的正確實(shí)施。即使一般監(jiān)督理論難以實(shí)現(xiàn)，公權(quán)監(jiān)督也應(yīng)是檢察監(jiān)督守住的界限，對于公權(quán)力主體履行職權(quán)過程中的合法性監(jiān)督應(yīng)是法律監(jiān)督權(quán)的核心內(nèi)容。實(shí)踐中，造成公權(quán)力主體執(zhí)法或司法不公的原因有很多，在某些情況下，相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員本人的貪賄問題或許是直接誘因，但兩者并非總是相伴相隨。職務(wù)犯罪偵查權(quán)的震懾作用未必見得對所有的監(jiān)督對象都奏效，在該項(xiàng)權(quán)力之外，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)還有著豐富的內(nèi)容。職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸并不足以動搖檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。

訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的目標(biāo)定位應(yīng)為“程序正義的守護(hù)者”，充分發(fā)揮其訴訟監(jiān)督職能。除了既有的偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等各項(xiàng)職能之外，對在訴訟監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪立案偵查，也是訴訟監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義。公安司法機(jī)關(guān)及監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)作為刑事訴訟活動的參與主體，自然屬于檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的對象。除此之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查活動因具有刑事偵查的本質(zhì)屬性，屬于刑事訴訟的一個環(huán)節(jié)，故也在檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的范圍之內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對監(jiān)察委員會調(diào)查過程的合法性進(jìn)行監(jiān)督，并對調(diào)查過程中證據(jù)收集的合法性進(jìn)行審查判斷。至于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)后將案件移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴，因檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力是基于其訴訟主體身份發(fā)揮“制約”功能，與其法律監(jiān)督者的身份有別，故此處暫不贅述。

需要注意的是，如果將訴訟監(jiān)督理解為檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)存法律監(jiān)督權(quán)的全部內(nèi)涵，就有矮化法律監(jiān)督權(quán)之嫌。前文已述，新中國對檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的理解，承襲了前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督理論。從建國初期的相關(guān)法律規(guī)定可知，彼時(shí)對于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的理解范圍較寬，不僅僅限于訴訟監(jiān)督權(quán)。例如，1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》都規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)?！边@種對法律監(jiān)督權(quán)的定位，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)全方位監(jiān)督的理念。盡管實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)長期處于“備而不用”的狀態(tài)，當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能范圍較之于建國初期規(guī)定的一般監(jiān)督職能范圍小了許多，但公權(quán)力監(jiān)督應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)守住的底線，將其內(nèi)涵局限于訴訟監(jiān)督也是不恰當(dāng)?shù)摹Ｋ痉ɑ顒硬⒉荒芎w國家機(jī)關(guān)工作人員履行職權(quán)的所有可能，檢察機(jī)關(guān)對于刑事、民事、行政訴訟過程中的訴訟監(jiān)督權(quán)力只是其法律監(jiān)督權(quán)的一個組成部分。在訴訟活動之外，其他國家機(jī)關(guān)工作人員履職過程中存在的利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，也在檢察機(jī)關(guān)公權(quán)監(jiān)督的范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對其中涉嫌犯罪的行為立案偵查。

檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會作為專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，均是《憲法》對于兩機(jī)關(guān)法律地位的確認(rèn)。監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督都具有法律監(jiān)督的權(quán)力屬性，兩者并行于不同的軌跡。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定可知，監(jiān)察監(jiān)督的聚焦點(diǎn)主要是具有公職身份的“人”，而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要指向“事”的規(guī)范性層面。監(jiān)察委對公職人員個人進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違紀(jì)違法和犯罪;檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)，依法對司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)在訴訟和相關(guān)執(zhí)法過程中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督糾正。因此，檢察機(jī)關(guān)工作人員受到監(jiān)察委員會的反腐敗監(jiān)督，且不必然以其行使職權(quán)為前提;監(jiān)察委在訴訟過程中及非訴訟活動中如存在損害程序公正的行為，亦在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍之內(nèi)。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委后成為調(diào)查權(quán)的一部分，對于監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使過程的合法性監(jiān)督，將是檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重點(diǎn)。一方面，職務(wù)犯罪案件的偵辦難度較大，實(shí)踐中往往高度依賴口供，出于限期辦案的壓力，偵辦主體難免會生發(fā)出突破秩序規(guī)范的動機(jī)，在權(quán)力行使過程中就可能隱藏著破壞程序公正的較高風(fēng)險(xiǎn)，需要檢察機(jī)關(guān)通過訴訟監(jiān)督權(quán)對這種潛在的違法欲望進(jìn)行壓制。另一方面，由于職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有某種權(quán)力屬性上的優(yōu)勢，可能成為權(quán)力行使者對外爭取利益的“籌碼”。當(dāng)公權(quán)力主體在程序性交往中帶有某些人格化的取向，扭曲了履職過程中應(yīng)然的公正立場，甚至將公權(quán)力當(dāng)作謀取部門利益的工具時(shí)，權(quán)力行使過程的正當(dāng)性又會納入檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力監(jiān)督權(quán)的范圍之內(nèi)。

三、《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的適用原則

在監(jiān)察制度改革試點(diǎn)時(shí)，對于監(jiān)察委員會的監(jiān)察調(diào)查活動應(yīng)受哪部法律調(diào)整，就曾有過討論：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪行為的調(diào)查活動，應(yīng)在《刑事訴訟法》修改的過程中予以增補(bǔ)規(guī)定;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對監(jiān)察調(diào)查行為的調(diào)整，應(yīng)另行頒布法律，并在其中設(shè)定相關(guān)規(guī)范予以調(diào)整。實(shí)踐表明，改革者采納了第二種立法進(jìn)路，由全國人民代表大會表決通過專門調(diào)整監(jiān)察制度的《監(jiān)察法》。然而，監(jiān)察制度改革試點(diǎn)的時(shí)間周期相對較短，加之改革者采行了“宜粗不宜細(xì)”的立法智慧，《監(jiān)察法》雖如期出臺，但該法的內(nèi)容較為單薄。整部《監(jiān)察法》一共僅有69條，且其中涵蓋了與監(jiān)察制度相關(guān)的多個方面的問題，直接調(diào)整監(jiān)察程序的條款就更加有限。《監(jiān)察法》中多為授權(quán)性規(guī)定，至于具體應(yīng)當(dāng)如何履行職權(quán)，《監(jiān)察法》的規(guī)定不夠細(xì)致，這就給實(shí)踐中的執(zhí)法工作帶來了法律依據(jù)不明確的困難，呈現(xiàn)出“徒法不能以自行”的局面。不僅如此，由于《監(jiān)察法》中沒有對于涉嫌職務(wù)犯罪案件的審查起訴和審判程序的規(guī)定，此類案件求刑權(quán)的落實(shí)必須依靠適用《刑事訴訟法》，因此，正確理解兩法之間的適用原則是辦理監(jiān)察案件不容回避的基礎(chǔ)問題。

（一）《監(jiān)察法》的復(fù)合屬性

明確《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的適用原則，要以明確《監(jiān)察法》的法律屬性為前提。然而，《監(jiān)察法》是一部綜合性的立法，集監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法、監(jiān)察官法，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和監(jiān)察程序于一體。這就給《監(jiān)察法》法律性質(zhì)的確定造成了困難。筆者認(rèn)為，要解決這個問題，需要運(yùn)用拆分的思維，根據(jù)《監(jiān)察法》中各條款調(diào)整內(nèi)容的不同，分別判斷其法律屬性。例如，《監(jiān)察法》第二章關(guān)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”的規(guī)定，實(shí)為監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法的內(nèi)容，與《法院組織法》《檢察院組織法》類似，具有憲法性法律的性質(zhì)。該部分內(nèi)容因涉及國家機(jī)關(guān)的設(shè)置及職權(quán)分配，為憲法保留的內(nèi)容，只有在《憲法》予以認(rèn)可的前提下才能在《監(jiān)察法》中予以規(guī)定，而不能由《監(jiān)察法》自行授權(quán)。也正是由于這部分法律條款具有很高的位階，除非憲法修改，否則其他由全國人大及其常委會制定通過的法律不得擅自對此進(jìn)行修改。

《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察管轄、監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序的內(nèi)容最有可能與《刑事訴訟法》的適用發(fā)生聯(lián)系，而確定相關(guān)條款的性質(zhì)更為復(fù)雜。蓋因監(jiān)察體制改革是將原有的監(jiān)察力量整合到一起，由監(jiān)察委員會集中統(tǒng)一行使，故《監(jiān)察法》中的規(guī)定既包含了行政監(jiān)察的內(nèi)容，也包含了對于涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察內(nèi)容。因此，《監(jiān)察法》中相關(guān)條款的法律性質(zhì)具有行政法與刑事法的雙重屬性。如果在綜合意義上討論《監(jiān)察法》的法律屬性，則會落人不斷尋找各具體條款所歸屬的法律屬性的共同上位概念的窠臼，或轉(zhuǎn)向從規(guī)范調(diào)整對象的特殊性——反腐敗監(jiān)察來界定性質(zhì)，而回避傳統(tǒng)上有關(guān)刑事、民事和行政的法律屬性劃分標(biāo)準(zhǔn)。倘若如此，即便最后的認(rèn)定結(jié)果在邏輯上成立，但在實(shí)踐操作過程中恐怕并無實(shí)益。因此，在理解《監(jiān)察法》的法律屬性時(shí)，有必要將針對職務(wù)違法的監(jiān)察法規(guī)定和針對職務(wù)犯罪的監(jiān)察法規(guī)定分開討論，并回歸傳統(tǒng)上對規(guī)范所屬法律性質(zhì)的分類標(biāo)準(zhǔn)。如此一來，各《監(jiān)察法》條文可以同具有相同法律屬性的其他現(xiàn)行法規(guī)范聯(lián)結(jié)起來，將《監(jiān)察法》放人現(xiàn)行整個法律體系的大背景下，有助于更好地解決“徒法不能以自行”的尷尬，保障監(jiān)察委員會在法治的軌道上更好地完成反腐敗監(jiān)察的任務(wù)。

對于《監(jiān)察法》的拆分理解，不僅在邏輯上可行，在實(shí)踐中也具有可操作性。以調(diào)整監(jiān)察調(diào)查行為的法律規(guī)范為例，盡管監(jiān)察調(diào)查行為既對職務(wù)違法行為適用，也對涉嫌職務(wù)犯罪的行為適用，但是《監(jiān)察法》中對不同調(diào)查對象可以采取的調(diào)查行為進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定。例如，《監(jiān)察法》第20條規(guī)定：“在調(diào)查過程中，對涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以要求其就涉嫌違法行為作出陳述，必要時(shí)向被調(diào)查人出具書面通知。對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行訊問，要求其如實(shí)供述涉嫌犯罪的情況?！逼渲?，“訊問”作為一種傳統(tǒng)上在刑事訴訟中才可以使用的具有強(qiáng)制性的偵查行為，《監(jiān)察法》亦將其定位為僅對于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人才可以使用?？梢姡侗O(jiān)察法》在其條款表述中通過使用“涉嫌職務(wù)違法的被調(diào)查人”和“涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人”等表述的方式來區(qū)分行政法屬性和刑事法屬性的調(diào)查手段和相應(yīng)程序上的區(qū)別。再如，根據(jù)《監(jiān)察法》第22條第1款規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并滿足特定情形的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。此處盡管使用的是“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”的表述，但結(jié)合體系解釋及監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，“留置”的適用對象實(shí)為涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人。這種對調(diào)查對象的理解也與“留置”所具有的類似于“逮捕”這種刑事強(qiáng)制措施的性質(zhì)相符合。以上此種《監(jiān)察法》在規(guī)范層面進(jìn)行區(qū)分，對于理解具體條文的法律屬性具有借鑒意義。

就本文的研究范圍而言，文章關(guān)注的重點(diǎn)是《監(jiān)察法》中有關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人的調(diào)查手段和相應(yīng)程序規(guī)范的法律性質(zhì)認(rèn)定。由于這些規(guī)范的目的在于落實(shí)對此類犯罪的刑罰權(quán)，所調(diào)整的對象為專門針對職務(wù)犯罪的刑事訴訟活動，故其在法律性質(zhì)上應(yīng)歸屬于刑事訴訟法?！缎淌略V訟法》作為一部法典，并不是刑事訴訟法的唯一淵源。刑事訴訟法的其他淵源還包括：憲法、全國人大及其常委會制定的有關(guān)刑事訴訟的法律規(guī)定、司法解釋、行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)、國際條約。㈣《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定即屬于由全國人大制定的有關(guān)刑事訴訟的法律，是刑事訴訟法的淵源之一。對于法律規(guī)范性質(zhì)的認(rèn)定不應(yīng)拘泥于法律的名稱，而應(yīng)以該法律的調(diào)整對象為準(zhǔn)。對《監(jiān)察法》中相關(guān)規(guī)定屬于刑事訴訟法律規(guī)范的性質(zhì)認(rèn)定并不因該法不以《刑事訴訟法》命名，或相關(guān)規(guī)范未在《刑事訴訟法》中予以規(guī)定而發(fā)生改變。

（二）兩法乃特別法與一般法的關(guān)系

辦理職務(wù)犯罪案件既要適用《監(jiān)察法》，也要適用《刑事訴訟法》。兩者雖然同為刑事訴訟法，但其中對類似問題的規(guī)定卻未必見得總是一致，而且在立法密度上也存在差異。例如，《刑事訴訟法》中規(guī)定的強(qiáng)制措施有拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕五種，對于犯罪嫌疑人、被告人人身自由的限制強(qiáng)度存在由輕到重的一個梯度;然而，《監(jiān)察法》中并沒有使用“強(qiáng)制措施”的表述，對于涉及被調(diào)查人人身自由的調(diào)查手段也只有“留置”一種，對被留置者直接剝奪其人身自由。再如，《監(jiān)察法》第24條授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查，并在該條及第41條中規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)搜查的某些程序要求。然而，相較于《刑事訴訟法》第134條至第138條關(guān)于“搜查”的程序規(guī)定而言，《監(jiān)察法》規(guī)定的內(nèi)容過于粗略：沒有在緊急情況下可以無證搜查的情形，也沒有明確應(yīng)在搜查筆錄上簽字、蓋章的主體身份，以及相關(guān)主體在逃或者拒絕簽名、蓋章時(shí)的程序應(yīng)對。當(dāng)實(shí)踐中遇到上述問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)以何部法律中的規(guī)定為行為依據(jù)？這個問題的答案取決于對兩法之間的關(guān)系作何理解。

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都是全國人民代表大會表決通過的法律，屬于同一位階。不存在其中一部法律位階較高，而對另一部法律中與之相沖突的條款以“下位法違反上位法規(guī)定”為由不予適用的正當(dāng)性。因此，從法律的位階來看，《監(jiān)察法》出臺后，對職務(wù)犯罪案件的處理并不當(dāng)然排斥適用《刑事訴訟法》。有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察制度改革試點(diǎn)采取的制度路徑是暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《刑事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，并據(jù)此認(rèn)為對監(jiān)察案件的調(diào)查程序是一種特殊程序，排斥《刑事訴訟法》的適用。筆者認(rèn)為，試點(diǎn)期間暫時(shí)停止適用的《刑事訴訟法》條款均為由檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的授權(quán)性規(guī)范及依附于授權(quán)性規(guī)范的若干程序規(guī)范，國家監(jiān)察體制改革需要在國家權(quán)力配置方面進(jìn)行重新布局，這些規(guī)定系因權(quán)力行使主體變更而暫停適用，并不同時(shí)意味著《刑事訴訟法》中其他不涉及主體變更的條款內(nèi)容對監(jiān)察案件的辦理一概不適用。

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間系特別法與一般法的關(guān)系。《刑事訴訟法》是一般法，對我國管轄范圍內(nèi)的個人、單位涉嫌犯罪的刑事訴訟案件普遍適用;《監(jiān)察法》是特別法，僅針對涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察案件適用，在適用對象上具有特殊性。根據(jù)《立法法》第92條的規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”正是基于特別法優(yōu)先的原則，監(jiān)察案件的辦理主要以《監(jiān)察法》為直接辦案依據(jù)，偵辦主體不是檢察機(jī)關(guān)而是監(jiān)察機(jī)關(guān)，對此類案件的偵辦過程不稱為“偵查”，而稱為“調(diào)查”，但這都不能改變監(jiān)察案件的辦理程序本質(zhì)上是具有對象特殊性的刑事訴訟程序。既已明確兩法之間的關(guān)系，在對于涉嫌職務(wù)犯罪具體案件辦理過程中的法律適用問題上應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：《監(jiān)察法》有規(guī)定的適用監(jiān)察法;《監(jiān)察法》沒有規(guī)定的，適用《刑事訴訟法》;兩法均有規(guī)定，但存在沖突的，優(yōu)先適用《監(jiān)察法》。

《監(jiān)察法》全文僅有69條，對于監(jiān)察程序僅是框架性的調(diào)整，相較于《刑事訴訟法》及配套司法解釋的規(guī)范密度而言，無法為涉嫌職務(wù)犯罪案件的辦理提供較為周延的法律依據(jù)。對于《監(jiān)察法》沒有明確規(guī)定的部分，執(zhí)法人員是按照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定謙抑執(zhí)法？還是秉持《監(jiān)察法》既然已有授權(quán)，無具體程序規(guī)定即無限制的思維恣意執(zhí)法？態(tài)度的不同將直接影響到監(jiān)察體制改革的走向：究竟是為近些年來廉政風(fēng)暴的法律正當(dāng)程序困境提供了轉(zhuǎn)機(jī)，還是加劇了法律正當(dāng)程序危機(jī)。以《監(jiān)察法》中規(guī)定的調(diào)查手段為例，“搜查”“查封”“扣押”“勘驗(yàn)檢查”“鑒定”等表述，與《刑事訴訟法》中的相關(guān)偵查行為表述一致，盡管《監(jiān)察法》中沒有細(xì)則的規(guī)定，也不代表無章可循，理應(yīng)直接適用與《刑事訴訟法》一致的程序規(guī)范要求。然而，若將這些內(nèi)容再在《監(jiān)察法》中予以規(guī)定，無疑會造成法律規(guī)范的繁冗，浪費(fèi)立法資源。從目前的立法路徑來看，《監(jiān)察法》中只規(guī)定監(jiān)察程序中的特殊問題，不對適用監(jiān)察調(diào)查措施的具體程序、要求和審查標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，實(shí)踐中可以適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)范。對于兩法中術(shù)語表示一致，或雖在表述上存在差異，但可通過法律解釋將其納入規(guī)范調(diào)整范圍的，可以直接適用《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋;對于無法通過法律解釋實(shí)現(xiàn)不同概念之間包含關(guān)系的，可以類推適用相關(guān)規(guī)范。只要類推適用的目的不在于縮限被調(diào)查人的程序保障利益，或自行授予或擴(kuò)張辦案機(jī)關(guān)的權(quán)力，擴(kuò)大其對被調(diào)查人及相關(guān)程序參與人的權(quán)利干預(yù)范圍，刑事訴訟法領(lǐng)域的類推解釋就不應(yīng)在禁止之列?！侗O(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。”此種表述實(shí)為“應(yīng)當(dāng)遵循”或“準(zhǔn)用”刑事訴訟法相關(guān)規(guī)范的含義。監(jiān)察機(jī)關(guān)并非《刑事訴訟法》中的國家機(jī)關(guān)，但卻以刑事訴訟法的規(guī)定對其取證行為自我要求，此即類推適用的具體體現(xiàn)。

四、具體程序銜接問題的處理思路

明確了相關(guān)前提性、原則性問題之后，筆者欲對《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》適用過程中的具體程序銜接問題展開論述。然而，筆者不欲在本文中對兩法適用過程中監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安司法機(jī)關(guān)可能遇到的各種協(xié)調(diào)和銜接問題面面俱到予以回應(yīng)，而是擬從《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查具體程序著眼，僅討論實(shí)踐中可能與監(jiān)察調(diào)查工作流程存在交集的程序銜接問題，即進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序前的立案管轄程序銜接、監(jiān)察調(diào)查工作過程中的程序銜接，以及調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴過程中的程序銜接問題。

（一）立案管轄中的程序銜接

盡管同為刑事訴訟程序，但是對于涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察案件的辦理程序?qū)儆谔厥獾男淌略V訟程序，與《刑事訴訟法》規(guī)定的一般程序存在一定區(qū)別。因此，在《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的適用過程中首先要解決的是立案管轄中的程序銜接問題，此問題的答案直接關(guān)系到案件辦理適用的具體程序?yàn)楹?。監(jiān)察案件的立案管轄問題又涉及兩方面的內(nèi)容：一是對監(jiān)察委員會職能管轄范圍的理解;二是在牽連案件的辦理過程中，如何處理互涉案件中監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的管轄分工。至于監(jiān)察程序中的級別管轄與地域管轄，筆者認(rèn)為其與關(guān)乎“法定法官原則”的審判管轄不同，既然《刑事訴訟法》中只有關(guān)于審判管轄的細(xì)致規(guī)定，而沒有規(guī)定審前程序的級別管轄與地域管轄，可知其與審判管轄存在權(quán)重上的差別。如果相關(guān)參與人因?qū)徢俺绦蛑械摹肮茌犲e誤”而存在執(zhí)法不公的疑慮，則應(yīng)首先訴諸回避制度予以解決。監(jiān)察程序中的級別管轄與地域管轄屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職責(zé)分工，只要在后期的訴訟活動中檢察機(jī)關(guān)向法院移送案件時(shí)，審判管轄中的級別管轄和地域管轄正確即可，此問題不在本文的討論范圍。

1.監(jiān)察委員會的職能管轄范圍

《監(jiān)察法》從“人”和“行為”兩個方面對于監(jiān)察委員會的職能管轄范圍進(jìn)行了規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第15條規(guī)定了屬于監(jiān)察委監(jiān)察對象的公職人員和有關(guān)人員的范圍;第11條規(guī)定監(jiān)察委員會對“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”，從行為角度對管轄的對象進(jìn)行了界定。從相關(guān)規(guī)范的表述方式可知，《監(jiān)察法》使用的是與刑法、刑事訴訟法相異的表述習(xí)慣，沒有使用《刑法》中章節(jié)的名稱表述，或罪名的表述，導(dǎo)致《監(jiān)察法》在第11條中規(guī)定的管轄對象與刑法規(guī)定的罪名之間的對應(yīng)關(guān)系并不清晰。

2018年4月16日，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）發(fā)布，進(jìn)一步從“人”和“行為”的角度明確了監(jiān)察法的管轄對象。該規(guī)定列舉了監(jiān)察委員會管轄“職務(wù)犯罪”所對應(yīng)的具體罪名，但與刑法、刑事訴訟法意義上的職務(wù)犯罪范圍卻不完全相同。一方面，由于《監(jiān)察法》管轄的對象是所有行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員，不僅僅限于“國家機(jī)關(guān)工作人員”和“國家工作人員”，因此監(jiān)察委員會管轄的“職務(wù)犯罪”范圍較廣，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位中有關(guān)人員涉嫌的非國家工作人員受賄罪、簽訂、履行合同失職被騙罪，及重大責(zé)任事故罪、工程重大安全事故罪等罪名也在其管轄范圍之內(nèi)。然而，這些罪名系規(guī)定在刑法第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”及第二章“危害公共安全罪”中，不屬于刑法及刑事訴訟法意義上的職務(wù)犯罪，原本即不由檢察院立案偵查，而是由公安機(jī)關(guān)管轄。另一方面，根據(jù)《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《檢察規(guī)則》）的規(guī)定，非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監(jiān)管人罪及報(bào)復(fù)陷害罪屬于“國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪案件”，亦為職務(wù)犯罪，在檢察機(jī)關(guān)立案管轄的范圍內(nèi)，但卻不屬于監(jiān)察委員會管轄的罪名范圍。《管轄規(guī)定》中還明確檢察機(jī)關(guān)可以對其訴訟監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的司法人員瀆職、侵權(quán)犯罪行使管轄權(quán)。從此次公布的《刑事訴訟法修正案（草案）》的內(nèi)容亦可得知，檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)將得以保留，只是自偵權(quán)得以行使的案件范圍仍在討論當(dāng)中。

由上可知，監(jiān)察委員會管轄的案件范圍與傳統(tǒng)意義上的“職務(wù)犯罪”的范圍存在差異，無法從原立案管轄主體來作區(qū)分，也難以將犯罪所侵害的法益類型作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，唯有以完全列舉的方式列明管轄的各個罪名，并在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行。根據(jù)《刑事訴訟法》第107、108條規(guī)定，如果辦案部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會管轄罪名的相關(guān)辦案線索，應(yīng)當(dāng)將其移送監(jiān)察委員會處理;如果公檢法機(jī)關(guān)接到相關(guān)案件的報(bào)案、控告、舉報(bào)及自首，應(yīng)先行接受，再移送監(jiān)察委員會處理。同樣，監(jiān)察委員會在辦案過程中發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄范圍內(nèi)的案件線索，也應(yīng)移送有立案管轄權(quán)的主管機(jī)關(guān)辦理。通過類推解釋，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)在此種情況下應(yīng)當(dāng)適用。如果涉嫌案件存在被害人，但監(jiān)察委員會不予調(diào)查，被害人也應(yīng)類推適用《刑事訴訟法》第204條的規(guī)定，有權(quán)向人民法院直接提起自訴。

2.牽連案件中的立案管轄

實(shí)踐中，監(jiān)察委員會對某些案件行使管轄權(quán)，并非通過《監(jiān)察法》第11條和第15條直接推出，而是通過并案管轄的方式擴(kuò)張了其職權(quán)管轄的范圍。例如，監(jiān)察委員會管轄的對象本為行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員，行賄人并不包含在其中。但是行賄人不僅在《監(jiān)察法》的管轄范圍內(nèi)，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)還可以對其采取留置措施。固盡管監(jiān)察體制改革前，行賄罪也在檢察院立案管轄的范圍內(nèi)，但這是由于《刑事訴訟法》第18條第2款明確規(guī)定“貪污賄賂犯罪”由檢察機(jī)關(guān)管轄。行賄罪在《刑法》第八章規(guī)定的“貪污賄賂犯罪”當(dāng)中，此為檢察院直接行使立案管轄權(quán)，與當(dāng)前監(jiān)察委通過并案管轄的方式將其納入管轄范圍不同。此外，根據(jù)《監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定，“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！边@種監(jiān)察機(jī)關(guān)有排他性管轄權(quán)@的規(guī)定意味著，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的管轄權(quán)實(shí)際上可能超出其原本的管轄范圍。如果放任上述擴(kuò)張趨勢，監(jiān)察委員會可能通過并案管轄的方式實(shí)現(xiàn)對任何一個人的“長臂管轄”。從行政邏輯來看，上述規(guī)定似乎可以理解。我國作為典型的“科層型”官僚體制國家，“選擇程序的總體方針是選取那些有助于產(chǎn)生準(zhǔn)確結(jié)果，并因此能夠在具體案件的背景中促進(jìn)國家政策之順利實(shí)施的形式?！痹诜锤拇缶忠庾R下，擴(kuò)張監(jiān)察委的管轄范圍有助于將相關(guān)案件的辦理集中到意志與行為統(tǒng)一性更高的監(jiān)察委手中，從而排斥由其他機(jī)關(guān)管轄的不確定因素，更有利于國家反腐敗政策的更好落實(shí)。然而如果只堅(jiān)持行政邏輯，只有機(jī)關(guān)思維，而不關(guān)注程序思維，就可能將監(jiān)察體制改革引向正當(dāng)程序的反面。因此，對于牽連案件中立案管轄權(quán)問題的處理，應(yīng)遵循刑事訴訟法中處理管轄問題的相關(guān)原則，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的并案管轄權(quán)作謙抑化解讀。

并案管轄原則是刑事訴訟法早已確認(rèn)的管轄原則。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會六部門《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《六機(jī)關(guān)規(guī)定》）中明確規(guī)定：“具有下列情形之一的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)可以在其職責(zé)范圍內(nèi)并案處理：（一）一人犯數(shù)罪的;（二）共同犯罪的;（三）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人還實(shí)施其他犯罪的;（四）多個犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明案件事實(shí)的?！薄豆茌犚?guī)定》參考上述規(guī)定制定監(jiān)察委員會管轄范圍內(nèi)的并案管轄原則，并無不妥。但需明確的是，根據(jù)《六機(jī)關(guān)規(guī)定》的內(nèi)容，公檢法并案管轄的前提是“在其職責(zé)范圍內(nèi)”，即公檢法機(jī)關(guān)只能對同屬于自己立案管轄范圍內(nèi)的若干案件基于上述牽連關(guān)系將案件合并管轄，對于法律規(guī)定由其他機(jī)關(guān)立案管轄的案件，只能移送相應(yīng)的主管機(jī)關(guān)，不得越權(quán)并案。該項(xiàng)約束對監(jiān)察委員會同樣適用，對于由其他機(jī)關(guān)立案管轄的案件，即使與監(jiān)察委自己管轄的案件存在牽連關(guān)系，也不應(yīng)直接并案管轄。

根據(jù)《六機(jī)關(guān)規(guī)定》，“公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將貪污賄賂案件移送人民檢察院;人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當(dāng)將屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件移送公安機(jī)關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合;如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合?！睆脑撘?guī)定中可以得出牽連案件立案管轄沖突的處理原則：一為“分別立案偵查”，二為“主罪為主”。對于多人涉嫌犯罪的情形，“主罪為主”原則對于不同管轄機(jī)關(guān)在偵查過程中的合作分工具有指導(dǎo)意義。如果涉嫌多個犯罪的為同一犯罪嫌疑人，由于其人身在物理上的不可分性，哪一機(jī)關(guān)為主偵查，直接決定了對其適用何種程序：是適用公安機(jī)關(guān)的偵查程序，還是適用《刑事訴訟法》第二編第二章第十一節(jié)專門規(guī)定的人民檢察院對直接受理案件的偵查程序。公檢機(jī)關(guān)管轄的案件均適用《刑事訴訟法》尚且如此，《監(jiān)察法》因其規(guī)定的特別程序與一般刑事訴訟程序差別較大，確立“主罪為主”原則更為重要。如果在牽連案件中不區(qū)分主次，一概由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，被調(diào)查人將一律被剝奪《刑事訴訟法》賦予其的若干程序保障，程序的正當(dāng)性也將存疑。因此，對于《監(jiān)察法》第34條第2款的規(guī)定，監(jiān)察委員會可以通過在執(zhí)法實(shí)踐中限縮適用的方式加以矯正，來降低該規(guī)定在正當(dāng)程序方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)察調(diào)查過程中的程序銜接

監(jiān)察調(diào)查實(shí)為刑事偵查，屬于刑事訴訟活動的一個環(huán)節(jié)，但《監(jiān)察法》作為監(jiān)察調(diào)查的主要法律依據(jù)，存在與《刑事訴訟法》規(guī)定不同的地方，且在立法密度上也存在差異。這就給監(jiān)察調(diào)查過程中的程序銜接問題造成了規(guī)范適用上的障礙?！侗O(jiān)察法》中調(diào)整監(jiān)察調(diào)查程序的相關(guān)規(guī)范與《刑事訴訟法》為特別法與一般法的關(guān)系，調(diào)查過程中適用《監(jiān)察法》并不當(dāng)然排斥適用《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋。檢察機(jī)關(guān)基于其訴訟監(jiān)督職能，對于監(jiān)察調(diào)查過程中的程序正當(dāng)性問題有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。以上是理解監(jiān)察調(diào)查過程中程序銜接的兩大理論前提。在具體的程序銜接方面，筆者擬選取以下幾個比較具有代表性的問題予以例示。

在《監(jiān)察法》規(guī)定的12種調(diào)查手段中，涉及被調(diào)查人人身自由的調(diào)查手段只有留置。采取留置可以剝奪被調(diào)查人人身自由長達(dá)6個月，其強(qiáng)度遠(yuǎn)甚于《刑事訴訟法》中的“逮捕”。這種以被調(diào)查人人身自由為對價(jià)換取辦案效率的做法本應(yīng)大大便利調(diào)查，但是實(shí)踐中監(jiān)察案件的辦理卻普遍面臨期限緊張的困境。其實(shí)監(jiān)察調(diào)查本無期限限制，有期限的應(yīng)是各種調(diào)查手段，特別是涉及人身自由限制或剝奪的調(diào)查手段。在刑事訴訟過程中，各強(qiáng)制措施的強(qiáng)度呈現(xiàn)一定的梯度，倘若羈押期限屆滿，可以變更為非羈押性的強(qiáng)制措施后繼續(xù)偵查。然而，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，除留置這一最為嚴(yán)厲的剝奪被調(diào)查人人身自由的調(diào)查手段之外，并無其他可以限制被調(diào)查人人身自由的調(diào)查手段。不僅如此，由于《監(jiān)察法》明確規(guī)定了調(diào)查手段的內(nèi)容，基于“特別法優(yōu)先”的原則，此為對《刑事訴訟法》中各強(qiáng)制措施或偵查行為相關(guān)規(guī)定的排斥。監(jiān)察機(jī)關(guān)如欲類推適用《刑事訴訟法》中規(guī)定的強(qiáng)制措施，因其涉及對被調(diào)查人人身自由的限制或剝奪，亦要受到不利類推禁止的約束。因此，留置到期后，監(jiān)察委沒有其他對人身自由限制的調(diào)查手段作為過渡，實(shí)踐中將迫使監(jiān)察調(diào)查程序終結(jié)。

監(jiān)察調(diào)查過程中的律師會見問題一直是監(jiān)察制度改革過程中的討論熱點(diǎn)。《監(jiān)察法》中沒有關(guān)于調(diào)查期間被調(diào)查人可以聘請律師及律師會見的相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中即使被調(diào)查人家屬為其聘請了律師，律師會見也難以實(shí)現(xiàn)。然而，實(shí)踐中的做法并不能為監(jiān)察案件排斥律師介入的正當(dāng)性提供背書。監(jiān)察體制改革要避免“只轉(zhuǎn)權(quán)力、不轉(zhuǎn)權(quán)利”的片面思維，體現(xiàn)在此問題上，就是要防止“反腐案件律師介入權(quán)在未被法律限制情形下無故被放逐”。監(jiān)察委調(diào)查期間律師參與的問題，各部法律并沒有明確的規(guī)定，考慮到只有涉及基本權(quán)干預(yù)的問題才會要求滿足“法律保留原則”，上述做法同時(shí)也意味著對律師參與沒有明確限制。《刑事訴訟法》第一編第四章“辯護(hù)與代理”的規(guī)定，亦不在暫時(shí)停止適用的相關(guān)規(guī)范范圍內(nèi)，該章內(nèi)容繼續(xù)有效。監(jiān)察調(diào)查作為刑事訴訟的特別程序，律師參與問題既然在《監(jiān)察法》中沒有規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)適用一般法，即《刑事訴訟法》規(guī)定。具體操作中，可以通過法條的擴(kuò)大解釋或類推適用來實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，無論《監(jiān)察法》是否明確授權(quán)律師可以會見被留置的被調(diào)查人，當(dāng)監(jiān)察委的立案調(diào)查決定通知被調(diào)查人家屬或?qū)Ρ徽{(diào)查人留置后通知其單位和家屬時(shí)，家屬即可為被調(diào)查人委托律師。無論冠之以“辯護(hù)權(quán)”抑或“法律幫助權(quán)”，與刑事訴訟法中有關(guān)偵查階段的辯護(hù)權(quán)實(shí)質(zhì)上具有同一性。至于職務(wù)犯罪案件的辦理對口供依賴較高，律師會見后可能對調(diào)查產(chǎn)生負(fù)面影響的擔(dān)心，可以通過適用《刑事訴訟法》第37條第3款規(guī)定，對特別重大賄賂犯罪案件，在調(diào)查期間律師會見被留置的被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)經(jīng)調(diào)查偵查機(jī)關(guān)許可。對于其他職務(wù)犯罪，律師會見被調(diào)查人后若存在泄露國家秘密、干擾訴訟等違反律師職業(yè)道德或者涉嫌違法犯罪的行為，可以對律師此類行為進(jìn)行懲處，但不宜“一刀切”地一概禁止律師會見被調(diào)查人，克減被調(diào)查人本應(yīng)享有的訴訟權(quán)利。

《監(jiān)察法》第40條第2款規(guī)定：“嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員?！边@是對于監(jiān)察調(diào)查過程中取證活動合法性的要求。如果違反了該規(guī)定，根據(jù)《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)”;負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員還要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于非法證據(jù)排除問題，《監(jiān)察法》僅作了原則性規(guī)定，至于何種取證方法為非法取證方法，非法證據(jù)排除應(yīng)依據(jù)何具體程序，應(yīng)遵循《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。刑訊逼供、疲勞審訊都在《監(jiān)察法》明確排斥的非法取證方法之中，但是非法取證方法不僅僅限于此。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用（中華人民共和國刑事訴訟法）的解釋》第95條《檢察規(guī)則》第65條，使被調(diào)查人在肉體或者精神上遭受劇烈疼痛或者痛苦以逼取供述的行為均應(yīng)在排除之列。此外，根據(jù)2017年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，以暴力或者嚴(yán)重?fù)p害本人及其近親屬合法權(quán)益等進(jìn)行威脅的方法，以非法拘禁等非法限制人身自由的方法獲取口供的行為都在禁止之列;被調(diào)查人如因受到刑訊逼供等非法取證行為影響而作出重復(fù)性供述，原則上也應(yīng)予以排除。為保障取證行為的合法性，《刑事訴訟法》第121條有關(guān)訊問過程全程同步錄音錄像的規(guī)定，對于監(jiān)察調(diào)查程序同樣適用。當(dāng)取證活動的合法性存在疑問時(shí)，該同步錄音錄像應(yīng)當(dāng)作為判斷取證活動合法與否的重要證據(jù)予以調(diào)取核查。

檢察機(jī)關(guān)是憲法明確的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察體制改革并沒有動搖其法律監(jiān)督者的憲法定位。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，其執(zhí)法活動的合法性在檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)范圍內(nèi)。在訴訟活動范圍內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟法意義上的偵查機(jī)關(guān)，其調(diào)查行為本質(zhì)上屬于偵查，應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督?，F(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)范中用于調(diào)整檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)的規(guī)范，在監(jiān)察案件中同樣應(yīng)當(dāng)適用。在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)當(dāng)中，監(jiān)察委員會調(diào)查職務(wù)犯罪的程序?yàn)椤熬€性結(jié)構(gòu)”，只存在監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人之間進(jìn)行的調(diào)查與反調(diào)查、追究與反追究關(guān)系，缺乏“第三方”的介入和制衡。盡管《監(jiān)察法》第60條明確規(guī)定對于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的違法侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴，但此規(guī)定也只是將權(quán)利救濟(jì)訴諸于監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，沒有引入客觀、中立的“第三方”進(jìn)行外部監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人的“對壘”程序中作為中立“第三方”，可以使監(jiān)察調(diào)查程序形成一個準(zhǔn)司法程序的“三角結(jié)構(gòu)”，將更有利于制衡監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)具有及時(shí)性，不僅可以在之后的訴訟階段以及訴訟活動結(jié)束后進(jìn)行事后監(jiān)督，也應(yīng)有權(quán)在訴訟活動過程中進(jìn)行同步監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)“剛?cè)岵?jì)”。檢察機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)存在程序違法現(xiàn)象，既可以通過發(fā)出“糾正違法通知書”“檢察建議書”的方式進(jìn)行相對柔性的檢察監(jiān)督，對于情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)有權(quán)就其在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪進(jìn)行立案偵查。

（三）移送審查起訴中的程序銜接

監(jiān)察調(diào)查只是涉嫌職務(wù)犯罪案件辦理的一個訴訟階段。要落實(shí)對于此類犯罪的求刑權(quán)，還需要經(jīng)過審查起訴和審判程序。監(jiān)察委員會將案件調(diào)查終結(jié)后，將案件移送檢察機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行審查起訴。在這個時(shí)間節(jié)點(diǎn)，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》適用的銜接問題表現(xiàn)得尤為突出?！稇椃ā返?27條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！边@也對調(diào)查程序與審查起訴程序銜接問題的處理提出了要求：不僅僅將其視為一個價(jià)值中立的程序操作，還應(yīng)當(dāng)通過銜接中的程序處理，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察制度應(yīng)有的制約效果。

檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和訴訟制約功能是存在區(qū)別的。前者主要體現(xiàn)為對執(zhí)法人員執(zhí)法程序合法性的監(jiān)督，且不以檢察機(jī)關(guān)參與訴訟活動為前提;后者要求檢察機(jī)關(guān)必須作為訴訟活動的參與主體，通過履行其訴訟職能以實(shí)現(xiàn)對其他訴訟主體的制約。檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體參與訴訟，不僅對前序訴訟行為的程序合法性進(jìn)行審查，還要對案件進(jìn)行實(shí)體審查，對于實(shí)體問題作出相應(yīng)的司法處理。檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)的案件審查起訴，主要體現(xiàn)的是其訴訟制約功能，而非法律監(jiān)督職能。第一，監(jiān)督是單向的，制約是雙向的。在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是相互制約的關(guān)系：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依法對未達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件不起訴決定，以制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為;同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》第47條第4款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯誤的，也有權(quán)提請復(fù)議，以制約檢察機(jī)關(guān)的不當(dāng)不起訴決定。第二，監(jiān)督不是訴訟活動不可缺少的組成部分，如果去掉監(jiān)督，訴訟活動仍然是完整的。正如，在調(diào)查過程中或后續(xù)訴訟活動中，檢察機(jī)關(guān)即使沒有對監(jiān)察機(jī)關(guān)口頭或書面發(fā)出任何糾正違法的通知，整個訴訟活動也不受影響。但是，制約是訴訟活動的內(nèi)在行為。如果檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件不進(jìn)行審查起訴，則訴訟活動無法繼續(xù)推進(jìn)，案件不得越級進(jìn)入下一步的審判程序。第三，監(jiān)督是可以隨時(shí)進(jìn)行的，但制約只能發(fā)生在特定的時(shí)間范圍內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)的審查起訴工作，只能發(fā)生在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)將案件移送之后，且應(yīng)在法定的審查起訴期限之內(nèi)完成。

檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段的工作主要體現(xiàn)為其訴訟制約功能的實(shí)現(xiàn)，如果以此為由稱這是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，則屬于概念的混淆，甚至可能引發(fā)以訴訟制約取代法律監(jiān)督，進(jìn)而壓縮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的隱患。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在此階段的訴訟制約功能主要表現(xiàn)為對以下三個問題的處理：一是審查起訴階段的強(qiáng)制措施問題;二是審查起訴階段的補(bǔ)充偵查（補(bǔ)充調(diào)查）問題;三是檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的問題。

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，留置措施的采取由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。檢察機(jī)關(guān)無法像在一般刑事訴訟程序中，可以通過審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)的行使對公安機(jī)關(guān)形成制約。然而，留置僅在調(diào)查程序中有效，當(dāng)案件調(diào)查終結(jié)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)則再無權(quán)決定采取或延長留置措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第47條，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。采取何種強(qiáng)制措施，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)依法自行決定。然而，調(diào)查案件中留置的適用率極高，且監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的信息溝通不如一般刑事訴訟案件中公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間暢通。檢察機(jī)關(guān)在決定強(qiáng)制措施適用時(shí)會面臨如下困境：一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件基本上為留置措施到期的案件，如不繼續(xù)采取羈押性強(qiáng)制措施，則必須將犯罪嫌疑人立即釋放。另一方面，羈押性強(qiáng)制措施的采取需要一定的審批時(shí)間，但是檢察機(jī)關(guān)剛剛接觸案件材料，難以及時(shí)作出準(zhǔn)確判斷。一旦采取的強(qiáng)制措施不當(dāng)，可能給后續(xù)訴訟活動帶來極大的困難。

為解決上述問題，此次《刑事訴訟法修正案（草案）》建議增加規(guī)定：“對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長一日至四日?！惫P者認(rèn)為，草案的此項(xiàng)內(nèi)容雖在措辭上可能引起誤解，但其本意應(yīng)是處理案件移送時(shí)留置與強(qiáng)制措施之間的無縫銜接。對于留置后的犯罪嫌疑人是否有必要繼續(xù)逮捕，應(yīng)當(dāng)本著適用強(qiáng)制措施的必要性原則、比例原則，慎重適用羈押性強(qiáng)制措施。然而，基于草案規(guī)定，案件移送后，無論后續(xù)檢察院是否對犯罪嫌疑人作出逮捕決定，其都要先經(jīng)受10日的先行拘留，從“少押慎押”的角度考慮并不十分妥當(dāng)。另一方面，如果案件之后被認(rèn)定為錯案，需要對被錯誤羈押的當(dāng)事人進(jìn)行國家賠償，對于先行拘留的10日，應(yīng)當(dāng)由哪一機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，亦屬于容易引發(fā)矛盾的問題。因此，對于草案中的這項(xiàng)內(nèi)容有必要作進(jìn)一步檢討。誠然，檢察機(jī)關(guān)對于犯罪嫌疑人是否有必要進(jìn)行逮捕，需要進(jìn)行審查，而審查又需要一定的時(shí)間。然而，這并不能成為讓犯罪嫌疑人承擔(dān)剝奪自身自由不利后果的正當(dāng)性依據(jù)。筆者認(rèn)為，對于犯罪嫌疑人逮捕必要性的審查工作應(yīng)當(dāng)在留置措施到期之前完結(jié)。根據(jù)對《監(jiān)察法》的官方釋義以及實(shí)踐中的做法，已經(jīng)對被調(diào)查人采取留置措施的，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般會商請檢察機(jī)關(guān)派員在案件移送前提前介入，對應(yīng)采取何種強(qiáng)制措施的問題進(jìn)行審查。對于一般刑事案件，檢察機(jī)關(guān)審查批捕的時(shí)間為7日，涉嫌職務(wù)犯罪的案件亦可適用該期間規(guī)定。監(jiān)察委在留置措施到期前不低于7日向檢察院提出批準(zhǔn)逮捕的申請，檢察院在7日內(nèi)作出是否批準(zhǔn)逮捕的決定?？紤]到監(jiān)察機(jī)關(guān)作出決定之時(shí)留置措施可能尚未到期，因此檢察機(jī)關(guān)批捕與否的決定作出與執(zhí)行時(shí)間可能存在不一致：該決定在不遲于移送之日作出，在案件移送后立即生效。對于已經(jīng)決定批準(zhǔn)逮捕的，對犯罪嫌疑人立即適用逮捕;對檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出不批捕決定的，案件移送后，立即對犯罪嫌疑人予以釋放或變更為其他非羈押性強(qiáng)制措施。

在對案件審查起訴的過程中，可能出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對于“證據(jù)確實(shí)充分”的理解存在不一致的地方，加之隨著訴訟活動的推進(jìn)，案件的證據(jù)情況亦可能發(fā)生變化，審查起訴工作可能無法一次完成，而必須對案件補(bǔ)充偵查（補(bǔ)充調(diào)查）?！侗O(jiān)察法》第47條第3款規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。”上述規(guī)定系參考《刑事訴訟法》第171條第2、3款制定，但存在一大不同：“退回補(bǔ)充調(diào)查”與“自行補(bǔ)充偵查”有先后順序，檢察機(jī)關(guān)審查會后認(rèn)為需要補(bǔ)充證據(jù)的，一般應(yīng)先退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充偵查，必要時(shí)才由檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查。實(shí)踐中尚未出現(xiàn)過退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的先例，但監(jiān)察機(jī)關(guān)目前普遍面臨案多人少、辦案期限緊張的壓力，對于退回補(bǔ)充調(diào)查案件的歡迎程度和重視程度恐怕不容樂觀。不僅如此，如果將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)重復(fù)使用留置手段，亦無法以《監(jiān)察法》為依據(jù)使用其他調(diào)查手段，補(bǔ)充調(diào)查的效果難以保障，蓋因案件自移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴之時(shí)，已進(jìn)入一般刑事訴訟程序，不屬于《監(jiān)察法》調(diào)整范圍，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件情況決定是否對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，以及采取何種強(qiáng)制措施。即使案件退回補(bǔ)充調(diào)查，此案仍然處于審查起訴階段，故對于犯罪嫌疑人人身自由的限制或剝奪，應(yīng)適用《刑事訴訟法》有關(guān)強(qiáng)制措施的規(guī)定，不宜再對其適用《監(jiān)察法》，尤其不應(yīng)重復(fù)適用留置。

審查起訴階段的終結(jié)以檢察機(jī)關(guān)作出起訴或不起訴決定作為標(biāo)志。如果檢察機(jī)關(guān)審查之后認(rèn)為案件達(dá)到了起訴標(biāo)準(zhǔn)，作出起訴決定，則將案件移送給法院，訴訟活動進(jìn)入下一個步驟——審判階段。如果檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，則犯罪嫌疑人在法律上相當(dāng)于無罪之人，對職務(wù)犯罪的求刑權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，前期對其采取的留置、拘留、逮捕等措施可能構(gòu)成非法羈押，相關(guān)部門要為此承擔(dān)國家賠償責(zé)任。因此，相較于起訴決定而言，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定往往更為慎重。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，除了規(guī)范層面的種種程序規(guī)制外，檢察機(jī)關(guān)自身還可能存在“不敢”或“不愿”不起訴的情緒，導(dǎo)致審查起訴的訴訟制約功能流產(chǎn)?！安桓摇笔且?yàn)楸O(jiān)察權(quán)的政治屬性和監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊地位，檢察機(jī)關(guān)作為被監(jiān)察的對象處于一個相對弱勢的地位?！安辉浮笔且?yàn)楦鶕?jù)《監(jiān)察法》第47條第4款的規(guī)定，對于此類案件即使負(fù)責(zé)審查起訴的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有達(dá)到起訴條件，也不得自行作出不起訴決定，而要經(jīng)過上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在程序上更為繁瑣。以上顧慮實(shí)踐中可能確實(shí)存在，然而檢察機(jī)關(guān)作為客觀公正的司法機(jī)關(guān)，在審查起訴工作中應(yīng)當(dāng)“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。加之承辦檢察官要承擔(dān)終身追責(zé)的壓力，多重壓力之下，嚴(yán)格根據(jù)事實(shí)和法律決定是否起訴就成了其唯一正確的選擇。除了法定不起訴和酌定不起訴之外，證據(jù)不足不起訴也是職務(wù)犯罪審查起訴工作中不容忽視的一種訴訟可能。如果檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)察機(jī)關(guān)非法取證的可能，應(yīng)當(dāng)對證據(jù)收集的合法性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。即使調(diào)查活動的錄音錄像沒有隨案移送給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取錄音錄像以核實(shí)取證活動合法性。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的合法性有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要對自己作出起訴決定的證據(jù)合法性負(fù)責(zé)，以免在審判階段遭到法院的否定評價(jià)，核查證據(jù)收集合法性，也是其作為訴訟主體進(jìn)行訴訟制約功能的體現(xiàn)。非法獲取的證據(jù)不能作為檢察機(jī)關(guān)起訴決定的依據(jù)。如果證據(jù)排除后的在案證據(jù)達(dá)不到“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的起訴標(biāo)準(zhǔn)，兩次補(bǔ)充偵查（補(bǔ)充調(diào)查）后仍然達(dá)不到上述條件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足不起訴的決定。

五、結(jié)語

監(jiān)察體制改革是我國重大的政治體制改革和法律制度改革。在社會主義法治大背景下，任何改革都要在憲法和法律的框架內(nèi)開展，監(jiān)察體制改革也不例外。黨和國家有懲治腐敗的偉大決心，反腐敗工作必須在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行。《憲法》的修改和《監(jiān)察法》的出臺，為我國監(jiān)察體制改革奠定了基礎(chǔ)。目前，各地監(jiān)察委員會也在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為接下來出臺進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)察工作開展的細(xì)則規(guī)范積累材料。筆者在本文中論及相關(guān)理論原則問題，以及若干具體程序銜接問題的處置方案，以期對監(jiān)察體制改革的理論及實(shí)踐有所幫助。職務(wù)犯罪案件一般政治性較強(qiáng)，較為敏感，這或許是對此類案件適用特殊程序的正當(dāng)性所在。然而不應(yīng)忽視的是，此類案件的處理恰恰關(guān)乎著民眾對于司法的信任。如果民眾對于司法的信賴喪失，則司法公正也會隨之隕落。