劉練軍

摘要：關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的組織，現(xiàn)行憲法及監(jiān)察法的規(guī)定都頗為簡單，尤其是對于監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)等問題，悉數(shù)付之闕如。監(jiān)察委員會(huì)組織法乃是各級監(jiān)察委員會(huì)得以成立和開展工作的法律依據(jù)，它不但授權(quán)并規(guī)范行使國家監(jiān)察職權(quán)的各級監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)外設(shè)置，更是各級監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)而存在之合法性與正當(dāng)性的證明。從速制定監(jiān)察委員會(huì)組織法是完善監(jiān)察體制改革的必然要求。監(jiān)察委員會(huì)組織立法的基本原則是“宜細(xì)不宜粗”，對各級監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員配備等問題應(yīng)盡可能地予以詳盡規(guī)定。監(jiān)察委員會(huì)組織立法還需直面與紀(jì)委合署辦公問題，并妥善處理之。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì) 組織法 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 人員配置 宜細(xì)不宜粗

一、問題的提出

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”增加一節(jié)即“第七節(jié)監(jiān)察委員會(huì)”，監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的憲法地位由此確立。3月20日，第十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。5天后，《人民日報(bào)》刊發(fā)紀(jì)實(shí)文章指出：“3月21日，十三屆全國人大常委會(huì)第一次會(huì)議分別經(jīng)表決，任命國家監(jiān)察委員會(huì)副主任和委員。至此，國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會(huì)全部組建產(chǎn)生，在黨和國家機(jī)構(gòu)建設(shè)史和紀(jì)檢監(jiān)察史上具有里程牌意義，監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)邁人全面深化新階段。”然而，從“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”的中央要求來看，全面深化監(jiān)察體制改革僅僅依靠修訂憲法和制定監(jiān)察法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。畢竟，無論是憲法第三章第七節(jié)有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的5個(gè)條款（第123至127條），還是監(jiān)察法第二章有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)的8個(gè)條款（第7至14條），對于各級監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員配備及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等問題，要么規(guī)定得過于粗糙簡略，要么根本未作規(guī)定。此等缺憾明顯背離中央要求。如要彌補(bǔ)之，則不能不從速制定一部監(jiān)察委員會(huì)組織法，對此等問題予以詳細(xì)規(guī)定。唯有如此，全面深化監(jiān)察體制改革才能真正“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”。

監(jiān)察委員會(huì)組織法乃是各級監(jiān)察委員會(huì)得以成立和開展工作的法律依據(jù)，它不但授權(quán)并規(guī)范行使國家監(jiān)察職權(quán)的各級監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)外設(shè)置，更是各級監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)而存在之正當(dāng)性與合法性的證明，屬于直接關(guān)乎著國家監(jiān)察職權(quán)能否法治化的根本性制度立法。關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)組織法的優(yōu)先立法地位，已有不少知名憲法學(xué)者進(jìn)行了系統(tǒng)論證，堪稱憲法學(xué)界的“通說”。如童之偉教授指出：“同人民政府（包括國務(wù)院）、人民法院、人民檢察院這樣完整意義的其他國家機(jī)關(guān)一樣，設(shè)立人民監(jiān)察委員會(huì)優(yōu)先需要的法律，是《人民監(jiān)察委員會(huì)組織法》，而不是《國家監(jiān)察法》，就像國務(wù)院需要《國務(wù)院組織法》、地方各級人民政府需要《地方各級人民政府組織法》、人民法院需要《人民法院組織法》一樣的道理。雖然《行政監(jiān)察法》規(guī)定‘監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行政監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，但這里所謂‘監(jiān)察機(jī)關(guān)，嚴(yán)格地說只是國家行政機(jī)關(guān)的一個(gè)工作部門，它有《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》做其憲法相關(guān)法層面的依托，故它本不應(yīng)該有、也確實(shí)沒有自己的組織法。但擬議中的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是完整意義上的國家機(jī)關(guān)，它在理論上和實(shí)踐上都首先需要自己的組織法?！盄又如馬嶺教授從“各中央級國家機(jī)構(gòu)基本上都有自己的組織法”“監(jiān)察部沒有《組織法》不等于監(jiān)察委員會(huì)也可以沒有《組織法》”‘《監(jiān)察委員會(huì)組織法》與《國家監(jiān)察法》是兩種類型的法律”等維度，論證了成立監(jiān)察委員會(huì)“還應(yīng)制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》”。對于此等論斷，筆者擊節(jié)贊賞。

然而，“通說”只是主張并呼吁制定監(jiān)察委員會(huì)組織法，以解決它的合法性問題，但并未就監(jiān)察委員會(huì)組織法具體如何制定問題展開分析。不言而喻，監(jiān)察委員會(huì)組織法如何制定和要不要制定同等重要。職是之故，筆者特撰此文，對監(jiān)察委員會(huì)組織法的具體立法要點(diǎn)略陳管見，以求教于學(xué)界同仁。

二、現(xiàn)行規(guī)定及其檢討

現(xiàn)行的監(jiān)察法乃是典型的混合性立法：它里面既有監(jiān)察委員會(huì)組織法內(nèi)容，如第7至14條，又有監(jiān)察委員會(huì)程序法內(nèi)容，如第35至49條，還有對監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制及對監(jiān)察對象的救濟(jì)機(jī)制之規(guī)定，即有監(jiān)察委員會(huì)救濟(jì)法內(nèi)容，如第53至67條。如此諸法合體，且監(jiān)察法本身篇幅有限，全文僅69條、總計(jì)才8000余字，因而其中的組織法內(nèi)容自然難免失之簡略并存在諸多缺漏。曾有學(xué)者認(rèn)為，“國家機(jī)關(guān)組織法有形式和內(nèi)容之分，完全可以制定一部監(jiān)察法為其表，監(jiān)察委員會(huì)組織法內(nèi)容和監(jiān)察程序法內(nèi)容為其里的法律。如果來得及的話，甚至可以考慮把監(jiān)察官法的內(nèi)容也放進(jìn)去，形成三部分內(nèi)容合一的綜合性的監(jiān)察法”。應(yīng)該說此等制定綜合性的監(jiān)察法設(shè)想在理論上完全可行。只不過，就在作者發(fā)表此文半年不到的時(shí)間里，全國人大就制定出臺了監(jiān)察法。

毫無疑問，這部69條、8000余字的監(jiān)察法與作者預(yù)設(shè)的綜合性監(jiān)察法相距甚遠(yuǎn)。也就是說，有沒有一部名為“監(jiān)察委員會(huì)組織法”的全國人大立法在某種意義上只是個(gè)形式問題。問題的實(shí)質(zhì)在于，既有的立法必須認(rèn)真對待監(jiān)察委員會(huì)組織方面的規(guī)定，以使各級監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員配置及職權(quán)范圍具備組織法層面的法律依據(jù)，從而使其各級機(jī)構(gòu)的存在具有正當(dāng)性，其監(jiān)察權(quán)力之行使不受合法性質(zhì)疑。遺憾的是，既有的立法及修改后的憲法有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織及其權(quán)責(zé)方面的規(guī)定，明顯不符合社會(huì)各界之期待，值得檢討之處甚多，從以下兩個(gè)層面就可見一斑。

（一）監(jiān)察法中的組織法內(nèi)容過多地復(fù)制憲法規(guī)定，此等重復(fù)規(guī)定除了浪費(fèi)監(jiān)察法的立法空間外。毫無意義

《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織法的內(nèi)容，主要見于《監(jiān)察法》第二章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”（第7至14條）。然而，這第二章有相當(dāng)一部分內(nèi)容是復(fù)制《憲法》第三章第七節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”的5個(gè)條款。如《監(jiān)察法》第7條第1款是復(fù)制《憲法》第125條第1款、第8條第2款和第9條第2款是復(fù)制《憲法》第124條第2款、第8條第3款是復(fù)制《憲法》第124條第3款、第8條第4款第1句是復(fù)制《憲法》第126條第1句、第9條第3款是復(fù)制《憲法》第124條第3款第1句、第9條第4款是復(fù)制《憲法》第126條第2句、第10條是復(fù)制《憲法》第125條第2款，等等。此外，《監(jiān)察法》第4條有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)及辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)與其他機(jī)關(guān)相互配合、相互制約之規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)屬于監(jiān)察委員會(huì)組織法內(nèi)容，而此等規(guī)定同樣是復(fù)制《憲法》第127條。

對于《憲法》上有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織和監(jiān)察權(quán)行使原則等方面的規(guī)定，監(jiān)察法需要的是作更富有操作性的細(xì)則化規(guī)定，而不應(yīng)徑直采取拿來主義。在立法過程中直接照搬憲法或其他法律既有之規(guī)定，此乃我國立法實(shí)踐中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，有學(xué)者將由復(fù)制而來的立法規(guī)定稱之為照抄型僵尸法條。對此論斷，筆者頗以為然，而馬嶺教授亦有強(qiáng)調(diào)：“這種重復(fù)混淆了憲法和法律的界限，把憲法問題和法律問題攪在一起，不僅浪費(fèi)立法資源，而且給憲法和法律的實(shí)施帶來許多麻煩，這一弊端在制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》時(shí)應(yīng)予以克服?！闭\哉斯言。眾所周知，法律的規(guī)范效力及其預(yù)防教育功能，都跟法律條款內(nèi)容在立法體系中出現(xiàn)的次數(shù)沒有關(guān)聯(lián)。在法律能發(fā)揮應(yīng)有規(guī)范功能的情況下，其條款內(nèi)容在一部法律中出現(xiàn)一次就足矣;而在法律產(chǎn)生規(guī)范效果的社會(huì)政治環(huán)境條件尚不具備的情形中，其條款內(nèi)容在不同位階的立法中反復(fù)出現(xiàn)幾次、幾十次亦枉然。此其一。其二，同樣內(nèi)容的法律條款在相關(guān)的立法中出現(xiàn)的次數(shù)愈多，其給法律的“廢、改”工作造成的麻煩就越大，立法者的工作負(fù)擔(dān)人為地被加重。一旦某個(gè)法條需要修訂或廢除，如未出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定情形，那還比較簡單。而如果它在多部立法中重復(fù)出現(xiàn)了多次，那立法者就得同時(shí)將它們一并廢除或修訂。萬一遺忘了廢除或修訂其中某部法律中的此等條款，那勢必給現(xiàn)行的法律體系造成立法規(guī)范混亂狀況，其后果之嚴(yán)重可想而知。可以說，法律體系中的重復(fù)規(guī)定現(xiàn)象有百害而無一利。上一段的列舉表明，監(jiān)察法中有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織之規(guī)定，絕大多數(shù)是重復(fù)憲法既有內(nèi)容，此等照抄型僵尸條款了無意義，理應(yīng)從速廢止。

（二）關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)數(shù)量、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)等問題，現(xiàn)行監(jiān)察法及其他相關(guān)立法均未作任何規(guī)定，此等立法空白亟待從速填補(bǔ)

不管是憲法還是監(jiān)察法，在有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的組織方面，其規(guī)定都頗為簡單，尤其是對于監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)等問題，它們均不著一字、盡付闕如。此乃在頒布監(jiān)察法之后還需制定監(jiān)察委員會(huì)組織法的根本原因。制定監(jiān)察法、組建與政府平級的反腐敗機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會(huì)的重要目的，是“以法治思維和法治方式開展反腐敗工作”。《監(jiān)察法》第6條亦提出了“健全法治、加強(qiáng)法治教育”等目標(biāo)。而監(jiān)察委員會(huì)要在反腐敗過程中厲行法治思維、運(yùn)用法治方式的前提條件是，從其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)到人員配置都有法可依。真正“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”（《監(jiān)察法》第11條）的，是監(jiān)察委員會(huì)具體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其工作人員。此等機(jī)構(gòu)依法成立、此等人員依法任免，這是以國家的名義開展監(jiān)察工作的前提條件。一旦其自身的合法性問題都被束之高閣，或者懸而不決，那能否真正做到以法治思維和法治方式開展反腐敗工作就不能不令人懷疑。

那是不是化解監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置之合法性問題，只有制定監(jiān)察委員會(huì)組織法一條路呢？答案當(dāng)然不是，但制定組織法乃是當(dāng)下最優(yōu)方案。毫無疑問，另外一個(gè)方案就是修改現(xiàn)行監(jiān)察法，將有關(guān)組織法的內(nèi)容增訂補(bǔ)充進(jìn)去，繼續(xù)鞏固綜合立法模式。然而，后一種方案至少面臨兩個(gè)障礙。首先，監(jiān)察法才剛剛出爐，各級監(jiān)察委員會(huì)也才剛剛組建完畢。在這種情況下，就對監(jiān)察法著手“大修”——組織法的內(nèi)容篇幅應(yīng)該不比現(xiàn)行監(jiān)察法69條的篇幅少很多，這樣做明顯不合適，它對監(jiān)察法本身的穩(wěn)定及各級監(jiān)察委員會(huì)的安寧都會(huì)造成顯著的負(fù)面影響。為了維護(hù)監(jiān)察法的權(quán)威與穩(wěn)定，也不宜在近期對之開展大修，甚至小修都應(yīng)當(dāng)盡可能地避免。其次，與監(jiān)察委員會(huì)平級的國家機(jī)構(gòu)如政府、法院、檢察院等都有它們的組織法，監(jiān)察委員會(huì)亦應(yīng)循例，得有相應(yīng)的組織法予以規(guī)范和制約，否則，立法者就得有足夠的理由來說服國民，為何可以例外地不為監(jiān)察委員會(huì)制定組織法。對此，童之偉和馬嶺倆教授的文章都有申論，筆者就不再贅述。如果在維持現(xiàn)行監(jiān)察法的情況下，再單獨(dú)制定一部監(jiān)察委員會(huì)組織法，那這兩個(gè)障礙就迎刃而解。

三、監(jiān)察委員會(huì)組織立法原則：“宜細(xì)不宜粗”

監(jiān)察委員會(huì)組織法涉及各級監(jiān)察委員會(huì)方方面面的內(nèi)容，具體該如何制定堪稱是個(gè)高度復(fù)雜的難題。不過，最為關(guān)鍵的還是在制定該組織法時(shí)，要堅(jiān)持“宜細(xì)不宜粗”的組織立法原則，尤其要警惕傳統(tǒng)的立法原則“宜粗不宜細(xì)”繼續(xù)干擾乃至左右立法者的思維。

長期以來，我國人大的立法工作都是秉持“宜粗不宜細(xì)”的粗放型理念。關(guān)于此等原則理念的來由，1985年彭真在“關(guān)于立法工作”的講話中有過闡述，他說：“我們這樣一個(gè)大國，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡。因此，法律只能解決最基本的問題，不能規(guī)定太細(xì)，太細(xì)了就難以適用全國。為了因地制宜地解決問題，一個(gè)法律制定出來以后，一般還需要制定實(shí)施細(xì)則，作出具體規(guī)定。”應(yīng)該說，在我們這樣一個(gè)東西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不平衡的大國，對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，此等判斷在21世紀(jì)之今日，仍具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。然而，對于監(jiān)察委員會(huì)組織法等組織立法，“宜粗不宜細(xì)”的立法理念不但不合適，而且很有害。眾所周知，監(jiān)察委員會(huì)組織法不屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的調(diào)整性法律規(guī)范，而是授予各級監(jiān)察委員會(huì)國家監(jiān)察職權(quán)的構(gòu)成性規(guī)范，屬于分析法學(xué)家哈特所說的授予權(quán)力以作出權(quán)威性決定的次級規(guī)則。按照美國分析實(shí)證法學(xué)家霍菲爾德的概念分析，與此授予權(quán)力的構(gòu)成性規(guī)范相關(guān)聯(lián)的概念是責(zé)任（1iability），而不是權(quán)利（right）、特權(quán)（privilege）或義務(wù)（dutv）。也就是說，只要是在我國領(lǐng)土范圍內(nèi)的監(jiān)察委員會(huì)，不管其所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，其在憲法和監(jiān)察委員會(huì)組織法上的權(quán)力完全相同、不差累黍，由此決定了其在憲法和監(jiān)察委員會(huì)組織法上的責(zé)任亦雷同無異。簡言之，在國家監(jiān)察職權(quán)的授予方面，并不存在因監(jiān)察委員會(huì)組織法規(guī)定得太細(xì)，而“難以適用全國”之情形。畢竟，東南西北中，全國各地所有監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)都是且必須是無分彼此、一毫不差。

不寧唯是，一旦監(jiān)察委員會(huì)組織法對于各級監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員配備及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等問題規(guī)定得較為粗糙甚至付之闕如，那必將驅(qū)使——此乃變相的授權(quán)——監(jiān)察委員會(huì)自身通過制定細(xì)則化的規(guī)章甚至紅頭文件予以填補(bǔ)立法漏洞。原本由全國人大及其常委會(huì)保留的監(jiān)察委員會(huì)組織立法權(quán)，就這樣事實(shí)上拱手相讓于監(jiān)察委員會(huì)本身了。此乃典型的立法不作為，其后果是致使監(jiān)察委員會(huì)在組織立法的空白領(lǐng)域任性地立規(guī)矩而出現(xiàn)亂作為。這絕非危言聳聽，有先例為證。如備受關(guān)注的杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的問世，其直接依據(jù)就是最高人民法院的一紙批復(fù)——《關(guān)于同意設(shè)立杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的批復(fù)》（法[2017]237號）。這明顯違背憲法第129條之規(guī)定：“人民法院的組織由法律規(guī)定”。因?yàn)樽罡叻ㄔ旱呐鷱?fù)無論如何都不屬于法律，甚至連部門規(guī)章的地位都不具備。造成此等狀況的原因固然復(fù)雜，但人民法院組織法對于設(shè)立法院的主體及程序未作具體規(guī)定，應(yīng)該是其中的一個(gè)重要原因。試想如果人民法院組織法對此的規(guī)定甚為明確，那此等單憑最高法院批復(fù)就催生一家新型法院的狀況，應(yīng)該不大會(huì)出現(xiàn)。在行政組織立法方面亦如是。與法院組織法一脈相承的是，我國的行政組織立法亦規(guī)定得太過簡略粗糙，從而招致國家行政機(jī)構(gòu)組織設(shè)置帶有普遍的任性擴(kuò)張現(xiàn)象。應(yīng)松年教授在研究我國的行政組織法制后認(rèn)為：“我國于1954年起，陸續(xù)制定了中央和地方各級行政機(jī)關(guān)組織法，并經(jīng)多次修改，但仍存在諸多缺失，導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏法律依據(jù)，存在一定的隨意性。”既然法院組織法和行政組織法的不完善，會(huì)誘發(fā)一系列的自我規(guī)模擴(kuò)張之癥，那監(jiān)察委員會(huì)組織法同樣難以幸免。畢竟，監(jiān)察委員會(huì)跟人民法院、行政機(jī)關(guān)一樣都有自我規(guī)模擴(kuò)張的本能，而它們又都是置身于同一個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。人民法院和行政機(jī)關(guān)利用其組織法的立法缺陷敢干和能干之事，監(jiān)察委員會(huì)同樣敢干，亦一定會(huì)干，只要監(jiān)察委員會(huì)組織法存在同樣的立法缺陷，為其擅自擴(kuò)張組織規(guī)模提供操作空間。

準(zhǔn)此，監(jiān)察委員會(huì)組織法不但不得不制定，而且制定時(shí)務(wù)必堅(jiān)持“宜細(xì)不宜粗”的組織立法原則，對各級監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員配備等問題盡可能地予以詳盡規(guī)定。唯有如此，才能防范監(jiān)察委員會(huì)組織立法的“人大保留”原則，不會(huì)因組織立法本身的欠缺而淪為監(jiān)察委員會(huì)“自我建章立制”。這不僅僅是對監(jiān)察委員會(huì)本身是否信任的問題，而是自我建章立制乃是典型的自我授權(quán)，而對包括監(jiān)察委員會(huì)在內(nèi)的所有國家機(jī)構(gòu)的授權(quán)都應(yīng)恪守依據(jù)法律乃至憲法授權(quán)原則，此乃授權(quán)本身具有民主合法性和正當(dāng)性的基本要求。否則，有關(guān)授權(quán)本身合法性和權(quán)威性的疑議就無從解決，最終會(huì)危害到監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察職能之行使，后果會(huì)很嚴(yán)重。質(zhì)言之，作為一種授權(quán)規(guī)則的監(jiān)察委員會(huì)組織法，全國人大及其常委會(huì)在制定它時(shí)務(wù)必堅(jiān)持“宜細(xì)不宜粗”的授權(quán)立法原則。如果繼續(xù)抱持“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)立法理念，那人民法院和行政機(jī)關(guān)的組織規(guī)模失控狀況必將在監(jiān)察委員會(huì)身上重演。

四、監(jiān)察委員會(huì)組織立法須重點(diǎn)關(guān)注的三個(gè)方面

制定一部監(jiān)察委員會(huì)組織法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。要遵循科學(xué)立法和民主立法的要求，制定一部契合憲法價(jià)值的高品質(zhì)監(jiān)察委員會(huì)組織法，那作為立法者的全國人大及其常委會(huì)恐怕得歷經(jīng)數(shù)載寒暑之辛勞，筆者也不可能在一篇文章中系統(tǒng)闡述有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織法條款的所有內(nèi)容。故而，除強(qiáng)調(diào)上述“宜細(xì)不宜粗”的監(jiān)察委員會(huì)組織立法原則外，只能就該組織立法須重點(diǎn)關(guān)注的以下三個(gè)層面略陳管見，供立法者及學(xué)界同仁參考及批評指正。

（一）各級監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量以及各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)額與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)務(wù)必明確，并規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員的調(diào)整（裁減或新增）只能以全國人大及其常委會(huì)修訂組織法的方式為之

應(yīng)該說，提出此等立法建議主要是基于現(xiàn)實(shí)的政府組織和法院組織不斷大肆擴(kuò)張的教訓(xùn)。眾所周知，對于政府和法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員配置等問題，現(xiàn)行的政府組織法（主要是國務(wù)院組織法與地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法）和法院組織法的規(guī)定都過于粗糙甚至出現(xiàn)立法空白，導(dǎo)致政府和法院的規(guī)模及人員控制主要靠“自律”而非來自人大立法的“他律”?！白月伞钡慕Y(jié)果是，各級政府“行政組織的設(shè)置混亂、忽略或漠視政府管理的規(guī)律，行政職權(quán)的界定不清、職能交叉、爭權(quán)奪利或扯皮推諉現(xiàn)象比比皆是，行政機(jī)構(gòu)林立、規(guī)模失控、難以走出‘精簡一膨脹一再精簡一再膨脹的怪圈等”。法院同樣如此，“改革開放以來，我國法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越來越多，非審判的管理部門疊床架屋，專職從事各種內(nèi)部管理的官員人滿為患。如1978年最高法院僅內(nèi)設(shè)5個(gè)正局級部門，到2008年其正局級機(jī)構(gòu)暴漲至31個(gè)，差不多每年增加一個(gè)正局級部門”。為了防止此等組織規(guī)模恣意擴(kuò)張現(xiàn)象在監(jiān)察委員會(huì)身上重演，首要的當(dāng)然是監(jiān)察委員會(huì)組織法要吸取政府組織法和法院組織法的立法教訓(xùn)，明文規(guī)定各級監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置多少個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以及各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配置的人員數(shù)額區(qū)間和具體的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。對此，監(jiān)察委員會(huì)組織法務(wù)必做到“數(shù)目字”控制，而非制定“根據(jù)需要”“若干”等種種自由裁量空間太大之模糊規(guī)定。

有關(guān)于此，我國臺灣地區(qū)的“監(jiān)察院組織法”誠可借鏡。根據(jù)該法第4、10、13條之規(guī)定，監(jiān)察院設(shè)有審計(jì)部、監(jiān)察業(yè)務(wù)處、監(jiān)察調(diào)查處、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)處、秘書處、綜合規(guī)劃室、資訊室、會(huì)計(jì)室、統(tǒng)計(jì)室、人事室及政風(fēng)室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。關(guān)于人員配置，因?yàn)榕_灣地區(qū)“中華民國憲法”增修條文第7條已經(jīng)規(guī)定“監(jiān)察院設(shè)監(jiān)察委員二十九人，并以其中一人為院長，一人為副院長”，故“監(jiān)察院組織法”并未重復(fù)規(guī)定“監(jiān)察院”委員人數(shù)，但該組織法對于“監(jiān)察院”院長、副院長及其他監(jiān)察委員之外的工作人員及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有明確之規(guī)定，如第12條規(guī)定“監(jiān)察院”置參事4人至6人、處長4人、研究委員4人至6人、副處長4人、調(diào)查官24人至28人、專員10人至16人、速記員2人至4人、護(hù)士2人、藥劑員1人等等，又如第13條規(guī)定“會(huì)計(jì)室置會(huì)計(jì)主任一人、統(tǒng)計(jì)室置統(tǒng)計(jì)主任一人，人事室、政風(fēng)室各置主任一人，職務(wù)均列簡任第十職等至第十一職等;其余所需工作人員，就本法所定員額內(nèi)派充之”。由此可知，臺灣地區(qū)“監(jiān)察院組織法”對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員數(shù)額與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定是一清二楚，毫不含糊的。

未來全國人大及其常委會(huì)在制定監(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)，臺灣地區(qū)的此等立法經(jīng)驗(yàn)誠可參考和借鑒。由于信息公開不到位，大多數(shù)省份的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)在其官網(wǎng)上都找不到，故全國各地監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之總體情況尚難定論。立法之前立法者理應(yīng)在全國范圍內(nèi)充分調(diào)研，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面要堅(jiān)決杜絕不切實(shí)際的“拍腦袋”決定。同時(shí)，考慮到我國東西南北地區(qū)人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r差異懸殊，不必強(qiáng)求各地監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模完全一致，全國“一盤棋”思路并不適合我們這樣一個(gè)各地發(fā)展極不平衡的大國。

在人員數(shù)額配置方面尤應(yīng)如此。我國各省市區(qū)人口差異太大，這就決定了各地監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員配置數(shù)額理應(yīng)有一定差異。當(dāng)然，決定各地監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額的，還有當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及過去公職人員違紀(jì)違法狀況等，但當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量乃是最為關(guān)鍵的參考因素。在人口大省如廣東、山東、河南等省，其各級監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員配置數(shù)額應(yīng)該高于西藏、青海、寧夏等人口明顯較少地區(qū)。我國的人口分布不但在各個(gè)省市區(qū)之間極不平衡，就是在同一個(gè)省市區(qū)內(nèi)人口分布亦不均衡，如浙江省杭州市人口達(dá)到918.8萬人，而地處浙江西部的衢州市則只有216.2萬人，不到杭州人口的四分之一。試想，如果杭州市監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員配置數(shù)額與衢州市監(jiān)察委員會(huì)的人員配置數(shù)額一模一樣，那必定會(huì)出現(xiàn)忙閑不均現(xiàn)象，杭州市監(jiān)察委員會(huì)各個(gè)機(jī)構(gòu)可能特別忙，工作模式會(huì)是“白+黑、五+二”，而衢州市的可能在正常上班時(shí)間亦無多少事情可干，加班對他們來說猶如遙遠(yuǎn)的傳說。有鑒于此，立法者在為各級監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置人員數(shù)額時(shí)，可以考慮為省、市、縣三級監(jiān)察委員會(huì)各設(shè)置三個(gè)類型的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額。如就省級監(jiān)察委員會(huì)來說，廣東、河南、山東的監(jiān)察委員會(huì)為一類監(jiān)察委員會(huì)，其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額在20-30人，而西藏、青海、寧夏則為三類監(jiān)察委員會(huì)，其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額在5-10人，人口規(guī)模中等的則為二類監(jiān)察委員會(huì)，其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額在11-19人。就市監(jiān)察委員會(huì)而言，同樣可以劃分為三個(gè)類型，比如人口超過500萬的杭州市監(jiān)察委員會(huì)為市一級的一類監(jiān)察委員會(huì)，其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額在15-20人，而人口少于250萬的衢州市監(jiān)察委員會(huì)則為市一級的三類監(jiān)察委員會(huì)，其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置數(shù)額為3-8人，中間的則為市一級的二類監(jiān)察委員會(huì)，其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員配置為9-14人。最基層的縣級監(jiān)察委員會(huì)亦可類推設(shè)置為三個(gè)類型的監(jiān)察委員會(huì)，并為每個(gè)類型的監(jiān)察委員會(huì)各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置相應(yīng)的人員配置數(shù)額范圍。

當(dāng)然，地方三級監(jiān)察委員會(huì)具體各劃分為幾個(gè)類型，以及各個(gè)類型的監(jiān)察委員會(huì)所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員配置數(shù)額范圍，立法者需要在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上經(jīng)反復(fù)權(quán)衡后再行定奪。無論如何，立法者必須正視并接受各地人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在巨大差異之現(xiàn)實(shí)。在為各地各級監(jiān)察委員會(huì)各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置人員數(shù)額時(shí)，立法者務(wù)必考慮到此等差異，為之配備與當(dāng)?shù)厝丝诤蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部各類人員數(shù)額。在制定監(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)，如何處理此等差異問題乃是監(jiān)察委員會(huì)組織立法之關(guān)鍵，它直接關(guān)系到各地各級監(jiān)察委員會(huì)的人力物力資源配置，進(jìn)而決定著各地各級監(jiān)察委員會(huì)能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)“案多人少”等運(yùn)轉(zhuǎn)不良狀況，或“人多案少”等人浮于事之情形。

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，同樣需要予以具體的數(shù)目字規(guī)定。傳統(tǒng)立法中常見的“若干人”等留下太多自由裁量空間的不確定規(guī)定，在監(jiān)察委員會(huì)組織立法時(shí)不應(yīng)繼續(xù)沿用。憲法第124條和監(jiān)察法第8、9條有關(guān)各級監(jiān)察委員會(huì)設(shè)“副主任若干人”之規(guī)定，實(shí)乃背離領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)務(wù)必明確具體的組織立法原則。長期以來，我國各級政府組織領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)呈現(xiàn)的是不斷膨脹之勢。有研究指出：“領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，包括副省長、副市長的職數(shù)都沒有規(guī)定，實(shí)踐中也相當(dāng)混亂，有的市的副市長多達(dá)12人或10人?？梢哉f，地方政府組織法過于簡略，很難起到規(guī)范的作用。”副職職數(shù)過多危害不淺，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇著名講話中，鄧小平就指出，副職不宜過多，“副職過多，效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義”，而“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個(gè)大問題”。是故，副職職數(shù)問題務(wù)必要通過組織法予以明確限定。催生諸多社會(huì)危害性的官僚主義，乃是各級監(jiān)察委員會(huì)法定的懲治現(xiàn)象之一。各級監(jiān)察委員會(huì)要理直氣壯地調(diào)查其他國家機(jī)構(gòu)中的官僚主義現(xiàn)象，首先就得防止它本身滑人官僚主義的泥潭。防止的重要舉措之一，當(dāng)然是在制定監(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)，明確各級監(jiān)察委員會(huì)及其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，避免副職領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多現(xiàn)象在監(jiān)察委員會(huì)中蔓延，以鏟除官僚主義現(xiàn)象賴以滋生的土壤環(huán)境。

此外，在制定監(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)還應(yīng)重申一個(gè)原則，那就是各級監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置數(shù)額（包括領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）以組織法之規(guī)定為準(zhǔn)，無論是裁減還是新增內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置，均得以全國人大及其常委會(huì)修改監(jiān)察委員會(huì)組織法的方式為之。當(dāng)然，在極端的來不及修法的情況下，也可以以全國人大常委會(huì)決定的方式裁減或新增監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置。唯有如此，才能從法律上避免在今后各地監(jiān)察委員會(huì)以“改革”的名義，肆意調(diào)整（主要是新增）監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置。

（二）監(jiān)察委員會(huì)組織法不但要明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會(huì)的職能，對于其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能亦應(yīng)詳細(xì)列舉規(guī)定

“定職能”乃是組織法的基本內(nèi)容之一。在職能的規(guī)定方面，組織法務(wù)必堅(jiān)持上述“宜細(xì)不宜粗”的立法原則。全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該吸取國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法、法院組織法等組織立法在“定職能”方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于監(jiān)察委員會(huì)及其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能務(wù)必規(guī)定得盡可能清楚明晰，這不但是監(jiān)察委員會(huì)及其各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之組建與存在具有正當(dāng)性的需要，而且是監(jiān)察委員會(huì)與其他國家機(jī)構(gòu)及監(jiān)察委員會(huì)各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間分工明確化和精細(xì)化的需要。與此同時(shí)，組織法如果對各個(gè)部門的職能規(guī)定得足夠清晰，那至少可以從法律上避免部門之間在職能上的交叉重疊，被人詬病已久的“政出多門”現(xiàn)象，在各級監(jiān)察委員會(huì)必將大為減少。

在這方面，我國臺灣地區(qū)“監(jiān)察院組織法”同樣值得全國人大及其常委會(huì)立法時(shí)參考。如臺灣“監(jiān)察院組織法”第10條規(guī)定：“監(jiān)察院設(shè)監(jiān)察業(yè)務(wù)處、監(jiān)察調(diào)查處、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)處、秘書處、綜合規(guī)劃室、資訊室，分別掌理左列事項(xiàng)，并得分組或分科辦事：一、關(guān)于人民書狀之收受、處理及簽辦事項(xiàng)。二、關(guān)于糾舉、彈劾事項(xiàng)。三、關(guān)于調(diào)查案件之協(xié)查事項(xiàng)。四、關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)。五、關(guān)于會(huì)議記錄、公報(bào)編印及發(fā)行事項(xiàng)。六、關(guān)于文書收發(fā)、保管及印信典守事項(xiàng)。七、關(guān)于出納及庶務(wù)事項(xiàng)。八、關(guān)于綜合會(huì)計(jì)書之研擬及研究發(fā)展與考核事項(xiàng)。九、關(guān)于資訊系統(tǒng)之整體規(guī)劃及管理事項(xiàng)。十、關(guān)于協(xié)調(diào)、聯(lián)系及新聞發(fā)布事項(xiàng)。十一、其他有關(guān)事項(xiàng)?！痹谥贫ūO(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)，至少亦應(yīng)像這樣對監(jiān)察委員會(huì)各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能事項(xiàng)予以明確界定。當(dāng)然，由于兩岸之間存在著顯著的制度性差異，所以無論在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的種類還是數(shù)量方面，兩者都不可相提并論。不過，所有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職能務(wù)必在組織法中予以明確的立法原則，乃是人類基本的立法經(jīng)驗(yàn)，對此全國人大及其常委會(huì)不但不應(yīng)排斥，而且理應(yīng)充分汲取之。

（三）各級監(jiān)察委員會(huì)委員及其他工作人員的任職資格及其職務(wù)序列等事項(xiàng)，監(jiān)察委員會(huì)組織法同樣不能大意，而應(yīng)嚴(yán)肅對待

不難設(shè)想的是，各級監(jiān)察委員會(huì)里的大多數(shù)正式在編職員都將是公務(wù)員，因而，在確定他們的任職資格及其職務(wù)序列時(shí)，必須注意與公務(wù)員法的對接，避免監(jiān)察委員會(huì)組織法與公務(wù)員法之間出現(xiàn)不必要的“法律沖突”，給兩者的適用造成一定的困擾。

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)委員的任職資格問題，有人提出要制定專門的“監(jiān)察官法”予以規(guī)范。對于監(jiān)察委員會(huì)委員是否需要特地為之戴上“監(jiān)察官”的帽子，賦予“監(jiān)察官”的頭銜值得商榷。在這個(gè)問題上，《監(jiān)察法》本身是同時(shí)采用了“監(jiān)察委員”和“監(jiān)察官”兩種說法，如《監(jiān)察法》第8、9條用的是監(jiān)察委員，而第14條又提出實(shí)行監(jiān)察官制度，立法者何以如此？同時(shí)設(shè)置兩個(gè)稱呼究竟有何深意？這委實(shí)有點(diǎn)讓人捉摸不透。拙見以為，所謂監(jiān)察官法大可不必匆忙出臺，即便最終要制定亦應(yīng)當(dāng)緩行。首先，《監(jiān)察法》第14條規(guī)定“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度”。監(jiān)察委員會(huì)組織法只要對該條予以細(xì)則化展開，比如對于監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升各用1條（共4個(gè)條款）分別進(jìn)行可操作性的具體規(guī)定。有關(guān)監(jiān)察官制度，有此四個(gè)方面的具體規(guī)定就足矣，完全不必專門制定一部“監(jiān)察官法”予以規(guī)范。其次，監(jiān)察委員會(huì)委員是否真的像法官、檢察官那樣，需要接受某種特殊的學(xué)歷教育（法官、檢察官皆需要法學(xué)教育背景并通過司法職業(yè)考試）和特定的人職門檻（法官、檢察官都要求數(shù)年的法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)），尚有待于實(shí)踐中探索和總結(jié)。至少，從北京、山西、浙江三地的監(jiān)察體制改革實(shí)踐看，并未出現(xiàn)設(shè)置監(jiān)察官、制定監(jiān)察官法的緊迫性。再次，環(huán)顧世界各國，設(shè)置監(jiān)察制度的國家所在多有，但配置監(jiān)察官官銜并頒布監(jiān)察官法的則甚為罕見。有關(guān)于此，在遵循國際慣例與獨(dú)樹一幟之間，何去何從，需要反復(fù)斟酌，不宜倉促草率地下定論。質(zhì)言之，即便最后確定要制定一部監(jiān)察官法，那也應(yīng)該是在監(jiān)察體制改革徹底完成，監(jiān)察制度完全步人正軌之后，再來定奪。當(dāng)下，最重要的是在監(jiān)察委員會(huì)組織法中就各級監(jiān)察委員會(huì)委員及其他工作人員的任職資格，以及他們各自的職務(wù)序列予以明確界定。

因?yàn)閼椃ê捅O(jiān)察法對此未作任何規(guī)定，所以，制定監(jiān)察委員會(huì)組織法，嚴(yán)格規(guī)范各級監(jiān)察委員會(huì)委員及其他工作人員的基本素質(zhì)及與職務(wù)序列相應(yīng)的能力要求，同時(shí)，規(guī)定他們在公務(wù)員隊(duì)伍中所居職務(wù)序列，以明確他們的職務(wù)期待，此乃時(shí)不我待之急務(wù)。人的素質(zhì)直接決定著監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、調(diào)查及處置職能之運(yùn)用程度，而職務(wù)期待則在很大程度上決定了監(jiān)察委員會(huì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性，故立法者在制定監(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)不能不慎之又慎。

五、監(jiān)察委員會(huì)組織立法如何面對合署辦公

除上述三個(gè)層面的重要問題外，監(jiān)察委員會(huì)組織立法還需直面合署辦公問題，并妥善處理之。由于合署辦公是監(jiān)察體制改革的結(jié)果，與之平級的其他國家機(jī)構(gòu)如政府、法院等都不存在合署辦公現(xiàn)象。也就是說，監(jiān)察委員會(huì)具有“黨法統(tǒng)一性”，需要單獨(dú)作為一節(jié)予以另行探討。

對于合署辦公，有學(xué)者認(rèn)為，它具有重大的憲制意義，昭示著“八二憲法”體制的重塑，因?yàn)椤暗埠鲜疝k公，雙方或三方一定有不同的性質(zhì)或分屬不同的組織或權(quán)力體系，沒法完全合并，只能‘合署，‘兩塊牌子其意在此。因此合署辦公的主體就同時(shí)兼具兩種屬性。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，意味著既要遵循黨規(guī)又要遵循國法，依規(guī)治黨與依法治國同時(shí)并舉”。此等論斷固然不錯(cuò)，但有一個(gè)事實(shí)廣被忽略，即不管是過去紀(jì)委與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合署辦公，還是如今紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)的合署辦公，它基本上都是黨的文件單方面宣告之結(jié)果，相關(guān)的國家立法對于合署辦公始終未作任何規(guī)定，以前的行政監(jiān)察法沒有規(guī)定，現(xiàn)行憲法及監(jiān)察法同樣沒有?！昂鲜疝k公”4字在監(jiān)察法中都未出現(xiàn)，此等立法事實(shí)委實(shí)值得深思玩味。然而，長期以來，學(xué)界對此都是視而不見，未曾有人作過解釋。

回避當(dāng)然不是辦法。無論是立法者還是法學(xué)界都應(yīng)正視合署辦公之事實(shí)，并從法律上予以認(rèn)可和規(guī)范，在這個(gè)過程中尤其需要注意的是與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接聯(lián)通，避免不必要的相互抵觸，給合署辦公的實(shí)踐運(yùn)行人為地制造難題。那么，在制定監(jiān)察委員會(huì)組織法時(shí)，該如何回應(yīng)合署辦公呢？竊以為，立法者至少要處理好以下兩點(diǎn)。

（一）關(guān)于紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)及其委員同時(shí)兼任監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)或委員的資格要件

既然是合署辦公，那這種兼任就無法避免，甚至監(jiān)委的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)及其委員都是由紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)及其委員兼任。監(jiān)察委員會(huì)組織法當(dāng)然不排斥此等兼任，但它應(yīng)該明文規(guī)定包括紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有紀(jì)委委員兼任監(jiān)委委員時(shí)，都應(yīng)該符合本法所規(guī)定的擔(dān)任監(jiān)察委員會(huì)委員的資格要件，不符合資格要件的不應(yīng)當(dāng)兼任。監(jiān)察委員會(huì)組織法應(yīng)當(dāng)保證包括兼任在內(nèi)的所有監(jiān)委委員都是符合法定資格要件的國家公職人員，此乃原則問題，不應(yīng)隨著合署辦公而變動(dòng)，否則，組織法的規(guī)范功能將大打折扣。與此同時(shí)，兼任者同樣要按照憲法及組織法等法律規(guī)定的人大任免程序，不宜因?yàn)橹皇羌嫒味雎哉５娜舜笕蚊獬绦?，對此監(jiān)察委員會(huì)組織法應(yīng)同樣予以明文規(guī)定。

（二）關(guān)于紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)及其委員兼任監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)或委員時(shí)的角色分工及其責(zé)任問題

很早就有學(xué)者注意到此等問題，如秦前紅教授提出：“法律上國監(jiān)委對人大負(fù)責(zé)，但是怎么樣去區(qū)分哪一部分是以國家機(jī)構(gòu)名義做的，哪一部分是以黨的名義做的？假如在回避責(zé)任的過程中，說這是以黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)名義做的，需要不需要向人大報(bào)告工作？”此等疑問如何化解，現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法沒有透露任何蛛絲馬跡。對此，期待監(jiān)察委員會(huì)組織法一勞永逸地解決問題，恐怕不太可能。畢竟，合署辦公本質(zhì)上是政治體制問題，復(fù)雜無比，監(jiān)察委員會(huì)組織法豈能一舉定乾坤？不過，對于紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)及其委員兼任監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)或委員時(shí)的角色分工及其責(zé)任問題，組織法不能回避，而應(yīng)盡可能地明文劃清彼此的邊界。筆者認(rèn)為，所有兼職者依據(jù)法律所開展的監(jiān)督、調(diào)查、處置行為，都應(yīng)歸為監(jiān)委職權(quán)行為范圍，其責(zé)任相應(yīng)地以監(jiān)委公職人員身份承擔(dān)。而一項(xiàng)監(jiān)察工作之展開所依據(jù)的是國法還是黨紀(jì)，這點(diǎn)應(yīng)該沒有含糊之余地。作如此區(qū)分的主要目的，是防范由兼職可能帶來的規(guī)避監(jiān)察職務(wù)或監(jiān)察責(zé)任之行為，從而影響到監(jiān)察委員會(huì)工作的正常進(jìn)行。當(dāng)然，這也是區(qū)分不同性質(zhì)之工作和不同身份之角色的基本要求。

在全國范圍內(nèi)，各級監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立尚不足一年，在合署辦公過程中會(huì)遇到什么樣的難題不易預(yù)測，而各地又會(huì)運(yùn)用何種策略去應(yīng)對可能的難題更是有待觀察。是故，監(jiān)察委員會(huì)組織立法到底該如何面對合署辦公問題，更多的還只能在未來總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后再來予以規(guī)范，故上述兩點(diǎn)僅供立法者參考。

六、結(jié)語

“法治首先應(yīng)是規(guī)則之治，因?yàn)椤ㄊ紫纫詫?shí)定法的形式而達(dá)到定在，然后作為適用而在內(nèi)容方面也成為定在，實(shí)現(xiàn)法治的前提是要建立完善的法律規(guī)則?！睂τ诒O(jiān)察反腐法治化而言，最為基礎(chǔ)性的法律規(guī)則，莫過于有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)組織之規(guī)則。一旦各級監(jiān)察委員會(huì)的組建、各級監(jiān)察委員任職資格及其職務(wù)序列、各級監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之設(shè)置及其權(quán)限等問題，均缺乏權(quán)威性的法律規(guī)則予以規(guī)范，那由此等合法性欠缺甚至匱乏的組織機(jī)構(gòu)及其人員來行使監(jiān)察反腐之公權(quán)力，乃是赤裸裸地違反基本法治原則的?，F(xiàn)行憲法及監(jiān)察法盡管對于此等問題有所規(guī)定，但明顯不足。全國人大及其常委會(huì)亟應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)組織法的立法工作排上議事日程，在不斷總結(jié)各地各級監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行之經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，從速制定一部較為完善的監(jiān)察委員會(huì)組織法。該組織法的有無直接關(guān)系到監(jiān)察委員會(huì)本身的法治化程度，茲事體大，立法者不可不察。