申琳燕 胡光輝

[摘要] 2018年2月，美國審計署（GAO）公布未來五年審計戰(zhàn)略規(guī)劃。本文著重介紹美國戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容，并將中美規(guī)劃進行對比分析，以期對我國審計事業(yè)的發(fā)展有所借鑒。

[關(guān)鍵詞]美國 審計署 GAO 戰(zhàn)略規(guī)劃 發(fā)展規(guī)劃

一、美國審計署2018-2023年戰(zhàn)略規(guī)劃概述

（一）戰(zhàn)略目標與具體細化

美國審計署的四大戰(zhàn)略目標為：處理當前及潛在威脅美國人民福利及財產(chǎn)安全的挑戰(zhàn)；幫助國會應(yīng)對日益變化的安全威脅和全球相互依賴性帶來的挑戰(zhàn)；幫助聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)變方式應(yīng)對國家挑戰(zhàn)；通過為國會提供高質(zhì)量、及時的服務(wù)，成為模范的聯(lián)邦機構(gòu)，使GAO價值最大化。對應(yīng)四大目標，總審計長Gene L Dodaro明確指出GAO未來幾年的主要任務(wù)：通過改進政府運作和推進立法來節(jié)約成本、增加收入；提請人們注意長期的財政風(fēng)險及日益增長的聯(lián)邦支出；監(jiān)測、評估及保護政府和國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免遭網(wǎng)絡(luò)攻擊和其他威脅；幫助國會預(yù)測和應(yīng)對科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展；確定方法提高政府計劃和政策的效率效果。

四大戰(zhàn)略目標分別從人民利益、國家安全、聯(lián)邦政府和美國審計署四個方面進行設(shè)定，多角度洞察國際國內(nèi)趨勢變化。每個大目標包括若干子目標，子目標包括若干績效目標，每個績效目標又存在多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這些目標和要素隨時代變化而更新。本次戰(zhàn)略規(guī)劃包括19個戰(zhàn)略子目標，95個績效目標，405個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具體內(nèi)容如表1所示。

（二）影響政府和社會的趨勢分析

美國審計署歷來重視前瞻性地開展工作，通過分析現(xiàn)今發(fā)展趨勢，開展持續(xù)監(jiān)督。在本次戰(zhàn)略規(guī)劃中，GAO認為未來有八種趨勢會對美國政府和社會產(chǎn)生強烈影響，通過分析這些趨勢目前的狀態(tài)、咨詢政府內(nèi)外部專家后，從目前現(xiàn)狀、主要不確定因素及影響三方面來分析其未來發(fā)展趨勢，并試圖解釋其短期（5年）和長期（15年）對美國政府與社會的影響和不確定性。

1.不斷變化的全球政治和技術(shù)條件及其對美國和全球安全構(gòu)成的復(fù)雜挑戰(zhàn)。美國社會面臨的挑戰(zhàn)更加復(fù)雜。國際方面，主要國家利益競爭日益激烈，伊朗、朝鮮等國的核擴散威脅著全球和地區(qū)秩序，以ISIS為代表的恐怖主義持續(xù)蔓延；國內(nèi)方面，社交媒體與暴力極端主義聯(lián)合施壓，人工智能和大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)攻擊數(shù)量快速增多，國內(nèi)安全威脅日益增多。面對這些挑戰(zhàn)，美國國防計劃、軍隊資源配置都需要重新調(diào)整。

2.聯(lián)邦財政路徑的不可持續(xù)性。近年來，聯(lián)邦財政赤字持續(xù)增長，長期入不敷出帶來一系列負面影響，如長期減少國民儲蓄和收入；增加政府的利息成本；削弱應(yīng)對突發(fā)事件的能力；增加財政危機發(fā)生的可能性等。因此，聯(lián)邦政府需要充分調(diào)整目前的財政結(jié)構(gòu)，制定更廣泛的財政計劃，扭轉(zhuǎn)不可持續(xù)的局面。對此GAO提出建立債務(wù)上限、修改借款和稅收政策等建議，并指出拖延時間越長，扭轉(zhuǎn)局面的代價就越大。

3.全球經(jīng)濟增長不同步帶來的挑戰(zhàn)。美國和全球經(jīng)濟仍在經(jīng)歷幾十年來最嚴重的經(jīng)濟危機。全球各國采取不同的貨幣和財政政策，使經(jīng)濟增長有所改善，但增長并不同步，發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家仍然增長緩慢，新興市場更加強勁，特別是中國在全球經(jīng)濟中比重進一步上升。

4.為未來準備勞動力。美國當前的勞動力市場存在多種缺陷：一是現(xiàn)有勞動力缺乏必要技能。調(diào)查顯示，38%的雇主招不到技能合格的員工。二是隨著新技術(shù)的進步，就業(yè)機會進一步縮減。美國國家情報委員會的一項研究表明，自動化和人工智能可以取代45%的人工工作，包括一些報酬相對較高的工作。三是勞動力人口老齡化程度加深，預(yù)計到2020年，55歲以上的勞動力將達到24.3%。

5.人口和社會的變化。美國人口和社會近幾十年發(fā)生重大變化：一是人口增長進一步放緩，外來移民人口增長將成為主要動力。二是人口老齡化加劇，到2030年65歲以上老人預(yù)計占比20%。三是收入不平等情況加劇，不同種族、教育程度、性別、居住地之間的收入差距越來越大。

6.利用科學(xué)與技術(shù)的潛力推動美國經(jīng)濟、社會及環(huán)境和諧發(fā)展。GAO認為以下五項新興技術(shù)將會改變未來社會：基因組編輯、人工智能和自動化、量子技術(shù)科學(xué)、虛擬現(xiàn)實、加密貨幣與區(qū)塊鏈。科學(xué)與技術(shù)的進步，使?jié)摿εc破壞并存。然而，對新興技術(shù)的投資力度決定了在未來全球經(jīng)濟競爭的地位，聯(lián)邦需要持續(xù)對經(jīng)濟、倫理、隱私、安全、保障、社會等方面的影響進行整理、研究和評估。

7.日益復(fù)雜的治理關(guān)系與實踐帶來的風(fēng)險、挑戰(zhàn)與機遇。在資本、貨物、服務(wù)、人類、信息自由流動的時代，為了實現(xiàn)政策目標，聯(lián)邦政府越來越依賴第三方的工作，多種因素導(dǎo)致公眾對于聯(lián)邦政府的信心處于歷史最低點。GAO提出，在這個相互關(guān)聯(lián)的環(huán)境中，要想實現(xiàn)國家政策目標，需要關(guān)注以下幾點：制定政府整體戰(zhàn)略；系統(tǒng)管理風(fēng)險；跨邊界合作；與公眾溝通并增加公眾參與度。

8.在壓力增大和相互依存的環(huán)境中尋求自然資源開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展之間的平衡。經(jīng)濟增長大量消耗資源，對環(huán)境和氣候產(chǎn)生不利影響。過去十年，政府用來處理極端氣候和森林大火的支出超過3500億美元。如何處理與自然資源開發(fā)、環(huán)境保護、極端氣候的關(guān)系，滿足公眾對潔凈的水和空氣、健康食品、經(jīng)濟發(fā)展的需求，GAO建議聯(lián)邦政府各級機構(gòu)協(xié)作起來，明確責(zé)任、調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃、避免資源浪費、建立開發(fā)監(jiān)測、評估和報告機制等。

二、中美審計署審計發(fā)展規(guī)劃比較

2016年5月17日，我國審計署發(fā)布《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），是在全面總結(jié)過去審計實踐，特別是在“十二五”審計發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，第一次對全國審計工作做出的系統(tǒng)性、整體性的規(guī)劃，為我國未來五年審計工作的開展指明了方向。對比中美兩國審計署的戰(zhàn)略規(guī)劃，兩者均體系完整、內(nèi)容豐富，但各具特點。

（一）我國審計署《規(guī)劃》的特點

1.突出近期目標?！兑?guī)劃》共分為二十個部分，從指導(dǎo)思想、目標要求、基本原則、主要任務(wù)、審計類型及重要保障六大方面提出指導(dǎo)意見，體系非常完整，具體內(nèi)容如表2所示。與美國審計署注重長遠目標不同，《規(guī)劃》明確指出了近期目標：“到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制，使中國特色社會主義審計制度更加完善，更加充分發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的作用?！边@是審計署對審計發(fā)展自身體系建設(shè)的新定位，為未來審計事業(yè)的發(fā)展提供了路線圖。

2.突出工作重點?！兑?guī)劃》明確指出，要著重從維護人民根本利益、推動依法治國、推動深化改革等八個方面突出未來五年審計工作的重點，并詳細從政策落實跟蹤審計、財政審計等八個審計領(lǐng)域明確工作任務(wù)，為促進工作重點的實現(xiàn)明確了具體路徑。

3.突出工作保障。為完成主要任務(wù)，發(fā)展規(guī)劃從加強和改進審計管理、加強審計隊伍建設(shè)等八個方面提出32條具體舉措，為審計發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)提供了有力保障。

（二）美國審計署戰(zhàn)略規(guī)劃的特點

1.圍繞組織核心價值。美國審計署于1921年成立，總部位于華盛頓，在11個州設(shè)有分支機構(gòu)。作為一個聯(lián)邦機構(gòu)，美國審計署的核心價值是任務(wù)價值和人員價值，任務(wù)價值包括受托經(jīng)濟責(zé)任、忠誠、可靠；人員價值包括尋求價值、尊敬、公平對待。為實現(xiàn)核心價值，美國審計署發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃，強調(diào)考慮未來可能影響聯(lián)邦政府和整個社會的問題。

2.具有目標導(dǎo)向。美國審計署發(fā)展規(guī)劃包括三個部分：第一部分闡明四大戰(zhàn)略目標和19個戰(zhàn)略子目標。第二部分以戰(zhàn)略目標為統(tǒng)領(lǐng)，以清單方式詳細列出績效目標和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三部分著重介紹未來可能影響聯(lián)邦政府和整個社會的問題，分析對美國可能造成重大影響的八大趨勢。美國審計署發(fā)展規(guī)劃是一個從目標規(guī)劃到結(jié)果實現(xiàn)的完整管理體系，既有全局性、宏觀視野的分析，也有微觀操作層面的分解，內(nèi)容豐富，體系完整，具有很好的指導(dǎo)作用。

3.具有趨勢導(dǎo)向。美國審計署在戰(zhàn)略規(guī)劃中描述了對聯(lián)邦政府和整個社會都有重大影響的八種趨勢，這些趨勢的分析來自GAO廣泛的研究和專家磋商，針對每種趨勢還給出了參考建議，這使得戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不再是無源之水、無本之木，而是站在內(nèi)外部環(huán)境的全局視角分析制定的具有戰(zhàn)略全局性的規(guī)劃。

三、對我國審計工作的啟示

（一）提高審計站位，突出審計監(jiān)督前瞻性

從戰(zhàn)略規(guī)劃來看，美國審計署站在國家安全、人民利益、政府和國會履職績效的角度定位審計方向，從宏觀大局出謀劃策，并注重微觀環(huán)節(jié)領(lǐng)域。相比之下，我國審計署則更注重預(yù)算執(zhí)行等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。尤其是進入新時代以后，黨中央、國務(wù)院要求審計署職責(zé)進一步優(yōu)化，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)均劃入審計署。因此，審計署不僅需要轉(zhuǎn)變主導(dǎo)方向，從多層面謀劃審計工作，還需要擴大工作范圍，承擔(dān)其相應(yīng)責(zé)任與使命，建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制。

（二）完善規(guī)劃編制，統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標與關(guān)鍵細節(jié)

可借鑒美國審計署經(jīng)驗，從三個層次對五年發(fā)展規(guī)劃進行編制。一是關(guān)注國內(nèi)外政治、經(jīng)濟、環(huán)境變化，圍繞新時代國家治理任務(wù)，關(guān)注如“一帶一路”、精準扶貧等國家重點政策的趨勢變化，深入分析研判審計工作面臨的機遇與挑戰(zhàn)，為國家深化改革、全面發(fā)展出謀劃策。二是明確未來五年的審計戰(zhàn)略目標及發(fā)展方向，對各類審計科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，緊緊圍繞國家治理中心工作進行審計宏觀設(shè)計。三是配套出臺更細的計劃措施，明確各項審計應(yīng)遵循的具體標準和程序，對不同領(lǐng)域的審計重點及關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行詳細介紹，微觀設(shè)計重點環(huán)節(jié)，提高規(guī)劃的可行性。

（三）統(tǒng)籌全國審計部門，促進規(guī)劃落地生根

根據(jù)詳略得當?shù)陌l(fā)展規(guī)劃，全國審計部門要形成一盤棋。審計署要追蹤發(fā)展規(guī)劃的運用落實情況，督促各級審計機關(guān)根據(jù)規(guī)劃要求，抓好實施工作，確保規(guī)劃目標順利完成。在資源配置方面，推進不同層級、不同領(lǐng)域和不同專業(yè)的審計資源相互交流，建立審計信息與成果共享機制，充分發(fā)揮規(guī)劃作用，提高審計監(jiān)督整體效能。

（作者單位：中國人民銀行六安市中心支行，郵政編碼：237004，電子郵箱：452516390@qq.com）

主要參考文獻

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