朱殿驊 張藝凡

[摘要]在審計署令第11號發(fā)布的時代背景下，本文從內部審計職能作用、監(jiān)督職責、工作機制以及對內部審計的指導和監(jiān)督等方面，提出了加快內部審計管理體制改革的建設性意見。

[關鍵詞]內部審計 11號令 審計制度 審計職能 體制改革

黨的十八大以來，中國特色社會主義審計管理

制度的大幕逐漸拉開。以《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）的發(fā)布為標志，內部審計管理制度改革正式起步。

一、組建中央審計委員會，優(yōu)化審計署職能

國家審計制度在中國特色社會主義審計制度中居于首要地位，國家審計制度的健全與否直接影響著國家治理能力的高低。2014年10月，國務院印發(fā)《關于加強審計工作的意見》，就發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用、強化審計的監(jiān)督作用、完善審計工作機制、狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實、提升審計能力和加強審計工作的組織領導等方面提出了具體意見。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，對建設與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的國家審計制度作出了全面部署，明確了實行審計全覆蓋、強化上級審計機關對下級審計機關的領導、探索省以下地方審計機關人財物管理改革、推進審計職業(yè)化建設、加強審計隊伍思想和作風建設、建立健全履行法定審計職責保障機制、完善審計結果運用機制和加強對審計機關的監(jiān)督等八個方面的改革任務。黨的十九大報告提出，要“改革審計管理體制”“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”。2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》更是明確提出，要“組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調機構”，負責“研究提出并組織實施在審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監(jiān)督其他重大事項等”。與此同時，《深化黨和國家機構改革方案》還對審計署的職責進行了優(yōu)化，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，以整合審計監(jiān)督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能。

二、組建中央軍委審計署，全軍實行派駐審計

從審計對象上看，軍事審計是國家審計的重要構成部分。我國實行的是“軍隊主導型”的軍事審計體制，中央軍委領導下的軍隊審計機構負責對軍隊單位的經(jīng)濟活動和軍隊領導干部履行經(jīng)濟責任情況進行審計監(jiān)督。黨的十八大以來，我國軍事審計制度迎來了大發(fā)展、大變革。2014年10月，古田全軍政治工作會議決定將解放軍審計署從原總后勤部劃歸中央軍委建制領導。2015年11月，軍委改革工作會議明確提出組建中央軍委審計署，進一步改革審計監(jiān)督體制，全面實行派駐審計。2016年1月，軍委機關由“總部制”調整為“多部門制”，原總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部4個總部正式調整為15個軍委機關部門，軍委審計署位列其中。在完成對軍隊審計機構和審計人員的轉隸接收后，2016年6月1日起，軍隊審計系統(tǒng)正式按“統(tǒng)管統(tǒng)派、區(qū)域設置”的新體制運行。2016年12月，中央軍委主席習近平簽署命令發(fā)布新修訂的《軍隊審計條例》，自2017年1月1日起施行。宏觀上，新頒布的《軍隊審計條例》明確提出了軍隊審計在國防和軍隊建設中擔負“監(jiān)督、服務、防范和評價”的功能作用。微觀上，《軍隊審計條例》將政策法規(guī)審計、無形資產(chǎn)審計、價格行為審計和軍民融合項目聯(lián)合審計納入軍隊審計的職能中來，進一步拓展并厘清了軍隊審計的職能邊界，為審計監(jiān)督有效覆蓋到相關軍事經(jīng)濟活動的全過程、全領域提供了法制保障?！盾婈爩徲嫍l例》還進一步豐富了軍隊審計職權，在原有審計職權的基礎上新增了采集電子數(shù)據(jù)權，拓展了檢查資料權和查詢存款權的行使范圍，基本形成了檢查、處理、保障“三位一體、功能全面”的軍隊審計職權體系，有效解決了“審不到邊、觸不到底”的問題。

三、出臺內部審計工作新規(guī)，拓展內部審計職責范圍

在中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，中國特色社會主義審計制度大發(fā)展、大變革的戰(zhàn)略機遇下，2018年1月12日，審計署發(fā)布了新修訂的《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）（以下簡稱《規(guī)定》），自2018年3月1日起施行?！兑?guī)定》的出臺實施，是貫徹落實黨中央國務院關于加強內部審計工作、充分發(fā)揮內部審計作用指示精神的重大舉措，對內部審計工作迎接新時代更新、更高的要求十分必要。《規(guī)定》進一步拓展了內部審計的職責范圍，增強了內部審計的權威性、獨立性，明確了內部審計結果運用范圍，加強了審計機關對內部審計的指導和監(jiān)督，為新時代內部審計工作提供了制度保障。

四、推進內部審計管理體制改革，實現(xiàn)內部審計轉型發(fā)展

理順內部審計領導管理體制?！兑?guī)定》修訂發(fā)布后，相關單位（企業(yè)）應當嚴格按照《規(guī)定》要求，進一步建立健全內部審計機構，理順內部審計領導管理體制。國家機關、事業(yè)單位和社會團體等單位的內部審計機構，應當置于單位黨組織或主要負責人的直接領導之下，國有企業(yè)內部審計機構應當置于企業(yè)黨組織、董事會（或者主要負責人）的直接領導之下。相關單位應當建立健全黨組織領導審計工作的具體工作機制，確保黨組織對內部審計工作規(guī)劃、年度審計計劃、審計質量控制、問題整改和隊伍建設等重要內部審計事項的領導和決策。對于設立多個層級內部審計機構的單位，還應當加強上級內部審計機構對下級內部審計機構的領導，確保內部審計工作形成“一盤棋”，擰成“一股繩”。在內部審計與紀檢監(jiān)察的關系上，究竟是采取機構整合還是機構分立的形式，要根據(jù)單位具體規(guī)模、治理水平、監(jiān)督需求等因素綜合確定，但無論采取哪種形式，都應當加強內部審計與紀檢監(jiān)察業(yè)務的融合，最大限度地發(fā)揮各自的監(jiān)督優(yōu)勢，努力形成監(jiān)督合力。

加強與國家審計的協(xié)同配合。內部審計是國家審計的有益補充，加強內部審計和國家審計的協(xié)同配合，能夠發(fā)揮“1+1>2”的效果。一方面，要加強宏觀戰(zhàn)略和規(guī)劃上的協(xié)同。國家審計機關應當統(tǒng)籌做好內部審計和國家審計的戰(zhàn)略制定和規(guī)劃編制，促進二者間互相吸收借鑒先進經(jīng)驗做法，努力實現(xiàn)制度建設、人才培養(yǎng)、技術方法上的趨同，發(fā)揮協(xié)同效應；另一方面，要加強微觀審計項目層面的協(xié)同。國家審計機關應當統(tǒng)籌做好內部審計和國家審計的需求評估，在審計項目選取和計劃制定上統(tǒng)籌審計監(jiān)督資源，探索建立重點審計項目的聯(lián)合審計機制，由國家審計機關和內部審計機構共同編組，采取“大兵團作戰(zhàn)”的方式推進對重點行業(yè)、重點領域、重要單位審計監(jiān)督的有效開展。在成果運用上，國家審計機關應當充分運用內部審計的監(jiān)督成果，統(tǒng)一二者在審計查證等方面的標準規(guī)范，確保內部審計資源得到充分有效利用，避免重復監(jiān)督。

推進內部審計職業(yè)化建設。審計職業(yè)化是審計事業(yè)發(fā)展與成熟的必然結果和重要標志，是建設一支高水平審計職業(yè)隊伍的必要舉措。推進內部審計職業(yè)化建設，一要健全內部審計行業(yè)準入和退出機制。要進一步完善內部審計人員任職資格制度，建立以能力素質和職業(yè)操守為導向的選人用人機制，切實將符合內部審計職業(yè)能力水平要求的人員選拔到審計隊伍中來，降低內部審計機構的“職務化”特征，強化內部審計機構的“職業(yè)化”特征。要進一步完善內部審計人員退出機制，堅持優(yōu)勝劣汰，明確退出條件、退出方式、退出待遇和退出管理，促進形成內部審計人員能上能下、能進能出、有序流動的良好局面。二要健全內部審計任職保障機制。可以考慮在內部審計行業(yè)組織中建立審計職業(yè)保護委員會，為內部審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權、審計職業(yè)判斷不受行政干預提供申訴和保護渠道。三要健全內部審計教育培訓機制，統(tǒng)籌教育培訓資源，優(yōu)化教育培訓內容，為內部審計人員能力素質提升服務。

加強內部審計法治化建設。構建新時代中國特色社會主義內部審計制度，需要以法治思維和法治方式推動內部審計制度創(chuàng)新，完善內部審計法規(guī)制度則是加強內部審計法治化建設的首要任務。盡管《規(guī)定》的修訂發(fā)布在促進內部審計法治化發(fā)展方面向前邁了一大步，但當前內部審計法規(guī)制度體系建設與國家治理現(xiàn)代化的需求相比還較為滯后。新形勢下，為構建國家審計、軍隊審計、內部審計和社會審計“四位一體”的新時代中國特色社會主義審計制度，可以考慮建立統(tǒng)一規(guī)范的內部審計制度，從法律層面推動內部審計法律的制定，進一步提升內部審計監(jiān)督的獨立性和權威性，為內部審計工作的開展提供更堅強的制度保障。同時，要加強內部審計的普法和執(zhí)法工作，確保相關人員熟悉內部審計法規(guī)制度，積極協(xié)助配合內部審計工作，確保內部審計法規(guī)制度得到有效貫徹落實。在審計執(zhí)法方面，要加強對內部審計結果的運用，建立審計發(fā)現(xiàn)問題整改臺賬，對相關問題進行掛賬銷號，確保審計整改的末端落實。此外，還應當將審計整改情況作為單位考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要依據(jù)，并通過完善人事管理等相關制度將這一做法固化下來，為促進審計整改提供堅強的制度保障。

（作者單位：中央軍委機關事務管理總局，郵政編碼：572099，電子郵箱：zdh1616@126.com）