摘要：網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代租車市場(chǎng)的新業(yè)態(tài)，因其監(jiān)管政策涉及類型多元、資源稟賦各異、互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜的行動(dòng)者，有必要利用政策網(wǎng)絡(luò)理論，明確各行動(dòng)者所屬網(wǎng)絡(luò)類型、資源配置狀況及其基本聯(lián)系。網(wǎng)約車監(jiān)管困境的主因在于全政策網(wǎng)絡(luò)力量不均與話語權(quán)不對(duì)等，與此同時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)間溝通不足、治理不暢等跨網(wǎng)絡(luò)關(guān)系問題及道德風(fēng)險(xiǎn)突出、表意途徑缺失等單網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部缺陷都加劇了這一困境。以資源配置與互動(dòng)關(guān)系調(diào)整為先導(dǎo)，協(xié)調(diào)各主體間政策價(jià)值認(rèn)知，并基于“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景擴(kuò)展政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)途徑，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理的手段，可破解網(wǎng)約車政策的制定困境。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車；監(jiān)管；政策網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：F570文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2018）08-0032-08

作者簡(jiǎn)介：梅家昊（1997-），女，浙江湖州人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院學(xué)生，研究方向：公共政策、地方治理。一、引言

20世紀(jì)中后期以來，人類社會(huì)步入后工業(yè)化時(shí)代，公共問題呈現(xiàn)出顯著的高復(fù)雜性與高不確定性，尤其是近年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了蓬勃?jiǎng)恿?，以網(wǎng)約車為代表的新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新的公共治理問題也相伴而生。我國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)管困境是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，傳統(tǒng)租車市場(chǎng)出現(xiàn)“打車難”問題與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展的共同結(jié)果，網(wǎng)約車與出租車在租車市場(chǎng)的自發(fā)博弈，導(dǎo)致了市場(chǎng)的長(zhǎng)期失衡。網(wǎng)約車至今仍處于監(jiān)管盲區(qū)，各網(wǎng)約車公司在全國(guó)各地大舉推進(jìn)，以發(fā)放補(bǔ)貼、改變資產(chǎn)模式等惡性競(jìng)爭(zhēng)手段，強(qiáng)行擠占傳統(tǒng)出租車市場(chǎng)，出租車行業(yè)在遭到打擊后頻發(fā)司機(jī)罷運(yùn)事件則更是雪上加霜。同時(shí)，隨著網(wǎng)約車的普及，眾多安全事件引起社會(huì)對(duì)網(wǎng)約車安全性的質(zhì)疑。

網(wǎng)約車亂象受到中央與地方各級(jí)政府的廣泛關(guān)注后，交通部聯(lián)合公安部等七部委于2016年7月出臺(tái)《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》與《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，明確了網(wǎng)約車的合法地位。但隨后各地的實(shí)施細(xì)則在限制網(wǎng)約車平臺(tái)惡性競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，在車輛參數(shù)、車輛號(hào)牌、司機(jī)戶籍、考試內(nèi)容等方面做了嚴(yán)格限制，網(wǎng)約車從業(yè)群體數(shù)量大幅下降，“打車難”困境重現(xiàn)，進(jìn)而出現(xiàn)網(wǎng)約車公司合并等壟斷傾向。由此可見，網(wǎng)約車監(jiān)管的困境，以對(duì)傳統(tǒng)出租車的管制為先導(dǎo)，以網(wǎng)約車監(jiān)管新政出臺(tái)為分水嶺，經(jīng)歷了由單一主體租車市場(chǎng)向多元主體租車市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的持續(xù)博弈，網(wǎng)約車新政及各地細(xì)則的出臺(tái)，在規(guī)范出行市場(chǎng)秩序上未能起到預(yù)期效果，不僅未解決網(wǎng)約車長(zhǎng)期以來的市場(chǎng)失衡問題，甚至成為導(dǎo)致新一輪市場(chǎng)失衡的關(guān)鍵因素，網(wǎng)約車監(jiān)管繼續(xù)考驗(yàn)著中央與各級(jí)政府的治理能力。

從網(wǎng)約車監(jiān)管的背景及現(xiàn)狀來看，在政策制定的過程中，如果不能充分考慮政策網(wǎng)絡(luò)中各有關(guān)行動(dòng)者的利益，將會(huì)給整個(gè)社會(huì)尤其是租車市場(chǎng)帶來巨大的負(fù)面影響，且難以通過簡(jiǎn)單的利益救濟(jì)加以解決。由此，政策網(wǎng)絡(luò)分析為網(wǎng)約車監(jiān)管困境及其治理出路提供了思路[1]。政策網(wǎng)絡(luò)的治理思路源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織降低交易成本的合作研究，試圖彌補(bǔ)官僚機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的不足之處，期望通過主體間協(xié)調(diào)，建立以信任、互惠為基石的“社會(huì)資本”或“關(guān)系契約”，形成穩(wěn)定的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，隨著政府與政策制定活動(dòng)的成長(zhǎng)速度迅速提升，參與者的廣泛度與復(fù)雜度不斷增加，社會(huì)分殊性進(jìn)一步擴(kuò)大等現(xiàn)象的產(chǎn)生，政策網(wǎng)絡(luò)的途徑相比多元論、統(tǒng)合主義、自上而下的政策執(zhí)行更適合現(xiàn)代政策制定。

因此，關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建過程、行動(dòng)者策略等要素，對(duì)于把握網(wǎng)約車監(jiān)管困境與后續(xù)治理出路的探索具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬以網(wǎng)約車監(jiān)管為例，從羅茨（R. A. W. Rhodes）的政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，對(duì)政策制定環(huán)節(jié)進(jìn)行研究分析，以期一方面明確治理問題，有針對(duì)性地提出各項(xiàng)建議，突破當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)約車的監(jiān)管困境；另一方面借助對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)類型的劃分，探討不同網(wǎng)絡(luò)之間的內(nèi)部屬性、互動(dòng)關(guān)系及行動(dòng)策略，深度剖析與構(gòu)建治理體系。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管的政策網(wǎng)絡(luò)分析

（一）理論模型

政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Network）是一種多流派、多途徑的新型理論模式，從政策網(wǎng)絡(luò)的角度，現(xiàn)代公共政策的制定是由多方利益相關(guān)者的共同參與，這些行動(dòng)主體之間形成一定的網(wǎng)絡(luò)，以此影響公共政策。英國(guó)南安普頓大學(xué)的R. A. W. Rhodes教授即是政策網(wǎng)絡(luò)研究的開創(chuàng)者之一[2]，他認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者在政策過程互動(dòng)中緣于資源依賴而結(jié)成的組織集群，這些集群與其他集群的不同之處在于資源依賴的結(jié)構(gòu)不同。

羅茨根據(jù)權(quán)力的相互依賴關(guān)系與各主體間的利益訴求，以“成員及其關(guān)系”“成員數(shù)量控制”“垂直的相互依賴”“平行意見依賴”“資源的分配”等5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將政策網(wǎng)絡(luò)分為5種類型：政策共同體、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)（見表1）[3]。各層網(wǎng)絡(luò)之間存在著強(qiáng)弱程度不一的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，各類行動(dòng)主體間存在著不同的利益訴求，不斷進(jìn)行著復(fù)雜多變的博弈與交涉。

（3）有限的垂直相互依賴性公民、

媒體等（二）行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其類型

根據(jù)羅茨的五種政策網(wǎng)絡(luò)分類及其各自特性，可將網(wǎng)約車監(jiān)管困境中所涉及的各行動(dòng)者進(jìn)行窮舉，并分別對(duì)應(yīng)于五種政策網(wǎng)絡(luò)之中（見圖1）。

政策共同體是網(wǎng)約車監(jiān)管新政的直接頒布方，即中央政府；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是以專業(yè)社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)等為核心的網(wǎng)絡(luò)，在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中主要起到提供專業(yè)意見與數(shù)據(jù)支撐的作用，包括專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士、境內(nèi)外專業(yè)NGO組織與各類研究機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是以出租車市場(chǎng)的生產(chǎn)者為主要角色的網(wǎng)絡(luò)，是網(wǎng)約車監(jiān)管困境中的經(jīng)濟(jì)組織，即網(wǎng)約車公司及司機(jī)、出租車公司及司機(jī)，各類投資公司；圖1行動(dòng)者及其對(duì)應(yīng)政策網(wǎng)絡(luò)圖2行動(dòng)者資源及其聯(lián)盟關(guān)系議題網(wǎng)絡(luò)則是針對(duì)議題而形成的松散組織，他們?cè)谧h題中存在切身利益或?yàn)槟橙后w利益發(fā)聲，包括大眾、各類媒體、低相關(guān)政府部門以及黑車司機(jī)群體，需要特別指出的是，黑車司機(jī)雖然是非法存在的，但其利益訴求也對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管政策起到了一定影響，故歸入五類網(wǎng)絡(luò)中的議題網(wǎng)絡(luò)。

（三）行動(dòng)者資源及其聯(lián)系

行動(dòng)者擁有的資源和相互之間的聯(lián)系是構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)的重要因素，也是各政策網(wǎng)絡(luò)之間互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的前提與基礎(chǔ)。如圖2所示，在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，行動(dòng)者資源主要包括政治權(quán)威與合法性、實(shí)效性資源和非實(shí)效性資源三大類。其中，實(shí)效性資源包括資金、情報(bào)、組織等，可能對(duì)政策過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；非實(shí)效性資源則對(duì)政策過程的影響存在彈性，且影響一般較小。同時(shí)，各行動(dòng)者之間存在顯著的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)或跨網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，進(jìn)一步揭示了網(wǎng)約車監(jiān)管問題的復(fù)雜性與不確定性。

1.政治權(quán)威與合法性。政治權(quán)威是指決定政策最終方向或者其他組織、團(tuán)體所擁有的控制政策方向的能力，通常指政府，尤其是中央政府的資源。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，地方政府享有網(wǎng)約車監(jiān)管細(xì)則的制定權(quán)，并對(duì)網(wǎng)約車的運(yùn)營(yíng)加以監(jiān)管，但由《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》與《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》組成的“網(wǎng)約車新政”的最終制定權(quán)仍在中央政府手中。

而合法性則是指某行動(dòng)者是否具有民意基礎(chǔ)，或是否具有充分的利益代表性。在網(wǎng)約車監(jiān)管的政策困境中，各個(gè)行動(dòng)者都在一定方面擁有不同程度的合法性。以中央電視臺(tái)、新華日?qǐng)?bào)社、江蘇網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺(tái)等為代表的媒體，在網(wǎng)約車出現(xiàn)、新政出臺(tái)至省市的地方性細(xì)則出臺(tái)后，始終扮演著表達(dá)各方行動(dòng)者訴求，尤其是為議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者發(fā)聲的角色，具有充分的合法性特征。如南京日?qǐng)?bào)于2018年4月13日發(fā)表的文章中提到：業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為南京市2012年1月1日起施行的《南京市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》已難以適用網(wǎng)約車這種新型業(yè)態(tài)，因此，呼吁將客運(yùn)管理法規(guī)的修訂納入立法項(xiàng)目，增加對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)的治理手段[4]。

2.實(shí)效性資源。實(shí)效性資源包括資金、情報(bào)、組織，是指在政策過程中各行動(dòng)者所擁有的對(duì)政策方向可產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的資源。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)中，各行動(dòng)者掌控的實(shí)效性資源出現(xiàn)顯著分化，進(jìn)而形成了政策網(wǎng)絡(luò)中各主體影響力的分野。

（1）資金。資金意即經(jīng)費(fèi)，對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)中的每一個(gè)行動(dòng)者而言均較為重要。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)中，各級(jí)政府具有顯著的資金優(yōu)勢(shì)。如根據(jù)江蘇省價(jià)格管理規(guī)定，承包費(fèi)由政府定價(jià)，具體的定價(jià)權(quán)在各地方政府物價(jià)部門[5]。2015年1月8日高鐵南京南站地區(qū)發(fā)生部分出租車罷運(yùn)情況，問題矛頭直指高昂的“份子錢”及互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)，江蘇省交通廳回應(yīng)將配合其他相關(guān)部門共同制定承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確出租車“份子錢”的構(gòu)成并向社會(huì)公開。當(dāng)然，投資公司也是主要的資金擁有者，但其通過風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)業(yè)投資等方式實(shí)現(xiàn)了資金向網(wǎng)約車公司的轉(zhuǎn)移，使得網(wǎng)約車公司成為主要的資金擁有者。在2015年前后網(wǎng)約車“野蠻生長(zhǎng)”的時(shí)期，各網(wǎng)約車公司長(zhǎng)期實(shí)行高額補(bǔ)貼制度，正是其利用資金資源影響政策過程的集中體現(xiàn)。

（2）情報(bào)。情報(bào)資源包括政策過程中所需的各種有價(jià)值的信息和獲取此類有價(jià)值信息的能力。“情報(bào)”這一概念較之常用的“信息”概念范圍更為精準(zhǔn)，且滿足可得性較低的特征，故使用“情報(bào)”這一資源概念更為恰切。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)中，各行動(dòng)者之間的情報(bào)并不對(duì)稱。各級(jí)政府與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者具有明顯的情報(bào)優(yōu)勢(shì)，政府部門掌握著市場(chǎng)宏觀運(yùn)行狀態(tài)，且對(duì)各類研究機(jī)構(gòu)如交通部科學(xué)研究院、交通科研所等具有相當(dāng)?shù)目刂屏?。而專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士及境內(nèi)外專業(yè)NGO組織則掌握著市場(chǎng)運(yùn)行的核心數(shù)據(jù)，且具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)調(diào)查能力，在理論上對(duì)政策制定具有較強(qiáng)影響力。而大眾的情報(bào)資源水平顯然處于最低層次，在網(wǎng)約車的發(fā)展過程中，大眾雖然可通過媒體的相關(guān)報(bào)道得知市場(chǎng)動(dòng)向，但具有相當(dāng)大的滯后性，或是僅能從自身體驗(yàn)出發(fā)感知市場(chǎng)環(huán)境，難以對(duì)政策過程產(chǎn)生有效影響。

（3）組織。 組織資源是一類支撐性資源的總和，主要包括人員、技術(shù)、土地、硬件設(shè)施與設(shè)備等，是各行動(dòng)者的重要資源。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)中，政府具有明顯的組織優(yōu)勢(shì)，交通部、公安部等七部委在網(wǎng)約車監(jiān)管問題上迅速實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，并推動(dòng)出臺(tái)“網(wǎng)約車新政”，北京、上海、南京等地的地方政府積極響應(yīng)，迅速組織編制新政實(shí)施細(xì)則，均體現(xiàn)出了不可比擬的組織性。網(wǎng)約車公司與出租車公司兩大對(duì)立行動(dòng)者同樣具有較強(qiáng)的組織優(yōu)勢(shì)，依托人員、技術(shù)等要素組建穩(wěn)定的行動(dòng)者團(tuán)體，能夠有效、集中表達(dá)司機(jī)群體訴求。

3.非實(shí)效性資源。非實(shí)效性資源主要指主體責(zé)任感、主觀意愿、專業(yè)知識(shí)等，是政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者所擁有的意識(shí)性資源，對(duì)政策制定過程產(chǎn)生間接影響，但一般效力較弱。在網(wǎng)約車監(jiān)管困境的政策網(wǎng)絡(luò)中，各行動(dòng)者均擁有一定的非實(shí)效性資源，其中各級(jí)政府與大眾的非實(shí)效性資源處于相對(duì)高位，各級(jí)政府以維護(hù)公共利益、穩(wěn)定市場(chǎng)秩序?yàn)橹贫ㄕ叩南葘?dǎo)條件，大眾則以非時(shí)效性資源為主要資源擁有形式，并通過媒體等行動(dòng)者表達(dá)自身訴求。這也是大眾對(duì)政策制定影響力較弱的原因之一。

（四）政策制定環(huán)節(jié)行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系

行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系及各自的行動(dòng)策略是政策形成的基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)分析有助于我們對(duì)政策進(jìn)行深入探究。本文基于研究背景中對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管困境兩個(gè)演化階段的劃分，對(duì)各階段內(nèi)行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系及行動(dòng)策略展開討論。

1.以生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)為中心的市場(chǎng)自發(fā)失衡期。圖3展現(xiàn)了各政策網(wǎng)絡(luò)之間的互動(dòng)關(guān)系，雙向箭頭越粗即表示二者之間互動(dòng)關(guān)系越強(qiáng)。在租車市場(chǎng)的自發(fā)失衡期，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)顯然位于政策網(wǎng)絡(luò)的中心，議題網(wǎng)絡(luò)與其互動(dòng)關(guān)系最為緊密，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與政策共同體與其存在一定的互動(dòng)關(guān)系，府際網(wǎng)絡(luò)則與其幾乎沒有互動(dòng)。另外，府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)在這一階段也存在部分的互動(dòng)關(guān)系。

圖3市場(chǎng)自發(fā)失衡期的行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系在租車市場(chǎng)的自發(fā)失衡期，網(wǎng)約車借助互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，以低廉的價(jià)格和舒適的用戶體驗(yàn)迅速占領(lǐng)市場(chǎng)，成為人們出行方式的主要選擇，以網(wǎng)約車公司及司機(jī)為代表的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)也成為整個(gè)時(shí)期市場(chǎng)與相關(guān)事態(tài)發(fā)展的主導(dǎo)力量，并與其他政策網(wǎng)絡(luò)有程度不同的聯(lián)系。以出租車公司及司機(jī)為代表的議題網(wǎng)絡(luò)因利益受損開展了大量抗議活動(dòng)，2015年初沈陽、南京、成都等大城市先后出現(xiàn)出租車集體罷運(yùn)事件，進(jìn)一步加劇了市場(chǎng)的自發(fā)失衡狀態(tài)；作為議題網(wǎng)絡(luò)的另一重要部分，大眾也因市場(chǎng)秩序的失衡造成出行體驗(yàn)的大幅下降。大眾和出租車公司及司機(jī)的反應(yīng)與訴求，則形成了與府際網(wǎng)絡(luò)的部分互動(dòng)，期望改變現(xiàn)有的市場(chǎng)亂象。同時(shí)，以中央政府為代表的政策共同體廢除1998年《城市出租管理辦法》[6]實(shí)際上也是加速網(wǎng)約車發(fā)展的原因之一。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在此時(shí)期對(duì)市場(chǎng)的自發(fā)失衡給出了客觀判斷，為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展提供了一定支持。府際網(wǎng)絡(luò)則在此時(shí)期與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)幾乎沒有形成互動(dòng)，直接導(dǎo)致了網(wǎng)約車監(jiān)管真空狀態(tài)的出現(xiàn)。

2.以府際網(wǎng)絡(luò)為中心的市場(chǎng)被動(dòng)失衡期。圖4揭示了租車市場(chǎng)被動(dòng)失衡期的互動(dòng)關(guān)系。此時(shí)，府際網(wǎng)絡(luò)取代生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成為政策網(wǎng)絡(luò)的中心，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與其保持了最為密切的聯(lián)系，政策共同體與其存在較強(qiáng)的互動(dòng)關(guān)系。專家網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)在這一時(shí)期與府際網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)則相對(duì)較少。

圖4市場(chǎng)被動(dòng)失衡期的行動(dòng)者互動(dòng)關(guān)系租車市場(chǎng)的自發(fā)失衡實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，網(wǎng)約車新政的出臺(tái)則無疑屬于政府宏觀調(diào)控的范疇。政策共同體在這一時(shí)期作為網(wǎng)約車新政的直接出臺(tái)者，為由各地地方政府及職能部門組成的府際網(wǎng)絡(luò)明確了施政方向，與府際網(wǎng)絡(luò)有較強(qiáng)的聯(lián)系。網(wǎng)約車公司及司機(jī)作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的代表，無疑是與府際網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)最為密切的，且處于較為被動(dòng)的境地。如多地實(shí)施細(xì)則中對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的考試要求極高，南京、廣州、寧波等地的首場(chǎng)考試通過率均不足二成，這也是各地網(wǎng)約車司機(jī)大量退出的原因之一。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在這一時(shí)期主要通過市場(chǎng)數(shù)據(jù)與調(diào)查分析進(jìn)一步佐證了新政出臺(tái)后的網(wǎng)約車發(fā)展困境，與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)形成了一定的互動(dòng)關(guān)系；議題網(wǎng)絡(luò)則主要以大眾對(duì)網(wǎng)約車新政出臺(tái)后“打車難”現(xiàn)象重現(xiàn)的不滿為紐帶，實(shí)現(xiàn)了與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)一定程度上的互動(dòng)。

三、政策制定環(huán)節(jié)各網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)問題

在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，各政策網(wǎng)絡(luò)間互動(dòng)關(guān)系在不同時(shí)期表現(xiàn)出不同特點(diǎn)，推動(dòng)網(wǎng)約車監(jiān)管政策不斷發(fā)展。同時(shí)，這一網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)過程也昭示了一系列治理問題。

（一）宏觀層面：全網(wǎng)絡(luò)力量不均

在理想的政策網(wǎng)絡(luò)中，各主體均不擁有能夠主導(dǎo)政策進(jìn)程的力量，但實(shí)際上，各主體在政策制定過程中的地位是存在天然差別的。而在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，宏觀層面上的五類政策網(wǎng)絡(luò)存在顯著的力量不均問題。以各級(jí)政府組成的政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力中心，擁有絕對(duì)的主導(dǎo)力量。二者極易輕視議題網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的意見，而政策直接相對(duì)者即生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)同樣力量較弱，對(duì)政策造成的實(shí)質(zhì)性影響較小。由此，在面對(duì)諸如網(wǎng)約車的新生事物時(shí)，議題網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)聲往往不能得到政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)的快速反應(yīng)，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的肆意發(fā)展也難以在短時(shí)間內(nèi)得到控制，而在后續(xù)的政策介入過程中，也容易引發(fā)矯枉過正、市場(chǎng)再度失衡等不良后果。

（二）中觀層面：網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者互動(dòng)不足

從中觀層面考慮，網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，網(wǎng)絡(luò)間兩兩互動(dòng)也存在一定問題。其中，以府際網(wǎng)絡(luò)為中心的互動(dòng)關(guān)系問題最為顯著，主要體現(xiàn)在政策共同體未能實(shí)現(xiàn)對(duì)其的有效激勵(lì)與控制、府際網(wǎng)絡(luò)對(duì)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的治理能力滯后兩大方面。

1.政策共同體未能實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)與控制。基于我國(guó)國(guó)情，政府在網(wǎng)約車監(jiān)管的政策網(wǎng)絡(luò)中處于核心位置，在制定規(guī)制這一新興業(yè)態(tài)發(fā)展的政策過程中起著強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)作用，其因具有政治資源而掌握政策制定的主導(dǎo)權(quán)，并成為網(wǎng)約車監(jiān)管政策的利害第一相關(guān)者。以中央政府為代表的政策共同體，積極推進(jìn)網(wǎng)約車新政出臺(tái)，意在推動(dòng)網(wǎng)約車與出租車協(xié)調(diào)發(fā)展，并逐步實(shí)現(xiàn)二者融合，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)目標(biāo)。而在以地方政府為代表的府際網(wǎng)絡(luò)制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，卻呈現(xiàn)出背離政策共同體政策意圖的結(jié)果，對(duì)租車市場(chǎng)形成了激進(jìn)式的過度干預(yù)。如各地明確要求網(wǎng)約車價(jià)格需高于或不低于出租車價(jià)格，網(wǎng)約車駕駛員必須為本市戶籍等，顯然是以行政手段大幅壓縮以網(wǎng)約車公司及司機(jī)為代表的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，從而引發(fā)了新的市場(chǎng)失衡，背離了政策共同體逐步穩(wěn)定市場(chǎng)秩序的治理初衷。究其根源，這一問題的出現(xiàn)在于政策共同體未能實(shí)現(xiàn)對(duì)府際網(wǎng)絡(luò)的有效激勵(lì)與控制，地方官員存在不科學(xué)的政績(jī)觀念，即希望通過實(shí)施細(xì)則實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車的嚴(yán)格管理，達(dá)成快速穩(wěn)定市場(chǎng)秩序的政績(jī)目標(biāo)，這種為了實(shí)現(xiàn)短期利益最大化的行為動(dòng)力，使得地方政府在網(wǎng)約車治理過程中帶有明顯的機(jī)會(huì)主義傾向，未能與政策共同體達(dá)成政策價(jià)值的認(rèn)知整合。

2.府際網(wǎng)絡(luò)治理能力滯后。網(wǎng)約車新政出臺(tái)后，以各地方政府為代表的府際網(wǎng)絡(luò)密集出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，并迅速組織各職能部門進(jìn)行落實(shí)，對(duì)以網(wǎng)約車公司及司機(jī)為代表的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)加以監(jiān)管。地方政府是中央權(quán)力的延伸，也是地方治理的公權(quán)機(jī)關(guān)，議題網(wǎng)絡(luò)中的成員一旦遭遇網(wǎng)約車引發(fā)的相關(guān)問題，可以借助常規(guī)或非常規(guī)的利益訴求渠道，向地方政府和相關(guān)職能部門反映。然而，地方政府在細(xì)則制定過程中，未考慮到網(wǎng)約車車輛組成復(fù)雜、人員專業(yè)知識(shí)欠缺等現(xiàn)實(shí)問題，盲目推進(jìn)過于嚴(yán)苛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施細(xì)則呈現(xiàn)出顯著的傳統(tǒng)性、標(biāo)準(zhǔn)化特征，從而造成了網(wǎng)約車地位“合法化”與“打車難”現(xiàn)象重現(xiàn)的尷尬局面。網(wǎng)約車新政穩(wěn)定市場(chǎng)秩序、滿足人民出行需求的治理目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)出府際網(wǎng)絡(luò)對(duì)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)治理能力滯后。

（三）微觀層面：各網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部存在缺陷

從微觀層面剖析，網(wǎng)約車監(jiān)管困境中各網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部同樣存在一定缺陷。結(jié)合宏觀層面上網(wǎng)絡(luò)力量不均的問題，單網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部缺陷主要集中于生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，主要表現(xiàn)為道德風(fēng)險(xiǎn)突出與表意途徑的缺失。

1.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)道德風(fēng)險(xiǎn)突出。以網(wǎng)約車公司及司機(jī)為代表的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中處于弱勢(shì)地位，除資金外的各方面資源相對(duì)較少，對(duì)政策過程干預(yù)程度較低。但在市場(chǎng)自發(fā)失衡期，網(wǎng)約車公司大肆使用超量補(bǔ)貼等惡性競(jìng)爭(zhēng)手段搶占租車市場(chǎng)，接連引發(fā)了南京、青島、大連等地的出租車罷運(yùn)事件，表明在缺乏監(jiān)管的情況下，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)存在以道德風(fēng)險(xiǎn)為主要表現(xiàn)形式的內(nèi)部缺陷，需加以有效控制。

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)表意途徑缺失。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)是網(wǎng)約車監(jiān)管困境中構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜的兩大網(wǎng)絡(luò)，雖然二者的成員關(guān)系穩(wěn)定性、利益訴求等多方面存在巨大差異，但二者卻在表意途徑上均存在顯著缺失。在網(wǎng)約車監(jiān)管政策過程中，各類研究機(jī)構(gòu)、境內(nèi)外NGO組織、專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士等專業(yè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者，雖通過媒體等方式發(fā)表研究結(jié)果與政策建議，卻基本停留在“告知大眾”的層面，未能有效反映至政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)，從而未能實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定與具體實(shí)施的實(shí)質(zhì)性影響。議題網(wǎng)絡(luò)表意途徑缺失的問題則更為嚴(yán)重，以大眾為例，網(wǎng)約車與出租車的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成大眾出行體驗(yàn)的大幅下降，但其穩(wěn)定市場(chǎng)秩序、謀求更高出行體驗(yàn)的訴求最終仍是通過媒體平臺(tái)實(shí)現(xiàn)間接表達(dá)，對(duì)政策共同體和府際網(wǎng)絡(luò)的影響微乎其微。

四、網(wǎng)約車監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)的治理策略

從網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系及其現(xiàn)存問題的分析來看，網(wǎng)約車監(jiān)管的政策制定過程處于復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，力量不均、溝通不暢的政策網(wǎng)絡(luò)成為影響網(wǎng)約車政策科學(xué)性、阻礙各級(jí)政府治理能力提升的重要障礙。由此，如何進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理手段，形成力量更為均衡、溝通更為順暢的網(wǎng)絡(luò)治理體系，是網(wǎng)約車監(jiān)管困境治理的目標(biāo)所在。

（一）調(diào)整網(wǎng)絡(luò)間資源配置

在網(wǎng)約車監(jiān)管政策過程中，應(yīng)探索均衡分配網(wǎng)絡(luò)資源，以增強(qiáng)各政策網(wǎng)絡(luò)的話語權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系的調(diào)整，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)主體間地位趨于平等化，防止權(quán)力集中。首先，要促使網(wǎng)約車監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)中的強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)者做出資源傾斜。政策共同體與府際網(wǎng)絡(luò)作為政策網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力中心與資源中心，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確自身的公共性特征，促進(jìn)自身資源向其他網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)與讓渡，形成更為平衡的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系。如進(jìn)一步加強(qiáng)媒體表意能力建設(shè)，擴(kuò)大議題網(wǎng)絡(luò)的政策過程干預(yù)能力。其次，增強(qiáng)弱勢(shì)行動(dòng)者在網(wǎng)約車政策網(wǎng)絡(luò)中的資源占有率，尤其是議題網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者。以境內(nèi)外NGO組織為例，它們作為當(dāng)前社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的代表，具有第三方屬性，其研究結(jié)論與數(shù)據(jù)分析往往能夠保證相當(dāng)?shù)目陀^性，因此，政府應(yīng)增強(qiáng)對(duì)各類專業(yè)NGO組織的資源保障，使其脫離尷尬地位。

（二）推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)間價(jià)值認(rèn)知協(xié)調(diào)與整合

破解網(wǎng)約車監(jiān)管困境，關(guān)鍵在于促進(jìn)各政策網(wǎng)絡(luò)間的溝通與協(xié)商，緩解主體間的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值認(rèn)知的整合。網(wǎng)約車監(jiān)管五類政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者分別基于不同的價(jià)值與利益目標(biāo)而行動(dòng)，政策實(shí)施的過程對(duì)于各網(wǎng)絡(luò)利益的觸動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)間利益的博弈，決定了網(wǎng)約車監(jiān)管中的行動(dòng)分歧。因此，需要增強(qiáng)各類政策網(wǎng)絡(luò)之間的平等交流與溝通，政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)在制定、實(shí)施監(jiān)管政策時(shí)應(yīng)適當(dāng)保護(hù)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的實(shí)際利益，并對(duì)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)的意見加以積極考慮；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為政策的主要調(diào)控方，則應(yīng)積極與各方開展溝通，力求主體間的價(jià)值認(rèn)知協(xié)調(diào)甚至最終整合。歸根結(jié)底，政策網(wǎng)絡(luò)間互動(dòng)應(yīng)在平等互惠的基礎(chǔ)上進(jìn)行，進(jìn)而努力達(dá)成價(jià)值認(rèn)知協(xié)調(diào)最大化。

（三）基于“互聯(lián)網(wǎng)+”拓寬網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)路徑

“互聯(lián)網(wǎng)+”思維是緊貼當(dāng)前社會(huì)潮流的思維方式，也是社會(huì)領(lǐng)域常用常新的治理思路。 在網(wǎng)約車監(jiān)管困境中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)表意途徑缺失這一問題將可能通過“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的運(yùn)用得到有效解決。一是要進(jìn)一步推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)渠道向大眾、專家學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士等群體開放表意途徑，在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上探索“互聯(lián)網(wǎng)+社情民意反映制度”“互聯(lián)網(wǎng)+專家咨詢制度”等創(chuàng)新形式，彌補(bǔ)信息時(shí)代傳統(tǒng)表意途徑效力下降、反應(yīng)滯后的現(xiàn)實(shí)問題。二是要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策過程的監(jiān)督，探索建立基于互聯(lián)網(wǎng)的輿論監(jiān)督體系，從而有效防止政策失誤。

（四）優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理模式

如圖5所示，基于網(wǎng)約車監(jiān)管困境的思考，優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)治理模式應(yīng)分為四步走。首先，應(yīng)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行識(shí)別，明確治理所涉及的行動(dòng)者及其相互關(guān)系，同時(shí)明確各行動(dòng)者所應(yīng)遵守的行動(dòng)準(zhǔn)則，如相關(guān)法律法規(guī)、道德倫理要求等。其次，要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，準(zhǔn)確厘清各行動(dòng)者的資源條件、行動(dòng)策略，并充分識(shí)別行動(dòng)者互動(dòng)中可能出現(xiàn)的沖突。再次，要對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行進(jìn)行管理，根據(jù)實(shí)際情況完善與更新網(wǎng)絡(luò)規(guī)則，協(xié)調(diào)行動(dòng)者互動(dòng)中的沖突，推動(dòng)治理活動(dòng)向治理目標(biāo)趨近。最后，應(yīng)對(duì)此輪網(wǎng)絡(luò)治理成果加以考核，如未能解決對(duì)應(yīng)問題，則應(yīng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)糾偏步驟，開展行動(dòng)者自查與互查，并進(jìn)一步檢視網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的適用性，從而開始新一輪網(wǎng)絡(luò)治理，直至達(dá)成治理目標(biāo)。

圖5優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)治理模式圖五、結(jié)論

網(wǎng)約車監(jiān)管困境的產(chǎn)生不僅是政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的結(jié)果，而且也是當(dāng)代社會(huì)公共管理問題不斷復(fù)雜化、不確定性化的縮影。近年來政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出顯著的動(dòng)態(tài)變化特征。在市場(chǎng)自發(fā)失衡期，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的中心，與議題網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)頻繁，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與政策共同體與其存在一定的互動(dòng)關(guān)系，府際網(wǎng)絡(luò)則幾乎與其不存在互動(dòng)。在市場(chǎng)被動(dòng)失衡期，府際網(wǎng)絡(luò)取代生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成為政策網(wǎng)絡(luò)中心，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與其保持了最為密切的聯(lián)系，政策共同體與其存在較強(qiáng)的互動(dòng)關(guān)系，專家網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)則與其互動(dòng)較少。第一階段網(wǎng)約車處于監(jiān)管真空狀態(tài)，進(jìn)而破壞市場(chǎng)秩序；第二階段則是各地政府“矯枉過正”，網(wǎng)約車大量退出市場(chǎng)，引發(fā)新的市場(chǎng)混亂，兩個(gè)階段都對(duì)租車市場(chǎng)造成了較大沖擊，對(duì)人民生活造成了較大影響。

政策網(wǎng)絡(luò)由眾多行動(dòng)者組成，政策是行動(dòng)者之間互動(dòng)的結(jié)果，政策網(wǎng)絡(luò)中沒有任何一個(gè)行動(dòng)者擁有足夠的領(lǐng)航能力來決定其他行動(dòng)者的策略行動(dòng)，但這并不意味著所有的行動(dòng)者擁有相等的權(quán)力，他們最終依賴的是各自擁有的資源及在政策過程中的重要性，而每個(gè)行動(dòng)者因其特征不同而歸屬于不同的網(wǎng)絡(luò)之中，并在不同的情境下起到不同的作用。綜合對(duì)各階段政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)關(guān)系分析可知，網(wǎng)約車監(jiān)管困境的產(chǎn)生主要有三方面的原因：一是宏觀層面上全政策網(wǎng)絡(luò)力量不均，各主體話語權(quán)分異顯著；二是中觀層面上跨政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系存在問題，政策共同體未能有效地激勵(lì)與控制府際網(wǎng)絡(luò)中的各行為主體，同時(shí)，府際網(wǎng)絡(luò)對(duì)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的治理能力也明顯滯后；三是微觀層面上單網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部缺陷明顯，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)道德風(fēng)險(xiǎn)突出，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的表意途徑缺失。為此，應(yīng)當(dāng)基于政策網(wǎng)絡(luò)視角重構(gòu)治理框架，以資源配置與互動(dòng)關(guān)系調(diào)整為先導(dǎo)，推動(dòng)各主體的政策價(jià)值認(rèn)知與協(xié)調(diào)，進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理手段，并積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)途徑，從而破解網(wǎng)約車監(jiān)管的政策困境，推動(dòng)新業(yè)態(tài)有序發(fā)展。

（本文寫作過程受到南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)魏姝教授指導(dǎo)，謹(jǐn)致謝意）

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