張敬

[摘? 要]下派干部制度作為我國政府人事管理體制中的主要干部交流方式，要想在未來繼續(xù)順利推行，就必須不斷謀劃、完善，以提升其科學(xué)化水平。文章借助公共部門人力資源管理的相關(guān)理論，詳細(xì)分析了現(xiàn)行下派干部人事管理制度各環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定、做法及其所存在的問題，并嘗試提出具有針對(duì)性的解決建議。

[關(guān)鍵詞]下派干部;人事管理;選拔任用;考核評(píng)價(jià);監(jiān)督

[中圖分類號(hào)]D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）03-0063-09

在我國政府人事管理體制中，下派干部是由有關(guān)部門指定，直接從上級(jí)機(jī)關(guān)選派到下級(jí)基層任職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。其本質(zhì)是干部，而下派作為干部交流的特定形式，整合了上下級(jí)之間的縱向交流、人才資源優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性交流和鍛煉干部的培養(yǎng)性交流。從個(gè)人角度，下派干部體現(xiàn)了人才成長的內(nèi)在機(jī)理：一個(gè)可用之才在人地兩疏的環(huán)境中工作，可以最大限度調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，產(chǎn)生額外的良好工作效果。從全局出發(fā)，下派干部體現(xiàn)了管理創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)制，即所謂的“摻沙子”效應(yīng)——通過改變組織的人員結(jié)構(gòu)，注入不同于原有班子的新因素，達(dá)到改變組織性質(zhì)、方向、力量對(duì)比的目的。當(dāng)某地政府管理陷入人際關(guān)系僵局，工作停滯不前時(shí)，一個(gè)站位高、能力強(qiáng)的外援有助于打破既有格局，迅速打開新的工作局面。

不斷壯大的下派干部群體在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善當(dāng)?shù)孛裆⒕S護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、激發(fā)政治活力等方面均發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，盡管下派干部制度對(duì)我國干部隊(duì)伍建設(shè)存在諸多好處，可下派干部一旦進(jìn)入地方，其新的思維方式和行事風(fēng)格勢(shì)必與基層原體發(fā)生碰撞，引起人們的關(guān)注和非議。相關(guān)問題的有效解決，對(duì)提高下派干部的工作效能，完善干部人事交流制度，打造一支高水平、層次分明、善于治國理政的現(xiàn)代化國家公務(wù)員隊(duì)伍具有重要意義。

一、下派干部管理制度的作用

首先，從干部自身角度，下派干部制度通過增加基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來提升干部工作能力，是培養(yǎng)優(yōu)秀中青年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要手段。只有經(jīng)過地方艱苦環(huán)境和工作難題的磨煉，才能提高干部自身能力水平，更好地為國家和人民服務(wù)。下派干部先前的工作經(jīng)驗(yàn)使他們站位高遠(yuǎn)，視野開闊，善于宏觀思考，對(duì)公共政策的制定和分析有較高的理論水平;而基層工作經(jīng)歷的缺乏，使得這些干部并不清楚地方政府的運(yùn)營現(xiàn)狀，在面對(duì)突發(fā)事件和復(fù)雜矛盾時(shí)更是無從下手。干部到基層后，每天要解決的是具體的民生問題和群眾困難，這有助于其掌握我國地方發(fā)展的基本情況，提升其駕馭復(fù)雜局面的能力。

其次，在中央機(jī)關(guān)方面，下派干部制度能夠促進(jìn)政令暢通，實(shí)現(xiàn)民情及時(shí)準(zhǔn)確的上傳下達(dá)，進(jìn)而制定出更能貼近基層實(shí)際的公共政策。公共政策的順利執(zhí)行，離不開政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的緊密配合?，F(xiàn)實(shí)中，由于上下級(jí)政府對(duì)彼此工作情況的不了解，常常出現(xiàn)如下問題：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)地方政府陽奉陰違，造成政令歪曲，影響政策執(zhí)行;基層干部抱怨中央的政策、制度和規(guī)定脫離實(shí)際，不適合本地區(qū)、本部門的發(fā)展。下派干部來自中央機(jī)關(guān)部委，曾是政策制定的主要參與者，憑借其政策導(dǎo)向性優(yōu)勢(shì)，一方面能夠在地方切實(shí)有效的宣傳、貫徹中央的政策性措施，架起雙方溝通的橋梁，化解政令不暢、上下脫節(jié)的矛盾;另一方面干部回到中央后，可以憑借積累的基層工作經(jīng)驗(yàn)，制定出更加完善的公共政策，為國家完善頂層設(shè)計(jì)獻(xiàn)計(jì)出力，有助于提高國家決策的民主科學(xué)化水平，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。

最后，對(duì)地方政府來說，下派干部能夠打破官僚派系，避免“山頭主義”，優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)，有效防止人事腐敗。調(diào)查顯示，對(duì)于下派干部的優(yōu)點(diǎn)，大部分群眾對(duì)“避免山頭主義，防止派系斗爭(zhēng)”這一項(xiàng)最為認(rèn)同。來自中央機(jī)關(guān)的、年輕的、有活力的干部加入，增強(qiáng)了地方領(lǐng)導(dǎo)班子的行政管理能力;一個(gè)強(qiáng)有力的外來干部通過跨越人情障礙，也為當(dāng)?shù)馗刹縿?chuàng)造了一個(gè)相對(duì)超脫的工作環(huán)境。

然而在一片關(guān)注和贊揚(yáng)聲中，下派干部出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的苗頭，也使得原本隱藏在背后的管理制度問題逐漸暴露出來，具體表現(xiàn)為選拔任用不規(guī)范、考核評(píng)價(jià)不健全、監(jiān)督約束機(jī)制失效等。

二、下派干部管理制度存在的問題

（一）下派干部選拔任用制度存在的問題

目前我國對(duì)下派干部的選拔一般參照2006年頒布施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，按照以下程序辦理：組織（人事）部門擬定方案，提出交流人選;征求調(diào)出、調(diào)入單位意見;黨委（黨組）集體討論決定;黨委（黨組）或者組織（人事）部門與擬下派干部談話，聽取本人意見，做好思想工作;組織（人事）部門辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)（《工作規(guī)定》第四章第十九條）。

對(duì)于下派的時(shí)間和頻率，則規(guī)定：市、縣兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)未任滿一屆的一般不變動(dòng)，同一地區(qū)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)成員一般不同時(shí)下派產(chǎn)生;一次性下派規(guī)模一般不超過整個(gè)班子成員的三分之一;下派應(yīng)按照法定程序辦理（第四章第二十條）。

從制度規(guī)定層面來看，下派干部的選拔任用基本做到了程序完備、操作合理。中央從宏觀角度，關(guān)注治國理政的大問題，其任用下派干部的目的側(cè)重于鞏固黨的執(zhí)政地位、執(zhí)行國家政策、培養(yǎng)后備干部以及優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)等;地方政府大多著眼于當(dāng)前，主要考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、人事權(quán)的掌控、干部的行政編制和出路等;而參與選拔的下派干部則更多是從自身發(fā)展的角度思考問題。

在某些地方和部門，下派干部的選拔和任命屬于上層運(yùn)作，雖然其程序包含了官員個(gè)人申請(qǐng)和上級(jí)批準(zhǔn)任命，但在實(shí)際操作中往往會(huì)出現(xiàn)簡(jiǎn)化提名、省略考試的現(xiàn)象。同時(shí)由于我國現(xiàn)行干部任用制度中存在代理制，因此這些由上級(jí)任命的下派干部，到任伊始都會(huì)在官職前加上“代”字，再經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)選舉或任命后，把“代”字去掉。受到信息不對(duì)稱和地方缺少干部選擇自主性的影響，地方人大代表對(duì)下派干部的任前情況知之甚少，只能被動(dòng)投票，造成形式上的民主選舉，實(shí)際上的上級(jí)任命。如此產(chǎn)生的下派干部缺乏群眾基礎(chǔ)，很難得到地方的信任和支持。此外下派干部選拔任用所參照的制度不夠完善，有些還比較籠統(tǒng)。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》指出要“防止簡(jiǎn)單地以票取人（第三章第十七條）”，就會(huì)造成對(duì)下派干部推選是否重視選票亦或是重票不唯票的不同解讀;而關(guān)于“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護(hù)的，不列為考察對(duì)象（第三章第十八條）”中的“多數(shù)”，也沒有限定確切比例——這些很可能被人為利用，進(jìn)行暗箱操作，影響最后的選拔結(jié)果。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》指出，黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年（第三條）;但同時(shí)又規(guī)定了干部任內(nèi)調(diào)整職務(wù)，任職3年以上為一個(gè)任期，不足3年的，只計(jì)算任職年限，不計(jì)算任期屆數(shù)（第九條）。也就是說即使不夠最短任期，干部也可以按相應(yīng)的任職年限進(jìn)行職務(wù)調(diào)整。大部分下派干部以解決地方具體問題為主，任期往往比較短。此外任期的頻繁更迭也會(huì)造成干部工作缺乏連續(xù)性：基層工作的開展和推動(dòng)都需要時(shí)間熟悉，下派干部經(jīng)過一段時(shí)間的觀察學(xué)習(xí)，正準(zhǔn)備著手時(shí)卻因職務(wù)變動(dòng)被調(diào)走，而其繼任者由于工作理念不同，很可能擱置原案，造成資源浪費(fèi);短暫的任期甚至還會(huì)使下派干部產(chǎn)生不必負(fù)責(zé)任的想法，引發(fā)貪腐及短視行為。

（二）下派干部考核評(píng)價(jià)制度及存在的問題

針對(duì)下派干部的績(jī)效考核問題，還沒有哪個(gè)部門或地方出臺(tái)過有針對(duì)性的詳細(xì)規(guī)定?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中對(duì)交流考核的相關(guān)問題有比較籠統(tǒng)的介紹：實(shí)行干部交流工作責(zé)任追究制度——違反或執(zhí)行紀(jì)律不嚴(yán)，予以嚴(yán)肅批評(píng)教育;造成嚴(yán)重后果的，追究主要責(zé)任人及其他直接責(zé)任人的責(zé)任（第五章第二十二條）。目前還只是效仿一般公務(wù)員，考察下派干部德育、能力、勤勉、政績(jī)、廉潔等方面，但由于其工作性質(zhì)的特殊性和封閉性，過于模糊的考核標(biāo)準(zhǔn)，使整個(gè)過程缺少規(guī)范性，人為操作空間很大，激勵(lì)性也不強(qiáng)。

1.績(jī)效考核的科學(xué)性和針對(duì)性差。公正、合理、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)是進(jìn)行干部考核的前提和基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)是，下派干部的考核指標(biāo)設(shè)定及各指標(biāo)權(quán)重分配的經(jīng)驗(yàn)性強(qiáng)，政績(jī)考核多為定性結(jié)果，定量少，對(duì)被考核干部的了解更多停留在感性認(rèn)識(shí)層面，缺乏理論和實(shí)踐深度，影響了考核評(píng)價(jià)的效率和考核結(jié)果的準(zhǔn)確。同時(shí)對(duì)下派干部的績(jī)效考核缺少一種適用范圍廣、說服力強(qiáng)、普遍公認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，考核可比性差。各地在考核過程中往往強(qiáng)調(diào)本地區(qū)、本部門工作性質(zhì)和特點(diǎn)的差異而忽視了干部工作的共性，使得各地方缺少有說服力的、統(tǒng)一的考核指標(biāo)體系，導(dǎo)致其綜合評(píng)價(jià)不具有客觀性，既難以區(qū)分績(jī)效優(yōu)劣，還會(huì)降低干部的參與熱情。

2.績(jī)效考核的主體和方式單一。我國公務(wù)員考核制度規(guī)定，年度考核時(shí)，可設(shè)立非常設(shè)性考核委員會(huì)或小組作為考核機(jī)構(gòu)，由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、公務(wù)員管理及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成（《中華人民共和國公務(wù)員法公務(wù)員考核規(guī)定》第十二條），并要經(jīng)過個(gè)人小結(jié)、群眾評(píng)議、部門領(lǐng)導(dǎo)人評(píng)語、考核委員會(huì)審核、部門負(fù)責(zé)人確定考核等次等基本程序。實(shí)際上我國下派干部的考核評(píng)價(jià)主體基本還是上級(jí)派出機(jī)關(guān)的組織人事部門，根據(jù)被考核干部在地方任職的工作情況做出大致評(píng)判，其考核結(jié)果體現(xiàn)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志。這種自上而下的評(píng)價(jià)方式，造成部分下派干部盲目對(duì)上負(fù)責(zé)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而不顧民力、不計(jì)長遠(yuǎn)的亂上項(xiàng)目，熱衷于搞面子工程。目前，政績(jī)即使有群眾參與考核，也難以成為獨(dú)立的評(píng)價(jià)主體，只是按照上級(jí)要求，被動(dòng)的以民主考核之名，行主體壟斷之實(shí)。干部考核都是在半封閉、不溝通的小范圍內(nèi)進(jìn)行，政務(wù)公開化還不夠全面;真正了解和熟悉情況的人員還不被列為正式考核主體，使得最終結(jié)果和社會(huì)公眾的感受差別很大，甚至存在虛假成分。民眾參與的信息不對(duì)稱，不僅降低了考核的公正性，還會(huì)影響人民群眾對(duì)黨和政府的信任和認(rèn)同。

3.考核結(jié)果的激勵(lì)功能發(fā)揮不夠。激勵(lì)作用被認(rèn)為是公務(wù)員績(jī)效考核的核心目標(biāo)，而下派干部考核中存在的問題會(huì)導(dǎo)致其部分激勵(lì)功能失效，使干部在基層工作中無法發(fā)揮出應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性。一方面，在傳統(tǒng)政府人事制度下，領(lǐng)導(dǎo)干部是身份的象征，下派干部派駐地方會(huì)因其背景“高貴”而成為“欽差大臣”，其考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到不到位，考核反饋及不及時(shí)，基本不會(huì)影響干部未來發(fā)展——這使得本想在地方有所作為的干部在缺少激勵(lì)的、安逸的環(huán)境中逐漸消磨了進(jìn)取心，在自我實(shí)現(xiàn)需求得不到滿足時(shí)，個(gè)別人甚至用腐敗來彌補(bǔ)自己所謂的職業(yè)虛榮心。另一方面，考核的不可比性和封閉性也使得下派干部的競(jìng)崗機(jī)制不健全。不同地區(qū)的同級(jí)同類干部對(duì)彼此的工作情況既缺乏了解，又無從比較，既達(dá)不到考核的預(yù)期效果，還使得其他干部無法與下派干部公平競(jìng)爭(zhēng)。

（三）下派干部監(jiān)督約束制度存在的問題

我國現(xiàn)行體制下對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約基本完備：法律監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督乃至人民民主監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部制約等形式俱全;建立了民主生活會(huì)制度、民主評(píng)議制度、信訪舉報(bào)制度等各類監(jiān)督制度;還設(shè)立了從中央到地方龐大的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。同時(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中也明確指出“黨委（黨組）及其組織（人事）部門負(fù)責(zé)對(duì)干部交流工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，受理有關(guān)舉報(bào)、申訴，制止、糾正違反規(guī)定的行為，對(duì)有關(guān)責(zé)任人提出處理意見或建議（第五章第二十三條）。但由于下派干部身份的特殊性和雙重性，使他們經(jīng)常被排除在派出地和接收地的監(jiān)督約束之外，加之干部自我約束不嚴(yán)，容易滋生腐敗違紀(jì)現(xiàn)象——不僅不易察覺，而且難以定性懲處。

1.派出地疏于監(jiān)督。按照內(nèi)部監(jiān)督條例，上級(jí)黨委和政府對(duì)其派出的下派干部負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。從權(quán)力的授受關(guān)系來看，這應(yīng)該是一種有效監(jiān)督。而事實(shí)上，下派干部就任后，在空間上遠(yuǎn)離派出單位，上級(jí)對(duì)基層干部的日常工作，特別是對(duì)那些可能涉及濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的活動(dòng)很難做到及時(shí)跟蹤了解，更談不上對(duì)其違法亂紀(jì)行為的及時(shí)制止。至于上級(jí)黨委的巡視監(jiān)督，也常常由于機(jī)會(huì)少、周期長、成本高、易被蒙混等問題，達(dá)不到預(yù)期效果。有的派出單位認(rèn)為下派干部來自中央，具有較高的政治覺悟，工作目的性強(qiáng)，又在地方無親無故，即使不監(jiān)督也不會(huì)產(chǎn)生什么問題——殊不知權(quán)力的磁鐵無論在哪，都會(huì)吸附那些別有所圖的人，形成新的關(guān)系網(wǎng)。還有的上級(jí)機(jī)構(gòu)片面強(qiáng)調(diào)“能人效應(yīng)”，只看重工作成績(jī)，擔(dān)心管太嚴(yán)會(huì)打擊干部工作熱情，便有意放松管理，甚至對(duì)已存在的問題刻意回避遮掩。

2.接收地不愿監(jiān)督。干部下派為基層做事，又與當(dāng)?shù)馗刹恳煌ぷ?，接收單位?duì)其工作情況和表現(xiàn)應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。但下派干部在地方即便不是擔(dān)任“一把手”也是官居高位，而在我國的權(quán)力系統(tǒng)中，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有絕對(duì)權(quán)威，這就使得班子內(nèi)的基層干部難免會(huì)產(chǎn)生畏懼心理，擔(dān)心得罪人、遭報(bào)復(fù)。又想到下派干部的任期不長，便抱著少管閑事的態(tài)度，不愿甚至放棄行使自己的監(jiān)督權(quán)力，一味取悅討好，造成內(nèi)部制約流于形式，在需要提出反饋意見時(shí)“集體沉默”。而作為監(jiān)督同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的主要部門，地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在雙重體制管理下，其人事權(quán)、財(cái)政權(quán)大多掌握在擔(dān)任同級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的下派干部手中，客觀上限制了其監(jiān)督權(quán)的正常行使，導(dǎo)致監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。

3.普通黨員、群眾難以監(jiān)督。黨員作為黨內(nèi)監(jiān)督主體，人民群眾是國家主人，均依法享有監(jiān)督干部的權(quán)利。然而，由于各級(jí)政府的黨務(wù)政務(wù)公開程度還不夠，輿論監(jiān)督的手段有待加強(qiáng)，一般的黨員、群眾在干部下派之前對(duì)其曾經(jīng)的工作經(jīng)歷不了解，下派之后又對(duì)其決策活動(dòng)、廉潔自律等權(quán)力運(yùn)作情況不清楚，也就談不上所謂監(jiān)督。況且黨員和群眾對(duì)干部的監(jiān)督渠道本就狹窄，且目前對(duì)信訪舉報(bào)問題的處理概率低、速度又慢，對(duì)反映問題的群眾缺乏耐心接待和有效的安全保障，種種制約因素導(dǎo)致監(jiān)督失效。

4.下派干部自我監(jiān)督意識(shí)薄弱。有些干部自以為來自中央，在地方又處于核心位置，便看不起當(dāng)?shù)馗刹咳罕?，?dú)斷專權(quán)且缺乏民主素養(yǎng)，對(duì)監(jiān)督存在逆反心理。他們將上級(jí)派出地的監(jiān)督看作對(duì)自己不信任，將同級(jí)接收地的監(jiān)督看作跟自己過不去，將下級(jí)“土著”干部和群眾的監(jiān)督看作存心找茬。同時(shí)很多下派干部在就職于基層的過程中都會(huì)面臨自身利益的增減和家屬安置等問題，對(duì)于這種因地域變動(dòng)而造成的心理落差，也要引起有關(guān)部門的重視，并加以監(jiān)督。

三、完善下派干部管理制度建議

管理下派干部，應(yīng)與干部人事制度改革整體配套，緊密圍繞《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)劃。在具體工作中，就是要建立公開公正的選拔任用制度、全面系統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)制度、管理嚴(yán)格的監(jiān)督約束制度。

（一）完善公開公正的下派干部選拔任用制度

選拔方面，原則上應(yīng)考慮在中央國家機(jī)關(guān)中政治思想過硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、培養(yǎng)前景較大的年輕干部，要能干事、想干事，具備一定的改革創(chuàng)新思想。同時(shí)干部選拔應(yīng)滿足當(dāng)?shù)卣膷徫恍枨蟆胤绞聵I(yè)的發(fā)展不是升官的實(shí)習(xí)場(chǎng)，如果下派干部的動(dòng)機(jī)不正、個(gè)人能力和職業(yè)發(fā)展與地方人才需求的匹配度低則很難做出成績(jī)。在這一過程中，中央組織部門應(yīng)憑借政府管理和公共人力資源的理論知識(shí)和專業(yè)技能，從客觀需求出發(fā)，根據(jù)干部特點(diǎn)和業(yè)務(wù)專長，安排合適的崗位和職務(wù)，使其能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，盡快進(jìn)入角色。同時(shí)中組部也可以借擴(kuò)大選人視野來發(fā)動(dòng)全社會(huì)共同參與——先將接收地的干部崗位信息公開，然后在全國范圍內(nèi)通過上級(jí)考察、民主推薦、個(gè)人報(bào)名、網(wǎng)絡(luò)票選等方式，將符合條件的人才全部納入進(jìn)來（采取“誰推薦誰負(fù)責(zé)”，上級(jí)行政機(jī)關(guān)、黨組織推薦下派干部，該領(lǐng)導(dǎo)班子或黨組織的負(fù)責(zé)人負(fù)主要推薦責(zé)任;群眾推薦下派干部，牽頭人和所有推薦人都是推薦主體;個(gè)人自薦者，自己是推薦責(zé)任主體。各責(zé)任主體應(yīng)在設(shè)計(jì)和填寫的《干部推薦表》中體現(xiàn)出來，落實(shí)推薦署名責(zé)任制）——先適當(dāng)擴(kuò)大差額選舉比例，再通過競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式擇優(yōu)下派。既增加了選拔工作的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性和參與性，提高了選拔效率，又避免了少數(shù)人用少數(shù)人的情況，增進(jìn)黨和政府的用人公信度。

在任用過程中，下派的目的在于給機(jī)關(guān)干部補(bǔ)“基層課”，只能作為干部調(diào)配的補(bǔ)充方式，而不是主要手段——一般情況下，國家干部自下而上逐級(jí)晉升使用，既有利于構(gòu)建公平的用人秩序，又有利于干部隊(duì)伍的和諧穩(wěn)定。因此在任用干部時(shí)還應(yīng)以地方干部為主、下派干部為輔，堅(jiān)持適時(shí)適度原則。適時(shí)，就是下派干部選派要符合建設(shè)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子和改善班子結(jié)構(gòu)的要求，做到“兩不宜”，即：在領(lǐng)導(dǎo)崗位出現(xiàn)空缺且本地、本部門有合適人選時(shí)，一般不宜下派——以免挫傷當(dāng)?shù)馗刹康墓ぷ鞣e極性，也能縮短磨合期;若同一地方或部門的干部出現(xiàn)空缺，一般不宜連續(xù)下派——以免影響工作連貫性。適度，就是要注意下派的頻次，做好“兩不超”，即：一屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期內(nèi)的下派干部數(shù)占總調(diào)整人數(shù)的比例不宜過大——最好不超過50%，以防止過多擠占“土著”干部的上升機(jī)會(huì);每次下派的數(shù)量（包括換屆）占出缺職位的比例不宜過大——最好不超過60%，以避免某一時(shí)期內(nèi)班子成員中新手過多。對(duì)于縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域來說，在控制編制的情況下，應(yīng)盡量減少或避免從市直機(jī)關(guān)大量下派官員，必要時(shí)可采取同級(jí)輪崗的方式。

要做好任前鋪墊，派出部門需對(duì)干部在下派之后可能遇到的各種困難和阻礙抱有充分的預(yù)見性：一方面對(duì)“擬下派”的干部在赴任前進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，適當(dāng)增加實(shí)踐操作內(nèi)容——通過公文筐測(cè)驗(yàn)和可量化的培訓(xùn)結(jié)果，使其能夠提前想好任職期間可能遇到問題的應(yīng)對(duì)策略;另一方面有計(jì)劃地將“擬下派”的干部安排到基層進(jìn)行跟蹤和考察，先從副職干起，待時(shí)機(jī)成熟后，再推上正職崗位。這樣的過渡性安排不僅能降低地方的排斥心理，還幫助下派官員進(jìn)一步熟悉了基層情況和具體工作流程，營造出良好的工作、人際環(huán)境。

對(duì)于任期安排，可采取補(bǔ)充規(guī)定的方式，即無論下派與否，確是工作原因需要調(diào)整職位——任黨內(nèi)職務(wù)的，需經(jīng)過本級(jí)黨的全體代表大會(huì)同意和批準(zhǔn);任政府部門職務(wù)的，要經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)的全體會(huì)議同意和批準(zhǔn)。同時(shí)中組部應(yīng)當(dāng)對(duì)下派干部的職業(yè)生涯有一個(gè)較長遠(yuǎn)的清晰規(guī)劃：如果能夠長期任職，將有助于下派干部完成預(yù)定規(guī)劃，為地方做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，也可以從一開始就增強(qiáng)當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)他們的接受度和信任度。

（二）完善全面系統(tǒng)的下派干部考核評(píng)價(jià)制度

可以引入企業(yè)績(jī)效考評(píng)所廣泛使用的平衡積分卡（BSC），來設(shè)計(jì)一套適用于下派干部自身特點(diǎn)的、具有較強(qiáng)可比性的量化考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。首先將下派干部的一級(jí)考核維度設(shè)計(jì)為“社會(huì)管理效果”“相關(guān)客戶”“內(nèi)部管理”和“能力設(shè)計(jì)”;然后在干部工作總目標(biāo)的引導(dǎo)下，根據(jù)有效性、更新頻率、數(shù)據(jù)收集、責(zé)任制的標(biāo)準(zhǔn)，選擇關(guān)鍵成功因素作為二級(jí)考核指標(biāo);再從中分解出不同的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)作為三級(jí)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而明確干部在該職位上的崗位職責(zé)、工作責(zé)任和權(quán)限、工作流程和關(guān)系。其中二級(jí)指標(biāo)是屬性描述，三級(jí)指標(biāo)是考核的具體內(nèi)容，也可附上具體指標(biāo)的完成進(jìn)度以酌情加分。在整個(gè)過程中要考慮到相關(guān)績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取的難易程度和成本，以及各指標(biāo)設(shè)置的相互約束性。

考核指標(biāo)確定以后，接下來進(jìn)行權(quán)重賦值。目標(biāo)值表示各項(xiàng)考核指標(biāo)應(yīng)達(dá)到的水平和程度，科學(xué)的設(shè)置考核指標(biāo)權(quán)重和目標(biāo)值，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)量化，才能為考核提供合理依據(jù)。一方面要根據(jù)下派干部形式的差異區(qū)分指標(biāo)權(quán)重。干部的工作目的不同，其各個(gè)考核維度所占的權(quán)重也不同：查案式下派的主要作用在于解決案件，整頓當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)風(fēng)氣，“社會(huì)管理效果”和“內(nèi)部管理”的考核權(quán)重比例較大（表1）;能人下派由于干部自身能力較強(qiáng)，其作用在于促進(jìn)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)事業(yè)發(fā)展，使群眾滿意，因此“相關(guān)客戶”和“社會(huì)管理效果”的各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)成為考核的主要內(nèi)容;對(duì)于鍛煉式下派來說，與積累工作經(jīng)驗(yàn)、鍛煉工作能力相關(guān)的“能力設(shè)計(jì)”維度和“相關(guān)客戶”維度的有關(guān)內(nèi)容則成為考核重點(diǎn)。另一方面還應(yīng)明確定性與定量的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)并處理好兩者關(guān)系。要突出定量指標(biāo)，對(duì)于可以量化的內(nèi)容，要最大限度設(shè)置成定量指標(biāo);對(duì)于只能以“優(yōu)、良、合格、不合格”判定的定性評(píng)價(jià)，要根據(jù)不同的考核內(nèi)容和指標(biāo)權(quán)重，分檔賦值，使考核結(jié)果實(shí)現(xiàn)從定性轉(zhuǎn)化為定量，又從定量得出定性結(jié)論的過程。

建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之后，還應(yīng)充分尊重上級(jí)主管部門的意見，積極聽取被考核干部所在班子的同事及下屬、服務(wù)對(duì)象或社會(huì)公眾的反饋，進(jìn)一步完善民主測(cè)評(píng)制（表2），不僅考察顯績(jī)，更要考核隱績(jī)。在考核進(jìn)行過程中和結(jié)束以后，將干部為什么合格、為什么進(jìn)行職位變動(dòng)的原因和依據(jù)等關(guān)鍵信息向社會(huì)公布，形成良好的民主糾錯(cuò)機(jī)制，降低用人失察的概率。

此外為了防止考核過程中出現(xiàn)弄虛作假、徇私舞弊、打擊報(bào)復(fù)等行為，應(yīng)在嚴(yán)肅考核紀(jì)律的基礎(chǔ)上，健全下派干部考核評(píng)價(jià)責(zé)任追究制度。強(qiáng)化各考核主體的工作職責(zé)和工作規(guī)范，對(duì)于不按法定程序進(jìn)行考核的、考核材料失實(shí)或隱瞞問題的、考核失察造成用人失誤的有關(guān)考核主體，應(yīng)追究相關(guān)人員責(zé)任，讓謀私者無計(jì)可施，投機(jī)者無機(jī)可乘。

至于對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，應(yīng)將下派干部和當(dāng)?shù)馗刹拷y(tǒng)一納入考核范疇，不僅將結(jié)果反饋給被考核干部，更要匯編成冊(cè)分送上級(jí)有關(guān)部門，嚴(yán)格依據(jù)考核結(jié)果對(duì)所有干部進(jìn)行公平升降、獎(jiǎng)懲。無論是下派干部還是本地干部，經(jīng)考評(píng)公認(rèn)確屬德才兼?zhèn)?、?shí)績(jī)突出的，必須一視同仁的提拔重用;績(jī)效一般的，要予以教育、引導(dǎo)和培訓(xùn);而被認(rèn)定績(jī)效較差且確難勝任本職工作的，要堅(jiān)決予以調(diào)整;同時(shí)干部也有權(quán)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行申訴、復(fù)核。這樣，一方面可以鞭策下派干部擺脫“欽差大臣”的主觀思想，在工作上感到不干不行、不好好干不行、干不出成績(jī)不行的壓力，進(jìn)而將這種壓力轉(zhuǎn)化為與基層干部比成績(jī)、比效率、比質(zhì)量的動(dòng)力。另一方面又能夠激發(fā)本土干部的晉升熱情，引導(dǎo)他們憑工作實(shí)績(jī)與下派干部公平競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取同等的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升機(jī)會(huì)。

（三）完善下派干部監(jiān)督約束制度

垂直監(jiān)督方面，應(yīng)保證自上而下、同級(jí)、自下而上三種監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一：搞好自上而下監(jiān)督，應(yīng)理順好權(quán)力的授受關(guān)系;改善同級(jí)監(jiān)督，要解決好權(quán)力的制約關(guān)系;而健全自下而上監(jiān)督，需處理好權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。

作為監(jiān)督下派干部的主要形式，上級(jí)部門首先應(yīng)盡快制定出適用于下派干部監(jiān)督管理的法律規(guī)范，用“法治”保障的權(quán)與法的較量來替代“人治”主導(dǎo)的無權(quán)與有權(quán)的博弈;同時(shí)打破空間藩籬，對(duì)相關(guān)規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行就近、逐層、經(jīng)常性巡視檢查，爭(zhēng)取做到下派干部的權(quán)力行使到哪里，上級(jí)組織的監(jiān)督就跟到那里。其次，可以設(shè)立具有相對(duì)獨(dú)立性和高度權(quán)威性的干部追蹤考察小組，建立單獨(dú)的干部追蹤檔案，進(jìn)行定期檢查和不定期暗訪，將工作業(yè)績(jī)突出的和敷衍了事的干部表現(xiàn)都記錄在案，作為階段考核的依據(jù)。還應(yīng)進(jìn)一步完善信息通報(bào)和聯(lián)席會(huì)議制度：地方定期將下派干部的工作表現(xiàn)上報(bào)上級(jí)人事部門，再由組織人事部門將干部的近況通報(bào)給其派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)三方信息的互通有無;每年召開一到兩次三方聯(lián)席會(huì)議，就所掌握的信息研究部署共同行動(dòng)。

作為同級(jí)監(jiān)督主體的當(dāng)?shù)馗刹?，由于?duì)身邊同事的工作情況最為了解，更應(yīng)放下思想包袱，敢于主動(dòng)監(jiān)督。一方面接收單位要加強(qiáng)與各審計(jì)部門的協(xié)調(diào)，把對(duì)干部財(cái)務(wù)情況的審計(jì)結(jié)果作為重要監(jiān)督依據(jù);另一方面要加強(qiáng)與本級(jí)人大常委會(huì)和政協(xié)的聯(lián)系，在正式選舉任命后，既要堅(jiān)持本級(jí)人大對(duì)下派干部任期內(nèi)的述職評(píng)議，更要發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督職能。而作為專門的干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，地方紀(jì)檢監(jiān)察部門想要提高監(jiān)督的有效性，需具備兩個(gè)基本條件：一是保證監(jiān)督活動(dòng)的獨(dú)立性，不受上級(jí)、同級(jí)任何組織或個(gè)人的干涉;二是保持權(quán)力的平等性，不依附、受制于被監(jiān)督對(duì)象。在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，擔(dān)任黨政“一把手”的下派干部對(duì)同級(jí)紀(jì)委的管理和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限制在政治導(dǎo)向?qū)用?，不得?duì)紀(jì)委查辦案件的具體活動(dòng)進(jìn)行干涉;安排、部署反腐敗階段性任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)工作，則交由上級(jí)紀(jì)委來完成。在自主性上，要保證地方紀(jì)委獨(dú)立行使立案、調(diào)查、處分等權(quán)力不受干擾：業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由上級(jí)紀(jì)委劃撥，人頭費(fèi)由地方財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)足額、按時(shí)發(fā)放;各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的人員安排、辦案經(jīng)費(fèi)等由原派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理。

作為黨外自下而上的監(jiān)督主體，人民群眾不僅對(duì)下派干部抱有很高期待，更是對(duì)官場(chǎng)惡習(xí)深為痛恨。因此要讓群眾享有對(duì)下派干部的最大程度知情權(quán)，在現(xiàn)有政務(wù)公開水平的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)干部下派原因、干部來源、工作成果、財(cái)務(wù)狀況和今后去向等問題的公開化和透明化，并將下派干部負(fù)責(zé)的、百姓關(guān)注度高的具體工作的進(jìn)展情況向社會(huì)公開，激發(fā)群眾參與監(jiān)督的積極性。同時(shí)要繼續(xù)完善信訪舉報(bào)制度，拓寬群眾進(jìn)行檢舉、控告的渠道——除各級(jí)官方監(jiān)督機(jī)構(gòu)都要設(shè)立自己的舉報(bào)受理部門之外，還要充分利用科技手段實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、媒體曝光等等，既要及時(shí)受理又要保障舉報(bào)人的權(quán)益。

橫向監(jiān)督方面，在工作范圍內(nèi)，應(yīng)建立完善的財(cái)務(wù)管理體系，做好財(cái)務(wù)審計(jì)的監(jiān)督預(yù)防工作，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線;對(duì)下派干部的各種財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行單獨(dú)立賬和嚴(yán)格報(bào)賬，監(jiān)視其經(jīng)手的資金流向，尤其規(guī)范對(duì)工程建設(shè)資金的審批流程，堅(jiān)決杜絕政績(jī)工程造成的財(cái)政浪費(fèi);要重點(diǎn)落實(shí)下派干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，除說明其個(gè)人合法收入及來源之外，還應(yīng)包括配偶、子女的工作、住房、投資等情況;還可以實(shí)行公職擔(dān)保制度，令下派干部繳納一部分擔(dān)保金來對(duì)自己的施政行為進(jìn)行擔(dān)保，即通過增加腐敗成本來減少干部的不良行為。在工作范圍之外，應(yīng)加大對(duì)干部八小時(shí)外生活圈、社交圈的監(jiān)督。對(duì)于獨(dú)居的下派干部，在保證基本生活待遇的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制額外開銷，并定期對(duì)其“三公”狀況進(jìn)行抽查;對(duì)于隨遷的下派干部家人，在妥善安置的同時(shí)告誡他們要謹(jǐn)言慎行，避免與當(dāng)?shù)氐臋?quán)錢、人事關(guān)系產(chǎn)生糾葛。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)是國家和人民共同賦予的，自覺接受監(jiān)督既是法定義務(wù)，又是其正確行使權(quán)力的保障。下派干部們應(yīng)放低姿態(tài)，模范的遵守當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)監(jiān)督規(guī)定。尤其是那些“一把手”，更應(yīng)克服排斥監(jiān)督的消極心態(tài)。要把來自上級(jí)的、同事的和社會(huì)各界的監(jiān)督，看作對(duì)自己的關(guān)心和愛護(hù)，并內(nèi)化成一種習(xí)慣和動(dòng)力，在當(dāng)?shù)啬酥寥珖鵂?zhēng)做遵紀(jì)守法和依法辦事的楷模。

各級(jí)黨委政府選派干部下派到地方工作的做法，在未來很長一段時(shí)間內(nèi)都仍是必要和值得肯定的。要想下派干部在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮出應(yīng)有效果，就必須確保選派干部的中央機(jī)關(guān)、干部本人以及接受下派的地方部門三方各自承擔(dān)起責(zé)任，同時(shí)保證干部下派的頂層設(shè)計(jì)既能考慮到中央鍛煉干部的需要，也能考慮到地方實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的需要，還能考慮到干部本人實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯規(guī)劃的需要。當(dāng)然，僅靠良好的初衷和健全的人事管理制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最好的解決辦法應(yīng)該是將明文規(guī)定內(nèi)化為自覺行動(dòng)。因此研究下派干部人事管理制度的最終目的在于通過制度來約束和引導(dǎo)干部行為，使下派干部在實(shí)踐中認(rèn)清自己為人民服務(wù)的本質(zhì)，進(jìn)而養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣和工作作風(fēng)。

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責(zé)任編輯? 張小莉