馬翠玲，吳川會

（1.甘肅行政學院經(jīng)濟學教研部，甘肅蘭州730010；2.甘肅省靜寧縣行政學校，甘肅平?jīng)?43400）

2018年中央一號文件明確指出，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，實現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。推進有機肥替代化肥、畜禽糞污處理、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢棄農(nóng)膜回收、病蟲害綠色防控。甘肅作為全國農(nóng)膜使用大省，廢舊農(nóng)膜回收利用工作雖然取得了一定的成效，但也還存在一些亟待解決的問題。為此，筆者深入市縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展走訪調(diào)研，查擺問題，探究原因，并提出若干對策建議，以期對推進全省廢舊農(nóng)膜回收利用工作發(fā)揮一定的咨詢作用。

1 甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用存在的主要問題

1.1 局部地區(qū)仍然還有超薄地膜隱蔽銷售和使用

雖然甘肅出臺了地膜生產(chǎn)地方標準，但是，外省生產(chǎn)的低于甘肅標準的超薄地膜流入省內(nèi)，特別是在河西走廊、沿黃灌溉區(qū)域，仍存在隱蔽銷售和使用厚度小于0.008 mm的超薄地膜現(xiàn)象。

1.2 回收手段落后，人工撿拾成本較高，農(nóng)膜機械化撿拾水平較低

目前，甘肅省大部分地方的農(nóng)田殘膜回收主要依靠人工撿拾。據(jù)實地測算，每人每天最多能撿拾1 333～2 000 m2殘膜，殘膜回收成本高達50元/667 m2左右，勉強清理的殘膜普遍面積小，與根茬、泥土混雜在一起，回收再生利用價值低，人工撿拾農(nóng)膜強度大、效率低、成本高。盡管甘肅省內(nèi)各地相繼研發(fā)了一些殘膜回收機械，但超薄地膜老化速度快，易破碎，機械回收效率低。據(jù)不完全統(tǒng)計，近兩年，全省生產(chǎn)銷售農(nóng)膜撿拾機械共計1 000多臺，年機械撿拾面積1.33～2萬hm2，僅占全省地膜覆蓋面積的1%左右。

1.3 部分農(nóng)膜回收利用企業(yè)加工成本居高不下

從舊農(nóng)膜回收利用具有公益性質屬微利行業(yè)的角度，《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，廢舊農(nóng)膜回收企業(yè)在稅收、用電等方面享受政策優(yōu)惠，但由于《條例》貫徹執(zhí)行過程中，回收企業(yè)受到市場變化和勞動力成本上升等因素影響，回收費用和加工成本較高，企業(yè)利潤較低，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營舉步維艱，一定程度上挫傷了部分回收加工企業(yè)的積級性。

1.4 省級廢舊農(nóng)膜回收利用示范區(qū)示范帶動作用不夠

在地膜回收利用示范縣建設方面，各地項目資金支出進度較為緩慢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2017年年底，全省廢舊農(nóng)膜回收利用示范縣項目資金支出僅為總量的36%，進度明顯滯后。在省級示范區(qū)建設方面，2015—2017年全省在廣河等14個縣區(qū)建立了第一批省級廢舊農(nóng)膜回收利用示范區(qū)，示范帶動效果非常明顯，但也存在選址不合理、試驗示范不規(guī)范、建設水平不高、指導專家智囊作用發(fā)揮不夠等問題。

2 原因剖析

2.1 超薄地膜的使用是造成地膜殘留污染的主要原因

2017年10月14日，我國發(fā)布了新的地膜生產(chǎn)標準《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》（GB 13735—2017）規(guī)定，農(nóng)用地膜的最小標稱厚度不得小于0.010 mm，但允許極限偏差平均偏差即合格的地膜產(chǎn)品厚度應不低于0.008 mm。由于地膜按重量銷售，在同等覆蓋面積下，地膜越薄，使用成本越低。許多地膜生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷企業(yè)為迎合農(nóng)民降低投入成本的需求，在新標準與2018年5月1日正式實施之前，故意打政策擦邊球，導致厚度小于0.008 mm的超薄地膜作為合格產(chǎn)品，長期以來充斥農(nóng)資市場，地膜越薄，越容易破碎，人工撿拾清理或機械回收難度越大，導致農(nóng)田殘留率越高。

2.2 機械撿拾率低，受地膜規(guī)格、產(chǎn)品質量、使用年限、種植地塊、種植方式等因素影響較大

甘肅省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本省情表現(xiàn)在3個70%：旱地面積240萬hm2，占全省耕地面積的70%；年均降雨量只有302 mm，且70%的降雨集中在7，8，9 3個月，時空和區(qū)域分布極不均勻；旱作農(nóng)業(yè)區(qū)主要分布在中東部黃土高原區(qū)，涉及10個市（州）69個縣（區(qū)），人口1 700多萬人，占全省總人口的70%。再加上地形復雜，耕作制度多樣，不同地域、作物的種植模式千差萬別，致使現(xiàn)有的農(nóng)膜撿拾機具技術適應性不足，性價比不高，難以很好地解決舊膜與秸稈和土壤分離等問題，回收作業(yè)成本仍然較高，效率仍然較低，一定程度上制約了機械回收的大面積推廣。另外，受市場影響殘膜收購價格較低，一些地方特別是經(jīng)濟較為發(fā)達的地方撿拾交售積極性不高。比如：靜寧廢舊地膜回收價格為 80～120元/m3，折合 0.4～0.6元/kg，農(nóng)民寧可將廢舊地膜丟棄在田邊、路邊、溝渠，也不集中交售。靜寧蘋果種植面積已經(jīng)超過6.67萬hm2，為使蘋果著色大量使用反光黑膜，農(nóng)民撿膜嫌臟嫌累不愿撿拾，形成局部的“黑色污染”。

2.3 塑料再生品價格持續(xù)走低，撿拾加工成本攀升，農(nóng)膜利用企業(yè)盈利空間較小

一方面由于收購廢舊農(nóng)膜，面向的是廣大農(nóng)民或收購商販，基本以現(xiàn)金交易方式進行，而農(nóng)民或收購商販無法出具發(fā)票，致使許多企業(yè)特別是大型企業(yè)因為沒有原材料進項發(fā)票，賬面全部反映為企業(yè)利潤，在年終匯算時不得不繳納高額稅款，企業(yè)利潤減少，影響回收利用的積極性。另一方面，由于農(nóng)田殘膜含雜質量大，覆膜用量雖然只有5～6 kg/667 m2，但回收的殘膜往往重量高達30～40 kg/667 m2，企業(yè)只能按立方米回收廢舊農(nóng)膜回收，量少質次導致企業(yè)不能正常開機生產(chǎn)。甘肅省目前農(nóng)田殘膜收購價格約80～120元/m3，一般25～30 m3可加工1 t再生顆粒。加工1 t再生顆粒僅收購成本就高達2 000～3 600元。受國際油價影響，廢舊地膜再生顆粒的銷售價格回落到4 200～4 800元/t，除去生產(chǎn)成本和提升產(chǎn)品質量產(chǎn)生的額外損耗，利潤僅在2%以內(nèi)。除個別規(guī)模以上企業(yè)享受大工業(yè)民用電價格（約0.5元/kW·h），絕大多數(shù)企業(yè)還執(zhí)行的是一般商業(yè)用電價格（約 0.8～1.1元/kW·h），每生產(chǎn) 1 t再生顆粒所用電費約1 000元，電價成本占比較大，影響了企業(yè)回收利用廢舊農(nóng)膜的積極性。

3 對策建議

3.1 深刻認識新時代做好廢舊農(nóng)膜回收利用對生態(tài)文明的重大意義

習近平總書記指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要杜絕生態(tài)環(huán)境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)。他還在第一次中央財經(jīng)委員會會議上指出，打贏農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)是打好污染防治攻堅戰(zhàn)七場重大標志性戰(zhàn)役之一。2017年12月28日，習近平總書記、汪洋副總理對治理農(nóng)膜殘留污染作出了批示，批示明確具體，要求很高。國家發(fā)改委也明確表態(tài)將農(nóng)膜殘留污染防治納入中央環(huán)保督查內(nèi)容。地膜新國標已于2018年5月1日起正式實施，對生產(chǎn)的地膜質量做出了強制性規(guī)定。貫徹落實好以上重大論斷和重要精神，在實際工作中應該做到“四個必須”，即必須堅定不移地推進農(nóng)業(yè)面源污染防治，構建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系；必須加強農(nóng)業(yè)廢棄物處理利用，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；必須加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理，培育可持續(xù)、可循環(huán)的綠色發(fā)展模式；必須加大農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)資源保護力度，修復農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)功能，保護好田園風光，留住綠水青山，把廢舊農(nóng)膜回收利用率持續(xù)穩(wěn)定在80%以上。

3.2 廢舊農(nóng)膜回收利用工作應當繼續(xù)堅持的三大原則

解決農(nóng)田“白色污染”問題，必須堅持源頭防控、過程控制和末端治理三方面協(xié)同推進。首先是加強源頭防控。當務之急在于提高使用地膜的厚度及抗老化性等關鍵指標，保證地膜的可回收性，從源頭上嚴格控制新增地膜殘留量。其次是加強過程控制。重在教育和培訓農(nóng)民，使其進一步認識殘留地膜的危害性，動員農(nóng)民及時撿拾清理農(nóng)田殘膜，并結合每次翻耕整地認真清理往年積累的殘留地膜，力求逐步減少農(nóng)田地膜殘留量。最后是加強末端治理。要盡可能為農(nóng)田殘膜資源化利用企業(yè)創(chuàng)造有利條件，激勵扶持相關企業(yè)做大做強，以市場手段，充分調(diào)動農(nóng)民、回收商販、回收企業(yè)等相關利益方撿拾回收農(nóng)田殘膜的主動性和積極性。

3.3 深入推進農(nóng)膜回收行動，切實做好省級示范區(qū)示范縣建設工作

2018年，甘肅廢舊農(nóng)膜回收利用指標繼續(xù)列入省委1號文件和省政府重點工作任務。要認真推進各類試驗示范區(qū)工作，借鑒第一批示范區(qū)建設的成功做法和典型經(jīng)驗，繼續(xù)做好廣河、臨澤、合水3個縣地膜生產(chǎn)者責任延伸試點工作，積極引入“誰生產(chǎn)、誰回收”機制，提高地膜回收利用在政府招標采購地膜評分標準中的分值。繼續(xù)在山丹等地的特定作物上穩(wěn)妥開展可降解地膜適用性小范圍試驗工作。要持續(xù)推進45個示范縣建設工作。各示范縣要加快項目資金執(zhí)行進度，盡快完成2017年度所欠項目建設工作任務和部分農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范（地膜綜合利用）項目建設任務。地膜招標采購必須確保所采購地膜的質量，要及時完成地膜殘留污染監(jiān)測采樣任務，落實專業(yè)化回收網(wǎng)點建設任務。扎實開展地膜生產(chǎn)、流通、使用等環(huán)節(jié)的聯(lián)合執(zhí)法，全面清理超薄、劣質地膜產(chǎn)品。非旱作農(nóng)業(yè)區(qū)開展“以舊換新”的縣區(qū)，要嚴把招標地膜的質量關，絕不容許將質量不符合項目要求的地膜發(fā)放給農(nóng)民。完善農(nóng)田殘留地膜污染監(jiān)測網(wǎng)絡，探索將農(nóng)膜回收率納入農(nóng)業(yè)面源污染綜合考核。

3.4 實現(xiàn)能力提升新突破，打造素質過硬新隊伍

“打鐵必須自身硬”。各級農(nóng)業(yè)環(huán)保機構要繼續(xù)強化體系能力建設，增強推動事業(yè)發(fā)展的硬實力，切實擔負起農(nóng)業(yè)環(huán)保工作職責，堅決避免以能力不足、辦法不多為借口，不履職，不擔當，不作為。依據(jù)《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》等法律法規(guī)，省級層面要在機構設置、人員配備、資金保障等方面加強農(nóng)環(huán)機構和隊伍建設；市州層面農(nóng)環(huán)機構要承擔起協(xié)調(diào)上下、督促落實、檢查指導的職責，發(fā)揮好橋梁紐帶作用，縣市區(qū)農(nóng)環(huán)站要具體抓好省上決策部署的貫徹落實，機構在農(nóng)業(yè)局內(nèi)設或尚未獨立設置的，要積極銜接同級編委正式批復獨立設置，必要時可尋求市站或省站幫助；機構已成立的要充實人員力量，改善辦公條件，拓展工作職能。要著力推進行政執(zhí)法能力建設。要加強農(nóng)業(yè)環(huán)保行政執(zhí)法隊伍建設，規(guī)范執(zhí)法行為，全面提升農(nóng)業(yè)環(huán)保行業(yè)的整體執(zhí)法水平。各地農(nóng)業(yè)環(huán)保機構尚未取得農(nóng)業(yè)環(huán)保行政執(zhí)法主體資格的，要積極向相關部門申請實現(xiàn)機構持證執(zhí)法；尚未取得農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法資格的農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法人員要積極參加農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員培訓，盡快取得農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證，做到持證上崗，亮證執(zhí)法；要充分發(fā)揮省級專家組的專業(yè)優(yōu)勢和技術特長，大力組織開展宣傳培訓、技術交流、觀摩學習，全面提高從業(yè)人員的業(yè)務能力和綜合素質，在工作實踐中錘煉打造一支作風優(yōu)良、業(yè)務精湛、素質過硬的農(nóng)業(yè)環(huán)保隊伍。要充分打造“電視—廣播—網(wǎng)絡—微信—報紙”多位一體的媒體宣傳平臺，針對農(nóng)膜生產(chǎn)者、使用者、回收者、監(jiān)管者等對象，加強農(nóng)膜回收利用相關法律法規(guī)的宣傳和技術標準的培訓，引導社會公眾積極參與農(nóng)膜回收行動，擴大農(nóng)業(yè)環(huán)保法規(guī)的社會影響力，引導群眾樹立自覺遵守農(nóng)業(yè)環(huán)保法規(guī)的意識。要通過制作專題節(jié)目、投放公益廣告、深度采訪報道等方式，總結宣傳各地的好做法、好技術、好經(jīng)驗，相互借鑒，推進交流。

3.5 實現(xiàn)科技成果轉化新突破，培育事業(yè)發(fā)展新動能

習近平總書記指出，科技是國之利器，國家賴之以強，企業(yè)賴之以贏，人們生活賴之以好。農(nóng)業(yè)生態(tài)保護迫切需要科技支撐，尤其需要科技成果轉化落地，成果轉化是否成功決定了科技創(chuàng)新活動的績效，直接影響著事業(yè)發(fā)展水平。要大力營造崇尚科技創(chuàng)新的工作氛圍，建立健全創(chuàng)新激勵與保障機制，充分發(fā)揮省級專家組的優(yōu)勢，廣泛調(diào)動省內(nèi)一切從事廢舊農(nóng)膜回收利用科技人員的積極性創(chuàng)造性，真正讓有貢獻的科技人員名利雙收，項目上有支持、工作上有奔頭、行業(yè)內(nèi)受尊敬，提升專家團隊聚合服務能力。

一方面，針對多年累積殘留在農(nóng)田中碎片化的廢舊地膜，應積極開展對土壤理化性質影響、對作物生長發(fā)育影響的理論研究，同時，加快研發(fā)地膜清除技術和無害化處理技術。另一方面，應強化農(nóng)機農(nóng)藝融合技術攻關，加快研發(fā)適宜大面積推廣的廢舊地膜撿拾回收機具，以解決人工撿拾廢舊地膜費時費力問題，大幅提高廢舊地膜撿拾回收效率，積極主動適應主要農(nóng)作物機械化耕種收推進行動的大方向。同時引導和鼓勵省內(nèi)大型地膜回收加工龍頭企業(yè)，開展廢舊地膜分揀破碎、清洗造粒、深度加工利用等技術和設備改造升級，降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)出效率。繼續(xù)依托農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護項目，在榆中等8個縣（區(qū)、單位）設置試驗點，開展全生物可降解地膜應用試驗，篩選出在特定區(qū)域、特定作物和特定種植模式下具有良好效果的產(chǎn)品，并進行適度面積示范。

持續(xù)加大對新技術、新設備、新工藝的研發(fā)投入力度，為事業(yè)發(fā)展提供更加有力的科技支撐；要深入推進省級示范區(qū)建設，聯(lián)合科研單位、高等院校開展技術攻關和集成示范，將先進的技術和成熟的模式在全省進行推廣應用。要堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，積極開展實地調(diào)研，有針對性地加強新技術研發(fā)和成果轉化，注重技術的實用性、經(jīng)濟性和可操作性，打通科技創(chuàng)新的“最后一公里”；各示范縣區(qū)要積極配合專家開展指導，共同做好示范區(qū)的各項工作。要支持企業(yè)開展農(nóng)業(yè)環(huán)保關鍵技術攻關，加強技術研發(fā)與合作，不斷攻克高精尖難題，形成能隨時掌握主動權的技術優(yōu)勢，并把技術優(yōu)勢轉化為產(chǎn)品優(yōu)勢、效益優(yōu)勢，加快建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研深度融合的技術創(chuàng)新體系。各地要積極學習借鑒國內(nèi)外先進成熟技術模式與運行機制，助力當?shù)剞r(nóng)業(yè)環(huán)保工作，以科技創(chuàng)新為事業(yè)發(fā)展提供源源不斷的動力。

3.6 加強全省生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設的各種模式，走全省生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展之路

把開展農(nóng)業(yè)廢棄物處理和資源化利用作為推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重大舉措。應該說，覆膜大面積推廣并造成污染的這十幾年，恰好是中西部干旱地區(qū)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉型期。從表面看，殘膜治理是個環(huán)保命題，但從根本上講，實則是個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化命題。因此，殘膜治理不能就事論事，不能只狹隘地在消除覆膜上做文章，而是要站在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高度建章立制和創(chuàng)新技術，既要消除白色污染，又要統(tǒng)籌推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。要深入實施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術示范、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地污染修復等現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)重點工程建設，積極推進現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在點線面不同層次建立生態(tài)鏈接，實現(xiàn)生產(chǎn)效益與生態(tài)效益的雙贏。各地要統(tǒng)籌謀劃，綜合施策，落實生態(tài)宜居總要求，堅持人與自然和諧共生，打造再生資源回收網(wǎng)絡，促進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展。要實施好現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)建設工程，倡導發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)業(yè)投入品過量使用，逐步退出超過資源環(huán)境承載能力的生產(chǎn)，探索新型回收模式，加快分揀加工新技術應用，加快線上線下回收網(wǎng)絡的布局，推進農(nóng)業(yè)廢棄物轉化利用。商務主管部門支持供銷合作社建立完善再生資源回收體系，鼓勵在農(nóng)村開展廢棄物和垃圾回收等業(yè)務，開展“綠色兌換”等活動，服務美麗鄉(xiāng)村和生態(tài)鄉(xiāng)村建設。供銷合作社要依托基層經(jīng)營服務網(wǎng)點，加快再生資源回收網(wǎng)點的下沉，將廢舊地膜回收加工與生產(chǎn)生活垃圾回收利用、秸稈綜合利用等服務結合起來，促進資源循環(huán)和高效利用。有條件的再生資源企業(yè)要積極參加農(nóng)業(yè)面源污染防治和種植業(yè)廢棄物資源化利用等服務工作，加快向鄉(xiāng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)進軍。

3.7 深入開展地膜回收利用立法工作

在當前加強法制建設的大背景之下，國家層面應開展廢舊地膜回收利用專門立法，明確生產(chǎn)者、銷售者、使用者、回收利用者、監(jiān)管者等相關參與主體的責任、權利與義務，加強地膜生產(chǎn)、流通、使用和回收利用環(huán)節(jié)的法律約束與監(jiān)督管理，將地膜回收利用納入法制化軌道。特別是要對地膜生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行規(guī)范，大力推行“誰生產(chǎn)、誰回收”的機制，倒逼地膜生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)具有可回收性的高標準地膜。適時啟動《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》修正工作，細化完善相關條文條款，強化法規(guī)執(zhí)行實效性。加大省級農(nóng)機具購置補貼資金投放，對廢舊地膜撿拾機具進行累加補貼。在引導土地適度規(guī)模經(jīng)營時，設置廢舊農(nóng)膜殘留量評價指標，對不回收或回收不力農(nóng)膜而造成殘留的流轉方按照有關法規(guī)進行處罰。

3.8 推動廢舊地膜回收加工企業(yè)高質量發(fā)展

回收加工企業(yè)是從根本上拉動廢舊地膜回收的關鍵環(huán)節(jié)，是開展廢舊地膜綜合利用工作的主體，依托扶持建立的廢舊地膜回收加工企業(yè)仍是當前解決廢舊地膜回收問題的最有效途徑。在當前市場價格低迷的背景之下，國家層面盡快出臺對廢舊地膜回收加工企業(yè)的扶持優(yōu)惠政策，如擴大資源再利用的稅收優(yōu)惠政策，實施廢舊地膜回收利用企業(yè)增值稅即征即退，給予企業(yè)用電享受農(nóng)用電價政策，并在用水、用地及信貸等方面給予優(yōu)惠等政策，切實為企業(yè)減負擔，以扶持廢舊地膜回收與綜合利用產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。在組織申報國家和省級有關重大農(nóng)業(yè)項目時，將廢舊農(nóng)膜回收利用和其他條件一并設置為前置條件，并將廢舊農(nóng)膜回收利用情況納入項目驗收和績效考核指標。以此為企業(yè)騰出更多的發(fā)展空間用以推動高質量發(fā)展。