柴奕

[摘要]黨的十八大以來，制度治黨作為黨中央全面從嚴(yán)治黨的創(chuàng)新實踐成效卓著，黨的十九大報告進一步提出了思想建黨與制度治黨同向發(fā)力的具體要求。制度治黨于黨的自身建設(shè)而言，是黨進行自我革新的有力工具；于國家建設(shè)而言，凸顯了黨的先進性，助力于實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。從黨的制度建設(shè)發(fā)展到制度治黨，是一個理論到實踐、傳統(tǒng)到創(chuàng)新的過程，更是制度從成型到成熟的重要轉(zhuǎn)折。我們要繼承好制度建設(shè)的成果，也要在實踐中總結(jié)創(chuàng)新經(jīng)驗，推動制度的建設(shè)與完善。新時代黨的建設(shè)應(yīng)當(dāng)有新作為、新氣象，這要求我們應(yīng)當(dāng)把握好制度治黨的三個關(guān)鍵：做到讓制度嚴(yán)起來、實起來、硬起來。

[關(guān)鍵詞]制度治黨；全面從嚴(yán)治黨；制度建設(shè)；創(chuàng)新實踐

[中圖分類號]D267 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）01-0033-03

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對過去五年黨中央全面從嚴(yán)治黨所取得的成就進行了總結(jié)，并提出了新的要求。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，尤其是做到了將黨的建設(shè)制度改革深入推進，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善，形成了制度治黨的思想并付諸實踐。在全面建成小康社會的決勝階段，我們更要牢牢把握住制度治黨這一推進黨的自身建設(shè)的利器，落實好習(xí)近平總書記“讓思想建黨與制度治黨同向發(fā)力”的新要求，完成好黨的制度體系從定型到成熟的轉(zhuǎn)變，同時更注重制度執(zhí)行力的彰顯，做到讓制度嚴(yán)起來、實起來、硬起來。

一、制度治黨的內(nèi)涵解析

2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中，首次提出了制度治黨的概念：要堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中再次重申：思想建黨和制度治黨要同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進黨的各項建設(shè)。將制度治黨同思想建黨放在同一位置上，充分說明了開展制度治黨的重要性與必要性。制度治黨在黨的建設(shè)與國家治理兩方面有其具體內(nèi)涵。

從黨的建設(shè)角度來看，制度治黨是黨的建設(shè)過程中的框架所在，是用來規(guī)范和約束全體組織成員的，也是決定著黨的外部形象的關(guān)鍵。制度治黨通過運用制度體系的執(zhí)行力和約束力來調(diào)解黨內(nèi)矛盾、解決黨內(nèi)問題、規(guī)范黨員行為，促進黨內(nèi)各項事務(wù)的制度化、有序化和規(guī)范化，確保黨內(nèi)事務(wù)有章可循、有據(jù)可依。對于中國共產(chǎn)黨這樣一個擁有8900多萬黨員，并且還在不斷吸收新鮮血液的政黨來說，制度規(guī)范尤為重要。歷史上，從未有一個政黨同中國共產(chǎn)黨一樣擁有如此龐大的黨員隊伍，同時，我們黨已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行了近70年的國家建設(shè)，并將長期延續(xù)下去；歷史上也從未有一個政黨同中國共產(chǎn)黨一樣，在一個擁有14億人口的大國長期執(zhí)政。中國共產(chǎn)黨所承擔(dān)的歷史責(zé)任是空前的，所面臨的復(fù)雜情況更是空前的。8900多萬黨員遍布各行各業(yè)，每一位黨員、每一個基層黨組織都可能會遇到不同的情況與問題，如何能在保證獨立高效運行的同時又同黨中央保持統(tǒng)一？這需要完善的黨內(nèi)規(guī)章制度來規(guī)范各級黨組織工作的開展。制度建設(shè)是黨的建設(shè)偉大工程的鋼筋框架，制度不容破壞就如同框架不容打破，任何的搭建結(jié)構(gòu)、外部裝飾都必須在框架的范圍內(nèi)進行，也就是說黨員開展任何工作都必須要遵循制度的框架，不可逾越制度的限制。

從國家治理的角度來看，制度治黨體現(xiàn)了黨的先進性，能夠助力于國家治理現(xiàn)代化事業(yè)的推進。我們常說領(lǐng)導(dǎo)干部是黨員隊伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”，這是因為領(lǐng)導(dǎo)干部是黨員隊伍中能力較強、工作任務(wù)較為繁重的同志，管理好干部隊伍能夠更好地開展對全體黨員隊伍的規(guī)范建設(shè)。將視野擴大到全國人民的范圍內(nèi)，黨員就是人民中的“關(guān)鍵少數(shù)”，每一位黨員都是各自所在領(lǐng)域中的精英，且具有一定的影響力。在黨內(nèi)推進制度建設(shè)、形成秩序規(guī)范，就是在國家范圍內(nèi)推進制度治理的思想。中國的關(guān)鍵在黨，這是因為中國共產(chǎn)黨不僅僅是執(zhí)政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)黨，在中國，黨的建設(shè)與國家治理之間是有機統(tǒng)一的。黨的十八屆四中全會把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入全面推進依法治國的總目標(biāo)，這充分表明了制度治黨的對象雖在黨內(nèi)，但作用于國家治理的方方面面。制度體系的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的根本要求，黨員率先垂范，在黨內(nèi)建立起制度化體系，就是黨的先進性的體現(xiàn)，必然能夠引領(lǐng)黨中央治國理政的大局事業(yè)不斷向前邁進。

二、從制度建設(shè)到制度治黨：繼承與創(chuàng)新

制度治黨雖是黨的十八大以來的新概念，但早在改革開放初期，鄧小平就關(guān)注到了在黨內(nèi)開展制度建設(shè)的重要意義。他指出：制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題。1992年，鄧小平在南方談話中進一步對黨的制度建設(shè)做出了深入的闡釋：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”上述論述表明黨的制度建設(shè)是一項艱巨且漫長的工作，也是必需的工作，它同思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)并列，形成黨的建設(shè)“五位一體”格局。黨的十九大進一步提出全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中的黨建要求。這一轉(zhuǎn)變進一步體現(xiàn)了制度在黨的建設(shè)整體格局中地位的上升，將制度應(yīng)用到黨的建設(shè)的方方面面。由此可見，改革開放以來黨的制度建設(shè)取得了良好的成績，黨內(nèi)制度已經(jīng)成型。但從現(xiàn)階段所面臨的問題來看，黨內(nèi)制度尚未成熟，制度治黨就是要在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)揮出制度的執(zhí)行力與規(guī)范效力，將成型的制度應(yīng)用到管黨治黨的實踐之中，使制度體系成熟起來。從制度建設(shè)到制度治黨的轉(zhuǎn)變是決定著黨的制度體系能否由定型走向成熟的關(guān)鍵時期。

一方面，從制度建設(shè)到制度治黨是一個從理論到實踐的過程，要求我們繼承好制度建設(shè)的成果。制度建設(shè)的關(guān)鍵詞是“建設(shè)”，對象是各項制度，是制度從無到有的過程；制度治黨關(guān)鍵詞是“治理”，對象是整個政黨，前提是要有一套完備的黨內(nèi)制度。黨中央長期以來所開展的制度建設(shè)實質(zhì)上為制度治黨進行了理論鋪墊，沒有前期建設(shè)起的各項制度，直接跨越到用制度治黨存在著一定難度。因此，要繼承長期制度建設(shè)所取得的優(yōu)良成果，要在制度實踐中充分挖掘出新效力。如《中國共產(chǎn)黨請示報告制度》，從制度的緣起來看，早在解放戰(zhàn)爭時期就已形成了較為完善的具體內(nèi)容；但從制度的實施來看，近年來諸如“裸官”“離婚不離家”等現(xiàn)象仍然存在，為黨在人民群眾中的形象帶來了很大的負面影響。黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》重申了全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請示報告制度的重要性，執(zhí)行這一制度對于規(guī)范黨組織對黨員干部的管理、落實全面從嚴(yán)治黨有著重要的意義。

另一方面，制度治黨所積累的實踐經(jīng)驗同樣會反作用于理論，使黨內(nèi)制度更加成熟。制度治黨是制度建設(shè)的創(chuàng)新實踐，理論需要實踐的檢驗。很多問題都不是靠拍腦袋就能解決的，而是要在實踐中摸索，在探索中前行。制度也是如此，空有制度沒有應(yīng)用無法發(fā)現(xiàn)已有制度的漏洞與短板，只有通過使用制度才可以使其隱藏的問題顯露出來，根據(jù)實踐經(jīng)驗對制度進行完善。2015年8月，黨中央修訂了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，根據(jù)工作條例的要求，自十八大以來，黨中央共開展了12輪巡視，成效顯著。2017年7月，黨中央再度修訂了巡視工作條例，并就“政治巡視”“市縣巡察制度”等方面做出了細化要求，這些細節(jié)的完善與修補正是這12輪巡視實踐的理論成果與經(jīng)驗總結(jié)。從制度建設(shè)發(fā)展到制度治黨的創(chuàng)新實踐，制度治黨的實踐成果也會反過來推進制度的“再建設(shè)”。這是一個從理論到實踐，實踐又促進理論發(fā)展的良性循環(huán)。

三、推進制度治黨重點把握三個關(guān)鍵

馬克思主義唯物辯證法指出：事物存在的矛盾有主要矛盾與次要矛盾的區(qū)別，我們在認(rèn)識和實踐過程中要分清主次，在諸多矛盾中抓中心、抓重點、抓關(guān)鍵。黨內(nèi)制度建設(shè)過程中所顯現(xiàn)出的問題方方面面，但究其根本，可以總結(jié)為“失之于寬”“失之于松”“失之于軟”三個方面的關(guān)鍵問題。新時代開展制度治黨想要解決上述關(guān)鍵問題，就要把握好以下三個關(guān)鍵方面。

（一）關(guān)鍵是讓制度嚴(yán)起來。長期以來，黨內(nèi)的各項規(guī)章制度難以發(fā)揮出應(yīng)有的約束力，很大原因在于制度的管轄范圍過于寬泛，不能夠很好地監(jiān)管權(quán)力，因此，制度治黨首先要解決的就是濫用權(quán)力的問題，讓制度的規(guī)范嚴(yán)過權(quán)力的行使范圍。

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，首先要建好籠子。”要想讓制度約束權(quán)力，必須要讓制度嚴(yán)起來，什么權(quán)力可以用，什么權(quán)力不能用，應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定。而且針對不同的權(quán)力機構(gòu)，制度的嚴(yán)格程度、約束范圍也應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)調(diào)整。牛欄關(guān)貓是不行的。黨中央指定的制度不一定能夠約束到基層的組織和干部，要根據(jù)不同級別的權(quán)力部門細化相應(yīng)的制度，使全黨上下任何一級組織、任何一名黨員或干部都有明確的制度可以遵循。習(xí)近平總書記進一步指出：“籠子很好但門沒關(guān)住，進出自由，那是起不了什么作用的?！币簿褪钦f層層明確的制度規(guī)范還不足以保證制度具有較高的執(zhí)行力，如果執(zhí)行制度的人所擁有的權(quán)力超過了制度的約束范圍，制度的籠子就淪為了擺設(shè)，等于向權(quán)力敞開了大門。因此，必須要采取一系列的監(jiān)督措施，確保執(zhí)行制度的人不濫用職權(quán)。具體的監(jiān)管內(nèi)容可以包括加強和改進巡視工作、建立領(lǐng)導(dǎo)干部談話制度等，更可以利用新媒體的發(fā)展發(fā)揮好互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督作用，確保人民群眾監(jiān)督舉報渠道的暢通，讓制度管人、管權(quán)、管事。

（二）關(guān)鍵是讓制度實起來。制度“失之于松”也是制度治黨實踐過程中所面臨的關(guān)鍵問題之一。解決這一問題就要讓制度實起來，提高制度的執(zhí)行力，這里的“實”指的是要將制度落到實處。

制度治黨重點在“治”，歸根結(jié)底是要解決黨內(nèi)的實際問題。這要求制度要落到實處，讓制度都被每一位基層黨員所了解、熟悉，并在實際工作中踐行。為什么很多制度看似完善，卻很難落實到具體工作之中？如反腐倡廉相關(guān)的法規(guī)制度一直以來都在陸續(xù)出臺，但腐敗仍然屢禁不止。出現(xiàn)這種情況，大多是因為制度的執(zhí)行主體不明確，執(zhí)行對象不清晰，究竟誰來執(zhí)行制度，制度又規(guī)范哪些人和事并不能確定，又或者說明確了制度的內(nèi)容，但又缺少了違反制度后的懲罰細則。制度很難真正推行下去，淪為擺在辦公桌上的文件，而不是懸在黨員頭上的利劍。明制度于前，重威刑于后，提升制度的執(zhí)行力要從完善制度體系開始，做到系統(tǒng)完備、銜接配套、責(zé)任明確、獎懲分明。落實制度應(yīng)該要秉持落實到每一位黨員身上的原則，不能有大面積覆蓋就能敷衍了事的思想，只有制度的觀念扎根到每一位基層黨員的靈魂之中，才能使制度治黨的思想融入到黨的建設(shè)的血液之中。

（三）關(guān)鍵是讓制度硬起來。在約束力與執(zhí)行力的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)制度更應(yīng)該在黨內(nèi)形成威懾力，使其成為真正不可觸碰的帶電高壓線?！败浿贫取笨胁涣恕坝补穷^”，制度治黨要整治的是黨內(nèi)諸如官員腐敗、公權(quán)私用、官場潛規(guī)則等長期想解決卻沒能解決的大問題，只有過硬的制度才能解決硬問題。

讓制度“硬起來”就要做到制度嚴(yán)于法律、制度走在法前。這并不是說黨內(nèi)制度高于國家法律，而是說對于黨組織和黨員來說，以黨章黨規(guī)為基準(zhǔn)的黨內(nèi)制度對黨員提出的更嚴(yán)格的要求才是共產(chǎn)黨員的行為準(zhǔn)則，這些要求嚴(yán)于國家法律，不容打破。過去有人忽視了黨內(nèi)規(guī)章制度，認(rèn)為違紀(jì)是小事，違法才是大事。直到曾經(jīng)的人民公仆成為了違法亂紀(jì)的腐敗分子，才意識到嚴(yán)守黨規(guī)黨紀(jì)的重要性。2015年，黨中央對《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進行了修訂，將準(zhǔn)則與條例中同國家法律法規(guī)重合的部分去除掉了，這就是在警醒每一位黨員，黨紀(jì)與國法之間不再存有空隙，而是紀(jì)律走在法律前，制度嚴(yán)于法律。法律是公民的底線，黨內(nèi)規(guī)章制度就是共產(chǎn)黨員的底線，黨內(nèi)制度的嚴(yán)肅性與懲治力非但不比國家法律寬松，反而對黨員有更嚴(yán)格的要求，是黨員絕不可以觸碰的帶電高壓線。

責(zé)任編輯：周奕韻