劉牧涵

（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

1 區(qū)際鐵路通道的概念和定位

區(qū)際鐵路通道連接至少兩個(gè)城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)或重要經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)，承擔(dān)著區(qū)際運(yùn)輸聯(lián)系的大部分或者全部客貨運(yùn)輸任務(wù)，是鐵路運(yùn)輸網(wǎng)的骨干，具有運(yùn)輸能力強(qiáng)、客貨運(yùn)量大、技術(shù)先進(jìn)等特征，是包含一條及以上鐵路運(yùn)輸干線以及相應(yīng)的場(chǎng)站、設(shè)備設(shè)施在內(nèi)的鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)。

我國(guó)幅員遼闊，自然資源分布及產(chǎn)地主要集中于西北部、東北部，資源消耗地主要集中在中東部、南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和沿海城市[1]。區(qū)際運(yùn)輸通道的存在，使得區(qū)域之間在商品、勞務(wù)、資金、技術(shù)和信息方面能夠交流順暢，區(qū)域間因產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)等方面的關(guān)聯(lián)而形成互補(bǔ)或依賴關(guān)系，對(duì)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系使得區(qū)域間通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)共享或疊加，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)、高效地組織起來(lái)，激發(fā)潛在經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。

在各類運(yùn)輸方式中，鐵路運(yùn)輸運(yùn)能大、運(yùn)價(jià)低、安全性高、節(jié)能環(huán)保，適合旅客快速轉(zhuǎn)運(yùn)和大宗物資調(diào)運(yùn)。因此，區(qū)際鐵路通道的功能可定位為以下幾點(diǎn)[2]：促進(jìn)區(qū)域間文化、商業(yè)、旅游等的交流；促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工和重新布局；為能源、糧食等重點(diǎn)物資的運(yùn)輸提供保障；提高鐵路網(wǎng)的穩(wěn)定性和運(yùn)輸效率。

2 區(qū)際鐵路通道投融資模式影響因素分析

2.1 國(guó)家戰(zhàn)略及政策

區(qū)際鐵路通道是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸大動(dòng)脈，與國(guó)家戰(zhàn)略和政策的實(shí)施具有緊密聯(lián)系。2.1.1國(guó)家戰(zhàn)略因素

區(qū)際鐵路作為鐵路網(wǎng)的骨干，在支撐國(guó)家戰(zhàn)略方面發(fā)揮重要作用。一方面，“一帶一路”沿線高標(biāo)準(zhǔn)、大能力的鐵路運(yùn)輸通道、沿江鐵路運(yùn)輸通道、區(qū)際聯(lián)系通道等鐵路的建設(shè)，對(duì)國(guó)家穩(wěn)步推進(jìn)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。此類區(qū)際鐵路項(xiàng)目的必要性和重要性強(qiáng)，國(guó)家需要保證對(duì)這類鐵路的相對(duì)控股，從而影響項(xiàng)目的投融資模式選擇。另一方面，支撐國(guó)家戰(zhàn)略、服務(wù)國(guó)土開(kāi)發(fā)和維護(hù)國(guó)防安全等鐵路項(xiàng)目往往存在因建設(shè)條件困難而導(dǎo)致資金需求量巨大，或因缺乏運(yùn)量支撐而伴隨著較大程度虧損的情況，對(duì)社會(huì)資本缺乏投資吸引力，這類項(xiàng)目的投融資建設(shè)必然會(huì)傾向于由國(guó)家主導(dǎo)，以保證鐵路建設(shè)的推進(jìn)。

2.1.2 國(guó)家政策因素

隨著鐵路政企分開(kāi)改革的實(shí)施，鐵路投融資體制改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。近年來(lái)，我國(guó)逐步放開(kāi)融資政策，創(chuàng)新投融資模式的推廣應(yīng)用需求以及各級(jí)政府宏觀管理與監(jiān)管的需求在增強(qiáng)[3]?？傮w上來(lái)看，我國(guó)政府在投融資政策制定方面，采取了逐步放寬除政府財(cái)政撥款以外的資金進(jìn)入鐵路建設(shè)投融資領(lǐng)域限制條件的策略，制定了逐漸降低國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金在固定資產(chǎn)投資中所占比例的措施，重視地方和民間資本對(duì)鐵路建設(shè)的投資。同時(shí)，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的不斷改進(jìn)和完善，促使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有更好的全局性，為區(qū)際鐵路投資者增強(qiáng)了信心。國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)為區(qū)際鐵路建設(shè)擴(kuò)大資本吸引范圍提供了有力的支持和保障。

區(qū)際鐵路通道既承擔(dān)各大經(jīng)濟(jì)區(qū)間、重要經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)間大量的客貨運(yùn)輸任務(wù)，具有一定的經(jīng)營(yíng)性，又承擔(dān)國(guó)土開(kāi)發(fā)、扶貧、國(guó)防安全建設(shè)等社會(huì)責(zé)任，具有極強(qiáng)的公益性；既具有運(yùn)行速度快、運(yùn)輸能力大、安全性高、運(yùn)營(yíng)成本低等運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)，能夠帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益和不可估量的社會(huì)效益，又有建設(shè)投資規(guī)模巨大、資金回收周期較長(zhǎng)、投資回報(bào)率較低的特點(diǎn)。隨著投融資政策逐步開(kāi)放，多元化的投融資渠道為我國(guó)鐵路建設(shè)注入活力，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）為多方式多渠道籌集建設(shè)資金創(chuàng)造了有利的政策條件，同時(shí)也更有利于保證國(guó)家財(cái)政投資重點(diǎn)工程、公益項(xiàng)目。

2.2 區(qū)際鐵路項(xiàng)目的效益

由于我國(guó)幅員遼闊，資源分布不均衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，區(qū)際鐵路項(xiàng)目的效益也因所在區(qū)域不同而在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益上有所不同，這些效益直接影響著項(xiàng)目投融資模式的選擇。

在社會(huì)效益強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)效益的公益性區(qū)際鐵路建設(shè)中，項(xiàng)目在加強(qiáng)國(guó)防安全、促進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)、保證民族團(tuán)結(jié)等方面所起到的作用將影響國(guó)家在項(xiàng)目投融資中所占地位。青藏線雖然缺乏運(yùn)量支撐，但其建設(shè)對(duì)改變青藏高原貧困落后面貌，增進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和共同繁榮意義重大，因而建設(shè)資金全部由中央財(cái)政承擔(dān)。此外，部分公益性項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)作用明顯，地方政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)具有較強(qiáng)積極性，將強(qiáng)化其參與項(xiàng)目投融資的意愿。

在經(jīng)濟(jì)效益強(qiáng)于社會(huì)效益的經(jīng)營(yíng)性區(qū)際鐵路建設(shè)中，項(xiàng)目在路網(wǎng)中的重要性，對(duì)路網(wǎng)靈活性的提高將會(huì)影響國(guó)家對(duì)項(xiàng)目投融資的放開(kāi)程度。同時(shí)，較好的經(jīng)濟(jì)效益也將激發(fā)地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本參與項(xiàng)目投融資的熱情。

2.3 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展

不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，直接影響著地方政府對(duì)鐵路建設(shè)的積極性和迫切性，也必將影響鐵路建設(shè)的投融資模式。

2.3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

目前在我國(guó)鐵路建設(shè)投資的基本構(gòu)成中，除中央投資、鐵路建設(shè)基金、銀行貸款外，主要存在地方政府、社會(huì)資本兩方面投資。因此，區(qū)際鐵路沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就成為影響鐵路投融資模式的重要因素。

由于鐵路具有大運(yùn)量、低成本的明顯優(yōu)勢(shì)，且正外部效益顯著，地方政府為促進(jìn)沿線旅游資源開(kāi)發(fā)、文化交流、商貿(mào)往來(lái)從而進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)當(dāng)?shù)罔F路項(xiàng)目的建設(shè)具有較高積極性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本財(cái)力雄厚，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力投資鐵路項(xiàng)目建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后的地區(qū)，地方政府雖然有強(qiáng)烈意愿建設(shè)區(qū)際鐵路，但受財(cái)力物力的限制而難以支撐鐵路項(xiàng)目建設(shè)，需要國(guó)家和中國(guó)鐵路總公司（以下簡(jiǎn)稱總公司）在項(xiàng)目投融資中給予相應(yīng)的資金支持。

2.3.2 社會(huì)發(fā)展因素

隨著人口的增長(zhǎng)和生活水平的提高，居民的出行和旅游需求不斷增加，對(duì)于安全、便捷、快速、正點(diǎn)的需求顯著提升，在出行選擇時(shí)對(duì)鐵路特別是高速鐵路的依賴性增強(qiáng)；同時(shí)，區(qū)域間的貿(mào)易往來(lái)日漸頻繁，將產(chǎn)生大量跨區(qū)域客貨運(yùn)輸交流；自然資源的逐步匱乏和人民環(huán)保意識(shí)的日益提高，使具有相對(duì)低能耗、低污染特點(diǎn)的鐵路運(yùn)輸?shù)玫缴鐣?huì)的普遍青睞。以上社會(huì)發(fā)展因素，將促使地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本積極投資建設(shè)區(qū)際鐵路，在貫徹綠色發(fā)展理念、保證可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，滿足居民迫切的出行需求，增加與其他區(qū)域間人員、信息和物資的交流。

此外，國(guó)家為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，對(duì)公共服務(wù)水平低，缺乏勞動(dòng)力和內(nèi)生發(fā)展能力的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將加大投資力度，以推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，從而確保完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

3 投融資模式分析

3.1 主要模式選擇

3.1.1 區(qū)際鐵路通道的投融資模式

縱觀國(guó)內(nèi)外鐵路建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的發(fā)展，在大規(guī)模路網(wǎng)建設(shè)時(shí)期，中央政府投資在構(gòu)建和完善鐵路網(wǎng)骨架的過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用[4]。同時(shí)，我國(guó)鐵路行業(yè)投資多元化發(fā)展處于起步階段，區(qū)際鐵路通道建設(shè)仍為傳統(tǒng)投融資模式，資金來(lái)源主要為中央財(cái)政投資（含鐵路建設(shè)基金）、鐵路發(fā)展基金、鐵路自籌資金、地方政府籌資和征地拆遷費(fèi)入股等權(quán)益性融資以及國(guó)內(nèi)銀行長(zhǎng)期貸款和債券融資等債務(wù)性融資。鑒于區(qū)際鐵路通道多為長(zhǎng)大干線，是鐵路網(wǎng)的骨架，不宜率先開(kāi)放市場(chǎng)，建議沿用既有傳統(tǒng)投融資模式。

目前，區(qū)際鐵路通道的投融資模式主要為以下五種。

中央、地方政府共同投資結(jié)合銀行貸款：多見(jiàn)于客運(yùn)專線的建設(shè)投資。

中央主導(dǎo)投資結(jié)合銀行貸款：多見(jiàn)于欠發(fā)達(dá)省份鐵路的建設(shè)投資，適宜扶貧性質(zhì)的鐵路投資。

地方政府主導(dǎo)投資結(jié)合銀行貸款：一般見(jiàn)于較發(fā)達(dá)地區(qū)的鐵路建設(shè)投資。

中央、社會(huì)資本共同投資結(jié)合銀行貸款：多見(jiàn)于以煤運(yùn)為主的貨運(yùn)鐵路。

中央政府直接投資：多見(jiàn)于以扶貧和國(guó)家安全為目的的鐵路建設(shè)投資。

3.1.2 綜合考慮各種因素下的投融資模式

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的加速，中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度將顯著加快，城鎮(zhèn)化率將不斷提高，人口流動(dòng)性將顯著增強(qiáng)，中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度將進(jìn)一步加大，高標(biāo)準(zhǔn)客運(yùn)通道建設(shè)投資仍處于高位，未來(lái)區(qū)際鐵路通道的發(fā)展重心將向西部地區(qū)傾斜，著力建設(shè)高速鐵路并重視扶貧脫貧和國(guó)土開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

鑒于區(qū)際鐵路通道的功能性和投融資方式不斷創(chuàng)新，綜合考慮國(guó)家戰(zhàn)略及政策、區(qū)際鐵路項(xiàng)目效益以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等因素，本文重點(diǎn)分析以下兩種投融資模式。

3.1.2 .1中央主導(dǎo)型模式

區(qū)際鐵路通道作為鐵路網(wǎng)主骨架，對(duì)鐵路網(wǎng)發(fā)展乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義?？偣臼侨珖?guó)鐵路統(tǒng)籌建設(shè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)，不僅需要通過(guò)加強(qiáng)路網(wǎng)性干線鐵路項(xiàng)目的投資增加企業(yè)財(cái)務(wù)效益，還需要承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。

結(jié)合投融資多元化的推進(jìn)，部分重要區(qū)際鐵路通道的投融資模式可采用中央主導(dǎo)型模式，以保證中央對(duì)路網(wǎng)性干線建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的話語(yǔ)權(quán)和控制權(quán)。此模式將積極鼓勵(lì)和吸引地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本投資，資本金出資比例將結(jié)合項(xiàng)目功能定位、所處地理位置和主要服務(wù)對(duì)象等方面因素，由總公司代表中央與地方政府和社會(huì)及民營(yíng)企業(yè)共同商議決定，但無(wú)論出資比例多少，項(xiàng)目的建設(shè)仍由總公司主導(dǎo)推進(jìn)。

3.1.2 .2地方主導(dǎo)型模式

鐵路通過(guò)提高沿線地區(qū)的交通可達(dá)性，能夠有效暢通沿線地區(qū)與外界的交流渠道，是推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。從地方政府的角度看，區(qū)際鐵路的建設(shè)在服務(wù)區(qū)際交流的同時(shí)，也對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、交通、文化、商貿(mào)、旅游等多方面起到帶動(dòng)作用，地方政府對(duì)此類區(qū)際鐵路通道項(xiàng)目的建設(shè)具有相當(dāng)強(qiáng)的積極性。

結(jié)合投融資多元化的推進(jìn)，部分區(qū)際鐵路通道的投融資模式可采用地方主導(dǎo)型模式，以深化鐵路投融資體制改革，促進(jìn)鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。此模式將支持地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本投資，資本金出資比例將結(jié)合項(xiàng)目具體情況，以地方籌資為主，總公司根據(jù)區(qū)域的不同給予差別化出資。通道的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由地方或企業(yè)主導(dǎo)推進(jìn)，總公司在技術(shù)、接軌、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理、資金等方面給予支持和幫助。

3.2 投融資模式SWOT分析

在充分考慮區(qū)際鐵路通道較強(qiáng)公共屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)“中央主導(dǎo)型”和“地方主導(dǎo)型”兩種模式進(jìn)行SWOT分析，剖析優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、外部機(jī)遇和外部威脅等四方面特點(diǎn)，提出決策建議，以期達(dá)到?jīng)Q策效益最大化的目標(biāo)。

3.2.1 中央主導(dǎo)型模式

1）優(yōu)勢(shì)：首先，由總公司代表中央主導(dǎo)，吸納地方和社會(huì)資本的投融資方式能夠通過(guò)銀行貸款撬動(dòng)更多資金，有利于減少政府對(duì)于區(qū)際鐵路建設(shè)的投資，有效減輕政府財(cái)政壓力。其次，總公司作為鐵路項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)籌管理企業(yè)，負(fù)責(zé)擬定鐵路投資建設(shè)計(jì)劃，并具有客貨運(yùn)輸服務(wù)經(jīng)營(yíng)管理職能，由總公司主導(dǎo)投融資，不僅有利于提高區(qū)際鐵路項(xiàng)目的建設(shè)效率，同時(shí)有利于總公司對(duì)區(qū)際通道的整體把控，從而實(shí)現(xiàn)更高的網(wǎng)絡(luò)效益。第三，通過(guò)調(diào)動(dòng)地方和社會(huì)資本的投資積極性，有利于全面保障鐵路建設(shè)目標(biāo)的順利完成，更有助于逐漸打破由政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施一包到底的投資模式，實(shí)現(xiàn)政府與投資者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2）劣勢(shì)：首先，由于總公司承擔(dān)了大規(guī)模鐵路建設(shè)任務(wù)，投資強(qiáng)度高，回收期限長(zhǎng)，投產(chǎn)項(xiàng)目難以在短期內(nèi)形成效益，容易形成沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。其次，長(zhǎng)期依靠銀行貸款在赤字經(jīng)營(yíng)的情況下維持運(yùn)轉(zhuǎn)違背企業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律，不利于總公司的可持續(xù)發(fā)展。第三，鼓勵(lì)地方政府及社會(huì)資本投資區(qū)際鐵路建設(shè)形成出資方的增加，容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、產(chǎn)權(quán)變更環(huán)節(jié)復(fù)雜、收益分配公平性較難把握等問(wèn)題。

3）機(jī)遇：首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力得以增強(qiáng)，國(guó)家財(cái)政收入增加，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，旺盛的客貨運(yùn)需求，需要鐵路發(fā)揮支撐作用。第三，國(guó)家政策支持鐵路發(fā)展，要求總公司集中力量完成干線鐵路網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，并推進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)、扶貧項(xiàng)目的建設(shè)。第四，鐵路投融資政策的積極推進(jìn)及相關(guān)法律法規(guī)的頒布，為地方和企業(yè)積極參與鐵路建設(shè)創(chuàng)造了條件。第五，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的完善增加了區(qū)域間的人員物資交流，增強(qiáng)了地方對(duì)鐵路建設(shè)的積極性。第六，國(guó)際上已有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

4）威脅：首先，鐵路的自然壟斷，導(dǎo)致投資者望而卻步。其次，投融資法律法規(guī)的不完善，投資者權(quán)益難以有效保障，缺乏可操作的配套措施、清算辦法和健全的資金退出機(jī)制等，導(dǎo)致政策實(shí)施效果大打折扣。第三，高額負(fù)債為出資方帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，對(duì)擴(kuò)大有效投資來(lái)源形成了較大的阻力，同時(shí)影響鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

針對(duì)中央主導(dǎo)型模式的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，以及面對(duì)的外部機(jī)遇和外部威脅，進(jìn)行SWOT策略分析（見(jiàn)表1）。

根據(jù)SWOT策略分析，結(jié)合鐵路區(qū)際通道的發(fā)展重點(diǎn)，確定中央主導(dǎo)型模式發(fā)展策略如下：

第一，集中鐵路建設(shè)基金加快打通通道缺失段。通道干線的缺失和能力的欠缺是影響鐵路網(wǎng)發(fā)揮整體效益的重要因素，加快此類項(xiàng)目的建設(shè)是未來(lái)鐵路網(wǎng)發(fā)展的重點(diǎn)之一。為保證總公司對(duì)路網(wǎng)骨干的控制權(quán)，以及管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性，并發(fā)揮鐵路網(wǎng)絡(luò)整體能力，需要以總公司為主導(dǎo)，加快打通需求旺盛的區(qū)際鐵路通道中欠缺路段，特別是對(duì)路網(wǎng)有重要補(bǔ)強(qiáng)、盤(pán)活作用的區(qū)際鐵路項(xiàng)目，有效提高路網(wǎng)經(jīng)濟(jì)效益，從而促進(jìn)鐵路可持續(xù)發(fā)展。

第二，吸引社會(huì)資本共同投資經(jīng)營(yíng)性鐵路項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性鐵路具有較好的運(yùn)量支撐，在運(yùn)營(yíng)期間可實(shí)現(xiàn)盈利，有利于投資者得到良好的資金回報(bào)。一方面，總公司在長(zhǎng)期負(fù)債的情況下，在項(xiàng)目投資中將更加注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，主導(dǎo)投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性鐵路對(duì)于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。另一方面，鐵路項(xiàng)目較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)性對(duì)地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本具有較強(qiáng)的吸引力，有利于實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大有效投資，以減輕總公司負(fù)債壓力，形成企業(yè)良性發(fā)展。

第三，爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政資金大力支持公益性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目客貨運(yùn)量較少、盈利能力較弱，但必要性較強(qiáng)。隨著區(qū)際鐵路建設(shè)重心進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜，以及國(guó)家對(duì)國(guó)防軍事、戰(zhàn)略運(yùn)輸、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定等方面的重視，公益性鐵路是未來(lái)鐵路網(wǎng)建設(shè)的重要方面。總公司作為企業(yè)，同時(shí)還承擔(dān)著促進(jìn)國(guó)土開(kāi)發(fā)、國(guó)防安全建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高人民群眾生活水平等社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。為保證此類公益性區(qū)際鐵路項(xiàng)目的順利推進(jìn)，需要積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政資金的支持，并深入研究國(guó)家對(duì)公益性鐵路項(xiàng)目的補(bǔ)貼機(jī)制，減輕企業(yè)負(fù)債壓力。3.2.2地方主導(dǎo)型模式

1）優(yōu)勢(shì)：首先，由地方主導(dǎo)區(qū)際鐵路的投融資建設(shè)，有助于減輕總公司的負(fù)債壓力和中央政府的財(cái)政壓力，利于加快鐵路建設(shè)的推進(jìn)。其次，地方政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀了解更為深入，由其主導(dǎo)進(jìn)行投融資建設(shè)可充分體現(xiàn)地方政府的意愿，有利于鐵路更有針對(duì)性地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)。第三，地方主導(dǎo)有利于減少總公司工作量，加快發(fā)展更具通道性的項(xiàng)目。第四，地方主導(dǎo)有利于轉(zhuǎn)變鐵路由中央大包干的發(fā)展模式，打破鐵路行業(yè)的壟斷，實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2）劣勢(shì)：首先，鐵路作為重大基礎(chǔ)設(shè)施，前期投入資金量大，容易給地方政府、企業(yè)帶來(lái)沉重的財(cái)政壓力。其次，地方主導(dǎo)鐵路的投融資建設(shè)，不利于總公司對(duì)區(qū)際通道的整體控制，影響路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。第三，與中央主導(dǎo)的方式相比，地方主導(dǎo)鐵路的投融資建設(shè)使地方政府對(duì)項(xiàng)目具有相對(duì)較高的掌控權(quán)，增加了地方政府與總公司之間的博弈，容易降低項(xiàng)目的前期決策效率。第四，地方主導(dǎo)鐵路建設(shè)，存在容易受官僚影響而產(chǎn)生政績(jī)工程的風(fēng)險(xiǎn)。

3）機(jī)遇：首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施，需要鐵路繼續(xù)發(fā)揮支撐作用。第二，人民生活水平的提高，區(qū)域間客貨運(yùn)輸交流日趨頻繁，旺盛的客貨運(yùn)輸需求為區(qū)際鐵路建設(shè)提供了運(yùn)量基礎(chǔ)。第三，鐵路建設(shè)的巨大資金需求與政府財(cái)政壓力過(guò)大之間的矛盾，要求深化投融資體制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資。第四，鐵路市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的降低，優(yōu)惠扶持政策的出臺(tái)，有利于其他資本進(jìn)入鐵路投資市場(chǎng)。第五，根據(jù)以往規(guī)律，鐵路對(duì)地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)辟了不可估量的發(fā)展空間，同時(shí)總公司對(duì)地方鐵路的控股權(quán)的放松，使地方政府對(duì)鐵路的建設(shè)熱情高漲。

4）威脅：首先，地方保護(hù)壁壘的存在必然會(huì)影響到地方政府的積極性，增加項(xiàng)目投資，影響項(xiàng)目推進(jìn)。其次，地方政府主導(dǎo)投融資建設(shè)區(qū)際鐵路的案例較少，地方和中央均缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，使這種模式存在一定的不確定性。第三，政策法規(guī)仍不夠完善，地方主導(dǎo)型模式缺少良性發(fā)展的政策環(huán)境。

針對(duì)地方主導(dǎo)型模式的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，以及面對(duì)的外部機(jī)遇和外部威脅，進(jìn)行SWOT策略分析（見(jiàn)表 2）。

表2 地方主導(dǎo)型模式SWOT策略分析

根據(jù)SWOT策略分析，確定地方主導(dǎo)型模式主要適用于通道功能性較弱，主要服務(wù)地方發(fā)展的鐵路建設(shè)，其主要發(fā)展策略如下：

第一，主導(dǎo)建設(shè)以服務(wù)地方為主的區(qū)際鐵路項(xiàng)目。位于區(qū)際鐵路通道末端或區(qū)際鐵路通道延伸線的項(xiàng)目，對(duì)主通道的運(yùn)量、運(yùn)營(yíng)以及通道作用發(fā)揮影響較小，但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠起到重要推動(dòng)作用。由地方主導(dǎo)，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)輸需求等情況，因地制宜建設(shè)地方服務(wù)性區(qū)際鐵路項(xiàng)目，使鐵路更好地服務(wù)地方，提高投資的針對(duì)性和有效性。

第二，積極建設(shè)具有較好經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)際鐵路輔助通道項(xiàng)目。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)客貨運(yùn)輸需求不斷增加，部分既有通道難以滿足運(yùn)輸需求，需要規(guī)劃建設(shè)輔助通道。由于具有較好的運(yùn)量支撐，地方主導(dǎo)投融資修建鐵路的熱情較高，同時(shí)，這類地區(qū)的地方政府財(cái)力較強(qiáng)，社會(huì)及民營(yíng)資本財(cái)力雄厚，具有一定支持鐵路建設(shè)的資金能力，可以積極爭(zhēng)取由地方主導(dǎo)，吸引社會(huì)資本建設(shè)區(qū)際輔助通道項(xiàng)目。

此外，一些外界環(huán)境的變化會(huì)影響區(qū)際鐵路的投融資模式。例如，國(guó)家對(duì)鐵路補(bǔ)貼政策的完善將會(huì)使總公司加大公益性區(qū)際鐵路項(xiàng)目建設(shè)的投資力度；鐵路投融資政策和相關(guān)法規(guī)、配套措施的完善和可操作性的增強(qiáng)，將會(huì)進(jìn)一步刺激地方政府、社會(huì)及民營(yíng)資本對(duì)區(qū)際鐵路項(xiàng)目的投資；一些可能引起區(qū)際客貨流量變化的國(guó)家戰(zhàn)略、政策的出臺(tái)等，將會(huì)在多方面影響投資模式的采用。

4 投融資模式建議

區(qū)際鐵路的投融資模式選擇需要根據(jù)項(xiàng)目的定位及特點(diǎn)而確定，結(jié)合上述SWOT分析，提出兩種投融資模式的適用范圍建議。

4.1 適宜采用中央主導(dǎo)型模式的區(qū)際鐵路項(xiàng)目

服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略的項(xiàng)目。對(duì)于“一帶一路”沿線鐵路運(yùn)輸通道、沿江鐵路運(yùn)輸通道等主要服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略的區(qū)際鐵路，為確保中央對(duì)鐵路的控制權(quán)，使鐵路為國(guó)家戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)設(shè)施保障，建議采用中央主導(dǎo)型投融資模式。

公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目。對(duì)于主要服務(wù)于國(guó)防安全、國(guó)土開(kāi)發(fā)、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定等運(yùn)量較少，但建設(shè)必要性較強(qiáng)的公益性區(qū)際鐵路，以及建設(shè)條件極為困難、造價(jià)高額的區(qū)際鐵路項(xiàng)目，建議采用中央主導(dǎo)型投融資模式。

利于路網(wǎng)完整性和靈活性的區(qū)際鐵路項(xiàng)目。對(duì)于影響區(qū)際鐵路通道骨架完整性的重要項(xiàng)目，以及運(yùn)量較大，經(jīng)濟(jì)效益較好的主通道項(xiàng)目，例如目前區(qū)際鐵路通道中欠缺路段，或?qū)β肪W(wǎng)有重要補(bǔ)強(qiáng)、盤(pán)活作用的區(qū)際鐵路項(xiàng)目，建議采用中央主導(dǎo)型投融資模式。

4.2 適宜采用地方主導(dǎo)型模式的區(qū)際鐵路項(xiàng)目

區(qū)際鐵路通道在路網(wǎng)中發(fā)揮重要作用，因此，地方主導(dǎo)型模式的采用需要結(jié)合具體項(xiàng)目功能定位的深入分析，保證路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮。

主要服務(wù)地方發(fā)展的項(xiàng)目。對(duì)于主要服務(wù)地方發(fā)展，且具有較好經(jīng)濟(jì)效益或較強(qiáng)社會(huì)帶動(dòng)作用的區(qū)際鐵路項(xiàng)目，地方政府具有較強(qiáng)的建設(shè)積極性，建議適當(dāng)采用地方主導(dǎo)型投融資模式。

路網(wǎng)性較弱的項(xiàng)目。對(duì)于路網(wǎng)性較弱，對(duì)區(qū)際鐵路主通道影響較小，且具有一定經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)際鐵路項(xiàng)目，建議適當(dāng)采用地方主導(dǎo)型投融資模式。

5 結(jié)論

建立科學(xué)合理的區(qū)際鐵路通道投融資模式是保證鐵路快速發(fā)展所亟需解決的問(wèn)題。通過(guò)本文的分析研究，提出中央主導(dǎo)型和地方主導(dǎo)型兩種區(qū)際鐵路通道投融資模式，建議結(jié)合區(qū)際鐵路項(xiàng)目的功能定位、所處地區(qū)發(fā)展實(shí)際等具體情況采用不同投融資模式，制定有針對(duì)性的投融資政策，以確保區(qū)際鐵路通道的建設(shè)和重要支撐功能的發(fā)揮。