李學(xué)鋒

隨著經(jīng)濟和科技的迅速發(fā)展，普惠金融正在逐漸作為一種被邊緣化的金融體系取代微型金融，并融入國際金融體系。與城市相比，我國農(nóng)村金融仍處于相對薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融市場的建設(shè)尚不成熟，金融服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量難以滿足農(nóng)村發(fā)展的需要，農(nóng)村小型企業(yè)以及農(nóng)民個體的融資、貸款仍然相對困難，農(nóng)村金融市場供需矛盾突出，如何為農(nóng)村提供有效的融資服務(wù)是當(dāng)前迫切需要解決的問題。農(nóng)村金融體系的建設(shè)和完善是當(dāng)前解決農(nóng)村“融資難”和“融資貴”等問題的迫切需要。普惠金融擁有融資快、低成本、小型化的特征，對于為農(nóng)村低收入群體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供便利高效的融資渠道具有良好的功效，尤其是在當(dāng)前大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛普及的背景下，普惠金融能夠以更加靈活多樣的方式廣泛深入農(nóng)村小生產(chǎn)經(jīng)營組織，為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)。

現(xiàn)狀和問題

近年來，我國采取多種方式加強對農(nóng)村的金融體系改革，旨在構(gòu)建以支農(nóng)、惠農(nóng)為目的的功能健全、運轉(zhuǎn)高效的農(nóng)村金融市場，為農(nóng)村經(jīng)濟振興、農(nóng)民收入改善提供有力的支撐。隨著農(nóng)村普惠金融的發(fā)展和農(nóng)村金融機構(gòu)的建設(shè)，農(nóng)村金融服務(wù)不斷得到改善，金融行業(yè)參與主體日趨多元化，金融服務(wù)更加豐富和健全，大大提高了農(nóng)村金融市場的競爭活力，并極大地改善了農(nóng)村金融市場的面貌。盡管如此，農(nóng)村普惠金融體系仍然存在諸多問題：

政府過度干預(yù)，市場化不足

近年來農(nóng)村金融機構(gòu)逐步向商業(yè)化運營模式發(fā)展，但是由于我國農(nóng)村普惠金融體系的構(gòu)建是由政府主導(dǎo)的，因此市場化運作能力相對低下。與一般商品不同的是，金融產(chǎn)品自身具有靈活性，應(yīng)針對不同的客戶靈活調(diào)整價格（利率），因此，金融機構(gòu)需要具備一定的自主創(chuàng)新能力，才能夠保障農(nóng)村金融市場的可持續(xù)性發(fā)展。我國農(nóng)村金融發(fā)展過度依賴行政命令引導(dǎo)，政府管控相對嚴格，使得農(nóng)村金融市場的競爭活力不足，金融機構(gòu)缺少相對寬松的自主創(chuàng)新的外部環(huán)境，進而導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融市場的運作模式相對僵化，農(nóng)村普惠金融的作用受限。例如，政府規(guī)定金融機構(gòu)必須向農(nóng)村地區(qū)投放一定比例的貸款，這一規(guī)定的初衷旨在保障農(nóng)村地區(qū)的融資流入，但是，這一規(guī)定在另一方面看卻違背了投資多元化的原則，使得金融機構(gòu)不能夠通過多元化的投資組合來分散風(fēng)險，如果同一地區(qū)的存款人的防范性儲蓄被金融機構(gòu)用于提供這一比例的貸款，就會產(chǎn)生逆向選擇的問題，因為金融機構(gòu)如果想要從這樣一筆貸款中獲利，必須收取更高的利率，從而促使高風(fēng)險逐步累積。因此，在這樣一個封閉的系統(tǒng)中，小型金融組織常常會發(fā)生金融生態(tài)惡化、資金鏈斷裂的問題，進而導(dǎo)致資本流出農(nóng)村。再比如，銀行貸款利率上限的管制如果不斷加強，就會給外部金融機構(gòu)帶來高成本、高風(fēng)險的問題。此外，農(nóng)村金融機構(gòu)過度依賴政府財政資金的扶持，這種非市場化的運營模式具有高風(fēng)險、高成本的缺陷，更加不利于完善的金融市場的構(gòu)建。持續(xù)的政策性補貼促使商業(yè)銀行經(jīng)營成本和風(fēng)險的容忍度持續(xù)擴大，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險無限擴大，并且對政府補貼的依賴一旦產(chǎn)生，更加不利于商業(yè)銀行通過自主創(chuàng)新提高自身競爭力。另外，政府補貼本身就是對市場正常運行規(guī)律的干擾，過度補貼將會嚴重干擾金融市場正常的運行秩序，甚至滋生腐敗、尋租的現(xiàn)象。

農(nóng)村金融服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不足

當(dāng)前我國農(nóng)村普惠金融在微觀層面的改革取得了一定成效，農(nóng)村金融服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量顯著提高，但是相對來看仍然處于較低水平。農(nóng)村金融市場的供需矛盾仍然很突出，農(nóng)戶個體、小型企業(yè)的融資需求難以得到滿足。從數(shù)量上來看，當(dāng)前我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)的網(wǎng)點主要分布于發(fā)達地區(qū)，而部分欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村金融機構(gòu)的覆蓋率長期不足，難以滿足各類群體對金融服務(wù)的需求。從質(zhì)量上看，信貸產(chǎn)品種類和質(zhì)量不足，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的硬件設(shè)備落后，金融專業(yè)性缺失，金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，并且可獲得性相對低下，交易成本過高。這種狀況嚴重不利于農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量的提高一方面依賴于相對寬松的制度環(huán)境和市場化的金融市場運作機制，另一方面要從金融主體內(nèi)部著手。當(dāng)前我國農(nóng)村金融機構(gòu)缺乏必要的人才和技術(shù)支撐，這在一定程度上對金融產(chǎn)品的創(chuàng)新構(gòu)成障礙。但是，農(nóng)村金融機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的應(yīng)用不足，使得數(shù)字技術(shù)對農(nóng)村普惠金融的助推作用受限。

農(nóng)村普惠金融發(fā)展困境的原因 法律法規(guī)不健全

近年來，農(nóng)村普惠金融得到一定程度的發(fā)展，但是由于這種新型金融組織形式進入我國的時間較短，發(fā)展尚不成熟，在立法方面仍然不足。對比西方發(fā)達國家的實踐，許多國家都有專門的法律來保障弱勢群體獲得金融資源權(quán)利，如孟加拉的《鄉(xiāng)村銀行法》、印尼的《小額信貸法》、美國的《社區(qū)再投資法》《平等信貸機會法》《農(nóng)業(yè)貸款法》《農(nóng)業(yè)信貸法》等一系列法律。而我國在這個方面的立法還是空白，僅有的《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等基本金融法律中也缺乏相應(yīng)的表述。雖然近年來中國人民銀行和銀監(jiān)會對于發(fā)展普惠金融出臺了一些規(guī)范性文件，如《貸款公司管理暫行規(guī)定》《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》《農(nóng)村中小金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》等，但這些部門規(guī)章的效力層級低，有些只是指導(dǎo)性、臨時性的政策文件，零亂復(fù)雜，缺乏綱領(lǐng)，權(quán)威性和約束力也很有限，難以有效適用。

農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足

農(nóng)村普惠金融體系的構(gòu)建離不開金融基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。首先，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的弱質(zhì)性，農(nóng)村金融市場普遍存在高風(fēng)險、低收益的問題，對資本缺乏吸引力，金融市場參與主體的參與度較低。其次，農(nóng)村普惠金融的發(fā)展在一定程度上受到當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟環(huán)境的約束，二元經(jīng)濟的存在是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重要障礙之一，長期以來我國政府政策性投入具有一定的傾斜性，對農(nóng)村地區(qū)的投入嚴重滯后于城市。加之農(nóng)村地區(qū)自身交通、電力等條件較差，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，導(dǎo)致眾多金融機構(gòu)選擇退出農(nóng)村金融市場，并且部分運作良好、實力較強的農(nóng)村金融機構(gòu)在發(fā)展壯大之后，選擇脫離農(nóng)村金融市場，向收益更高、風(fēng)險更低的城市地區(qū)發(fā)展。從本質(zhì)上來看，只要城市經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟中的項目投資平均收益率高于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的項目平均收益率，農(nóng)村資金的出逃就不會停止。因此，綜合來看，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏一定的內(nèi)生動力，而過度依賴有限的政策扶持在長期來看可能會導(dǎo)致普惠金融發(fā)展的不可持續(xù)。農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施要依靠市場規(guī)律，保障金融服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的供給，只有這樣，才能滿足農(nóng)村的金融市場需求。

農(nóng)村金融體系存在結(jié)構(gòu)性約束

我國農(nóng)村金融體系存在結(jié)構(gòu)性約束，這在一定程度上對發(fā)展普惠金融構(gòu)成阻礙。一方面，當(dāng)前我國農(nóng)村金融體系以股份制、商業(yè)化經(jīng)營模式為主導(dǎo)，這種單一的體系在客觀上形成一種結(jié)構(gòu)性約束。股份制商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場中占據(jù)壟斷地位，金融機構(gòu)的趨利性促使金融資源大量流向低風(fēng)險、高收益的項目流入，農(nóng)村經(jīng)濟由于內(nèi)在的劣勢，對金融資源的吸引力較為薄弱，客觀上會促使農(nóng)村金融服務(wù)偏離支農(nóng)、惠農(nóng)的目標。此外，單一的金融模式導(dǎo)致新型金融合作組織缺少一定的發(fā)展空間，不利于金融市場的競爭活力的加強。另一方面，金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間的信貸供求存在結(jié)構(gòu)性錯配的約束。從需求方來看，目前我國農(nóng)村大部分農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營模式仍然是分散的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營模式，在生產(chǎn)性投資方面的資金需求十分有限，并且，農(nóng)戶改善型自建住房或購買住房的借貸資金主要通過自主借款，向正規(guī)金融機構(gòu)貸款的需求更加有限。從供給方來看，農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)的貸款服務(wù)主要以滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)性投資需求為主，這就造成農(nóng)村金融市場的供需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯配，農(nóng)村金融機構(gòu)服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的功能被削弱。同時，農(nóng)村非正規(guī)信貸機構(gòu)如私人錢莊等的出現(xiàn)，也會在一定程度上影響普惠金融的深化。一方面，農(nóng)村非正規(guī)金融機構(gòu)可以以較低的成本對農(nóng)戶提供信貸支持，緩解農(nóng)戶的信貸約束。另一方面，非正規(guī)金融機構(gòu)會破壞農(nóng)戶與正規(guī)金融機構(gòu)的信任關(guān)系，促使農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)和非正規(guī)金融機構(gòu)形成二元對立的市場，不利于農(nóng)村金融市場的健康運行。

對策建議 加快推進農(nóng)村金融體系的市場化改革

農(nóng)村金融市場化改革應(yīng)先于城市，要進一步發(fā)揮市場在發(fā)展農(nóng)村普惠金融中的基礎(chǔ)性作用。只要構(gòu)建市場化的金融市場，才能更加有效地實現(xiàn)金融資源的合理配置，為金融主體營造具有活力的競爭環(huán)境，促進金融主體加強技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新，提高金融服務(wù)供給效率，降低金融體系的運行成本和風(fēng)險。政府應(yīng)對于農(nóng)村金融市場進行科學(xué)的監(jiān)督和管控，一方面加強立法，明確各金融機構(gòu)的功能和職責(zé)定位，保障金融消費者的合法權(quán)益，為推動普惠金融發(fā)展提供牢靠的外部環(huán)境；另一方面，政府要加快構(gòu)建農(nóng)村普惠金融發(fā)展的配套體系，比如農(nóng)村信用擔(dān)保機制、農(nóng)村保險等，降低農(nóng)村金融發(fā)展的各方面風(fēng)險，保障農(nóng)村普惠金融發(fā)展的信用基礎(chǔ)。要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)普惠金融對接的內(nèi)生機制，促進農(nóng)村金融資源對農(nóng)業(yè)發(fā)展的輔助作用的發(fā)揮。政府補貼政策應(yīng)更加注重針對性，不僅要做到有的放矢，更要做到靈活調(diào)整，在農(nóng)村普惠金融發(fā)展的不同階段要進行適當(dāng)調(diào)整。地方政府要加快建立內(nèi)容全面的農(nóng)戶征信體系，成立專門的監(jiān)管主體，對小額信貸機構(gòu)進行必要的監(jiān)督，將農(nóng)村金融市場的風(fēng)險控制在一定的限度之內(nèi)。政府要加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村金融機構(gòu)提高普惠程度。將農(nóng)村地區(qū)各類金融資源納入普惠金融體系，加快完善金融市場的擔(dān)保機制和抵押價值認定制度，為農(nóng)戶將所持有住房、土地等資源作為抵押提供制度上的依托，完善農(nóng)村信貸擔(dān)保制度，通過政策性信用擔(dān)保、互助式信用擔(dān)保等形成多種方式的擔(dān)保機制，促進信貸資金向農(nóng)村流入，推動金融市場其他相關(guān)配套措施的構(gòu)建和完善。

加強金融創(chuàng)新，擴大普惠金融覆蓋面

農(nóng)村普惠金融體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)性工程，離不開金融產(chǎn)品和技術(shù)的創(chuàng)新驅(qū)動。要加快推進農(nóng)村信息、通訊技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推動農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，提高農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率，為“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村普惠金融”的發(fā)展提供硬件支持。要創(chuàng)新金融組織管理模式，充分利用大數(shù)法則進行用戶評估，提高金融交易的效率。要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融挖掘用戶需求的優(yōu)勢，將用戶需求融入產(chǎn)品創(chuàng)新，提高農(nóng)村普惠金融的服務(wù)質(zhì)量。不斷組建靈活的金融組織方式，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不同水平和不同階段，選擇適當(dāng)?shù)慕鹑诮M織方式，不斷擴大農(nóng)村金融市場的資金供給和普惠金融的覆蓋面。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村金融機構(gòu)開展在組織、運作、業(yè)務(wù)、技術(shù)、產(chǎn)品等各方面展開創(chuàng)新，并對金融機構(gòu)及其員工進行普惠性指標的考核，推動農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新向縱深發(fā)展。要加快建立以鄉(xiāng)政府、村委會為主導(dǎo)的基層金融服務(wù)網(wǎng)點，設(shè)立“普惠金融+服務(wù)站+村委會”基層服務(wù)網(wǎng)點，向村民提供諸如銀行小額取款、繳費、轉(zhuǎn)賬、貸款、公共事業(yè)辦證、票務(wù)查詢及購買、醫(yī)療掛號、電子商務(wù)、電子政務(wù)、求職、農(nóng)村物流等服務(wù)。形成“網(wǎng)點固定服務(wù)+服務(wù)點代理服務(wù)+電子渠道自助服務(wù)+上門服務(wù)”四位一體服務(wù)模式，開發(fā)“農(nóng)保通”“直補通”“農(nóng)合通”三大支付系統(tǒng)，全天候、跨地區(qū)、多渠道提供“查、繳、扣、取”金融服務(wù)，把國家惠農(nóng)政策、資金和技術(shù)及時、方便地送到貧困農(nóng)民手中，切實增強老百姓的獲得感和滿意度。

優(yōu)化農(nóng)村普惠金融發(fā)展的制度環(huán)境

加強頂層設(shè)計，將發(fā)展農(nóng)村普惠金融納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，在宏觀層面進一步推進農(nóng)村金融體系的制度建設(shè)。要加快構(gòu)建以《促進農(nóng)村金融發(fā)展法》為基準，以農(nóng)村商業(yè)金融法、農(nóng)村政策金融法、農(nóng)村合作金融法、民間金融法等為分支的法律框架體系，并從農(nóng)村普惠金融發(fā)展管控、農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利保護、制度實施保障三個維度構(gòu)建基本制度體系。另一方面，要加快構(gòu)建完善的農(nóng)村征信體系，完善農(nóng)戶經(jīng)濟信用信息庫，提升農(nóng)戶信用信息的覆蓋率，并增加征信數(shù)據(jù)的共享與應(yīng)用。此外，由于風(fēng)險防控在當(dāng)前農(nóng)村普惠金融的發(fā)展中仍然是薄弱環(huán)節(jié)，一些機構(gòu)資金安全、信息安全的保障仍然不足，因此加快構(gòu)建規(guī)范的風(fēng)險防控體系尤為關(guān)鍵。金融機構(gòu)必須在規(guī)范運營的基礎(chǔ)上構(gòu)建更加有效的監(jiān)管關(guān)鍵。各級金融主體要搭建一個統(tǒng)一的監(jiān)管體系，明確功能定位，并增強與各地區(qū)地方政府的聯(lián)合監(jiān)管，力求構(gòu)建一個堅固的系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范機制。要盡快頒布全國范圍內(nèi)適用的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)測統(tǒng)計系統(tǒng)，尤其要強化P2P網(wǎng)貸行業(yè)的監(jiān)測統(tǒng)計及風(fēng)險預(yù)警，對流動性風(fēng)險進行實時跟蹤監(jiān)測。

（作者單位：中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所）