商思爭(zhēng) 易愛(ài)軍
【摘 要】 通過(guò)理論和實(shí)踐兩方面論證了自然資源負(fù)債是政府承擔(dān)的法定義務(wù),是紅線(xiàn)內(nèi)被損害的應(yīng)由政府承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)損失金額,紅線(xiàn)外可開(kāi)發(fā)部分不存在自然資源負(fù)債。該觀(guān)點(diǎn)與馬克思人與自然關(guān)系理論、國(guó)家治理理論、相關(guān)法學(xué)觀(guān)點(diǎn)是一致的,也是在實(shí)踐中簡(jiǎn)單易行的一種自然資源負(fù)債確認(rèn)和計(jì)量方法,體現(xiàn)了政府依法履行自然資源資產(chǎn)受托責(zé)任的要求,有利于發(fā)揮自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和披露的生態(tài)文明建設(shè)作用。但是,應(yīng)健全高層次立法以明確政府的法定義務(wù),相關(guān)法律法規(guī)制定的紅線(xiàn)、承載力和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的測(cè)算也應(yīng)科學(xué)合理,同時(shí)應(yīng)建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及其交易制度,以便明確責(zé)任主體。
【關(guān)鍵詞】 自然資源負(fù)債; 生態(tài)紅線(xiàn); 法定義務(wù)
【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937(2018)11-0018-05
2015年11月8日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》要求在呼倫貝爾市、湖州市、婁底市、赤水市、延安市開(kāi)展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作,要求“2018年底前編制出自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”[ 1 ]。目前試點(diǎn)工作取得了進(jìn)展,湖州市、呼倫貝爾市已經(jīng)試編出了本地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,“但是當(dāng)前試點(diǎn)核算在內(nèi)容上還比較有限。(1)核算范圍僅限于土地、林木、水三種主要資源;(2)核算層次僅限于實(shí)物核算,只能提供各種資源的實(shí)物量數(shù)據(jù),尚不涉及資源估價(jià)以及在此基礎(chǔ)上的價(jià)值量核算;(3)核算內(nèi)容主要集中在資產(chǎn),有關(guān)自然資源負(fù)債的定義和核算尚處于空白”[ 2 ]。成功編制出自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)鍵問(wèn)題可能就是自然資源負(fù)債的確認(rèn)和計(jì)量問(wèn)題,但這也是最具爭(zhēng)議性、最值得研究的問(wèn)題。
一、主要文獻(xiàn)綜述
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制是我國(guó)的一種理論和制度創(chuàng)新,國(guó)外尚無(wú)先例,當(dāng)然也無(wú)負(fù)債要素研究。較早的資源環(huán)境核算是企業(yè)環(huán)境會(huì)計(jì)信息的報(bào)告和披露,如美國(guó)FASB(1975、1979)、SEC(1975)、AICPA(1996)和加拿大CICA(1994)都制定了相關(guān)準(zhǔn)則;后來(lái),一些國(guó)家在國(guó)家層面單獨(dú)設(shè)置自然資源賬戶(hù)進(jìn)行核算,如挪威、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、瑞典、澳大利亞、捷克等國(guó);最新的進(jìn)展是,1993—2012年聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)署陸續(xù)推出了綜合核算資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體系框架,即SEEA1993、SEEA2000、SEEA 2003與SEEA 2012四個(gè)版本,其最新的SEEA 2012仍然是賬戶(hù)形式,沒(méi)有負(fù)債。
自從十八屆三中全會(huì)提出編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表以來(lái),相關(guān)研究逐年增加,但對(duì)自然資源負(fù)債的研究仍然存在分歧。耿建新等[ 3-4 ]、《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》等認(rèn)為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不應(yīng)包括負(fù)債,但是多數(shù)學(xué)者主張自然資源負(fù)債應(yīng)該予以確認(rèn)。關(guān)于如何確認(rèn)負(fù)債,歸納起來(lái)大概有三種觀(guān)點(diǎn):第一種觀(guān)點(diǎn),多數(shù)人主張自然資源負(fù)債是資源環(huán)境受損應(yīng)給予的補(bǔ)償。如胡文龍和史丹[ 5 ]認(rèn)為自然資源負(fù)債是不利于人類(lèi)的環(huán)境出現(xiàn)后需要恢復(fù)而產(chǎn)生的現(xiàn)時(shí)責(zé)任,包括應(yīng)付環(huán)境保護(hù)負(fù)債、應(yīng)付資源管理負(fù)債和應(yīng)付自然現(xiàn)象負(fù)債;湖州市編制出的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債部分包括資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞需要恢復(fù)和補(bǔ)償?shù)牟糠?;黃溶冰和趙謙[ 6 ]、封志明等[ 7 ]認(rèn)為自然資源負(fù)債是資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞責(zé)任;李金華[ 8 ]更明確主張將SEEA中對(duì)自然資源耗減、損失的定義作為自然資源的負(fù)債;高志輝[ 9 ]認(rèn)為資源環(huán)境負(fù)債是政府維護(hù)、治理和補(bǔ)貼環(huán)境資源未來(lái)應(yīng)付的現(xiàn)金;蔡春和畢銘悅[ 10 ]、胡婷婷[ 11 ]認(rèn)為環(huán)境負(fù)債的定義是對(duì)已經(jīng)損耗、破壞的自然資源或生態(tài)環(huán)境的一種補(bǔ)償。第二種觀(guān)點(diǎn)是從一國(guó)角度看待,認(rèn)為自然資源負(fù)債是一國(guó)自然資源不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的缺口,如喬曉楠等[ 12 ]認(rèn)為,資源環(huán)境負(fù)債是需要進(jìn)口的資源和透支的環(huán)境。第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,自然資源負(fù)債是自然資源與環(huán)境開(kāi)采及利用超出紅線(xiàn)部分。劉思旋和崔琳[ 13 ]認(rèn)為,負(fù)債的確定可以資源環(huán)境管理的紅線(xiàn)作為標(biāo)準(zhǔn);姚霖[ 14 ]認(rèn)為負(fù)債包括生態(tài)自然資源的損耗及因自然資源開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境代價(jià)與超出資源管理紅線(xiàn)的過(guò)度“量”;高敏雪[ 2 ]認(rèn)為應(yīng)編制三個(gè)層次的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,其中對(duì)可開(kāi)采資源要確認(rèn)負(fù)債,其負(fù)債是超采部分;王濤和何廣順[ 15 ]認(rèn)為,自然資源負(fù)債是過(guò)度消耗部分。
筆者認(rèn)為,自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)該確認(rèn)和計(jì)量負(fù)債,但是不能籠統(tǒng)地說(shuō)自然資源負(fù)債就是資源環(huán)境損耗和降等的部分,這種觀(guān)點(diǎn)否定了人類(lèi)對(duì)自然資源的任何開(kāi)發(fā)權(quán)利。首先,自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一種時(shí)點(diǎn)報(bào)表,反映某個(gè)時(shí)點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)、負(fù)債和凈權(quán)益情況,而作為時(shí)點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)實(shí)際上是資源環(huán)境損耗后的現(xiàn)狀,在沒(méi)有對(duì)資源環(huán)境損耗情況進(jìn)行連續(xù)反映的情況下,資源環(huán)境的損耗情況是無(wú)法知道的。其次,即使知道資源環(huán)境的損耗情況(兩個(gè)時(shí)點(diǎn)指標(biāo)值的差額或者現(xiàn)實(shí)指標(biāo)值與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)值的差額),也不能把所有資源環(huán)境損耗甚至把自然現(xiàn)象導(dǎo)致的資源環(huán)境損耗都當(dāng)作政府的自然資源負(fù)債,這不符合常識(shí),其中一部分正常損耗屬于折耗,類(lèi)似于固定資產(chǎn)折舊,自然原因造成的損耗屬于損失,其他損耗才屬于應(yīng)予償還的負(fù)債。另外,還存在雖然是人為造成的資源環(huán)境損害,但是侵害者和債務(wù)人并非政府的情況。最后,如果把資源環(huán)境所有損耗情況當(dāng)作負(fù)債,實(shí)際上是取消自然資源負(fù)債,因?yàn)橘Y源環(huán)境的所有損耗都可以用資源環(huán)境的減少代替,這樣就把自然資源資產(chǎn)負(fù)債表替換成了“四柱清冊(cè)”式的存貨賬戶(hù)。該觀(guān)點(diǎn)反映了抽象的人與自然的關(guān)系,是把人類(lèi)當(dāng)成了債務(wù)人,自然當(dāng)成了債權(quán)人,把理想值當(dāng)成了本底值,采取的是自然中心主義觀(guān);而以上文獻(xiàn)的第二種觀(guān)點(diǎn)是把自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等同于自然資源供給需求表,把自然資源負(fù)債等同于自然資源供需缺口,實(shí)質(zhì)上是把國(guó)家當(dāng)成了會(huì)計(jì)主體,從國(guó)與國(guó)貿(mào)易和國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表角度看待自然資源負(fù)債,與生態(tài)文明建設(shè)無(wú)關(guān)。本文認(rèn)為,自然資源負(fù)債是法定負(fù)債,應(yīng)按照法定資源環(huán)境紅線(xiàn)確認(rèn)和計(jì)量,自然資源負(fù)債金額是紅線(xiàn)內(nèi)被侵害的自然資源資產(chǎn)的貨幣計(jì)量。
二、理論依據(jù)
(一)人與自然關(guān)系理論
人與自然關(guān)系理論可分為對(duì)立(自然中心主義、人類(lèi)中心主義)、統(tǒng)一(道教的天人合一思想等)和人與自然既對(duì)立又統(tǒng)一三種。馬克思人與自然辯證關(guān)系理論奠定了人化自然,自然化人,人與自然相互作用、相互影響的正確認(rèn)知。馬克思主義還認(rèn)為,在階級(jí)社會(huì)里,人與人之間對(duì)自然資源的權(quán)益是不平等的,人與自然的和諧或?qū)α㈥P(guān)系是人與人和諧或?qū)α㈥P(guān)系的反映?;谶@種觀(guān)點(diǎn),筆者認(rèn)為人對(duì)自然的負(fù)債實(shí)質(zhì)上是人對(duì)人的負(fù)債,是自然資源受益者對(duì)受損者應(yīng)付的恢復(fù)和補(bǔ)償數(shù)額,既存在債權(quán)人,也存在債務(wù)人。世界上沒(méi)有抽象的人,也沒(méi)有抽象的自然,人化自然的現(xiàn)狀是國(guó)家、階級(jí)、階層、經(jīng)濟(jì)部門(mén)利益博弈和斗爭(zhēng)的結(jié)果。自然資源負(fù)債也是國(guó)家、階級(jí)、階層、經(jīng)濟(jì)部門(mén)利益博弈和斗爭(zhēng)的結(jié)果,是博弈中占統(tǒng)治和主導(dǎo)地位的國(guó)家、階級(jí)、階層、經(jīng)濟(jì)部門(mén)意志的產(chǎn)物,表現(xiàn)為法定義務(wù)。在當(dāng)代世界,占統(tǒng)治和主導(dǎo)地位的國(guó)家、階級(jí)、階層、經(jīng)濟(jì)部門(mén)的意志是通過(guò)國(guó)家和國(guó)際治理組織表達(dá)并實(shí)現(xiàn)的,不能脫離社會(huì)歷史現(xiàn)狀談?wù)撟匀毁Y源負(fù)債,在法治社會(huì)也無(wú)法脫離法律確認(rèn)自然資源負(fù)債[ 16 ]。
(二)國(guó)家治理理論
按照憲法,我國(guó)自然資源屬于全民所有,亦即國(guó)家所有,國(guó)家設(shè)立自然資源治理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)其所有權(quán),國(guó)家治理系統(tǒng)分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)子系統(tǒng),黨委、人大屬于決策系統(tǒng),政府機(jī)關(guān)屬于執(zhí)行系統(tǒng),國(guó)家審計(jì)、司法等機(jī)關(guān)屬于監(jiān)督系統(tǒng)(劉家義,2014)。本質(zhì)上,人大決策系統(tǒng)是立法系統(tǒng),監(jiān)督系統(tǒng)就是執(zhí)法系統(tǒng),政府接受立法機(jī)構(gòu)委托或授權(quán)行使自然資源資產(chǎn)的具體管理權(quán),也承擔(dān)向委托人報(bào)告的責(zé)任,是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制者。由政府統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)既是自然資源資產(chǎn)公有制的必然邏輯,也考慮到了自然資源資產(chǎn)的公共產(chǎn)品屬性,但政府又是按照所轄地域或海域?qū)訉臃旨?jí)的,上下級(jí)政府之間是管理和被管理關(guān)系,按照我國(guó)政府體制,地方政府既要執(zhí)行當(dāng)?shù)厝舜蟮姆?、條例,是當(dāng)?shù)厝嗣竦氖芡腥?,又要?zhí)行上級(jí)政府的行政命令,是上級(jí)政府的受托人,前者是不完全所有者與管理者的關(guān)系,后者是管理者內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系,自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制既是政府履行對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦氖芡胸?zé)任的需要,也是下級(jí)政府履行對(duì)上級(jí)政府受托責(zé)任的需要。同時(shí),這些責(zé)任也是有限度的,是一定范圍(紅線(xiàn))的責(zé)任。另外,按照社會(huì)契約理論,政府自然資源資產(chǎn)這種委托受托責(zé)任關(guān)系是一種契約關(guān)系,而且這種契約關(guān)系一般采取法律形式,如果政府沒(méi)有按照這種契約履行受托責(zé)任,就會(huì)對(duì)委托人構(gòu)成法定負(fù)債。按照國(guó)家治理理論,地方政府應(yīng)執(zhí)行人大制定的法規(guī)和上級(jí)政府制定的政策,自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)該反映相關(guān)法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行情況和結(jié)果,負(fù)債應(yīng)以是否侵犯相關(guān)法規(guī)規(guī)定的自然資源資產(chǎn)紅線(xiàn)而定。作為報(bào)表編制者和自然資源資產(chǎn)責(zé)任人的政府是債務(wù)人,自然資源資產(chǎn)的所有者同時(shí)也是債權(quán)人,但是政府在很多情況下并不損害資源環(huán)境,真正的債務(wù)人是資源環(huán)境紅線(xiàn)的侵害者,債權(quán)人也不是全部自然資源資產(chǎn)所有者,而是其中被侵害掉自然資源凈權(quán)益的所有者。所以,自然資源是公共物品,作為自然資源管理者的政府承擔(dān)受托依法管理責(zé)任,對(duì)因?yàn)闆Q策失誤、管理不善造成的自然資源損害依法承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,對(duì)滿(mǎn)足公民的需要承擔(dān)改善和改良責(zé)任;地方政府違規(guī)占用自然資源資產(chǎn)進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)造成資源環(huán)境損害由政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任;我國(guó)政府還是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者之一,對(duì)其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中造成的侵害承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任;自然資源資產(chǎn)的民事侵害案件中難以找到侵害人的情況下,政府也承擔(dān)補(bǔ)償受損者的責(zé)任;如果可以找到侵害人,則可以由政府通過(guò)對(duì)侵害者征收罰沒(méi)款補(bǔ)償受損者。以上情況,政府都屬于債務(wù)人,受損者是債權(quán)人,債務(wù)償還的形式可以是恢復(fù)自然資源資產(chǎn)原狀,也可以是補(bǔ)償受損者的人身和財(cái)產(chǎn)損失。這是相關(guān)法律(如《憲法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)資源法律等)賦予政府的職責(zé)。另外,在政府監(jiān)督部門(mén)發(fā)現(xiàn)侵害者的情況下,也可以由司法部門(mén)直接判令侵害者承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,那么,債務(wù)人是侵害者,債權(quán)人是受害者,政府自然資源資產(chǎn)負(fù)債表上的資產(chǎn)和負(fù)債都沒(méi)有發(fā)生變化??傊?,自然資源負(fù)債存在債權(quán)人和債務(wù)人,是真正的負(fù)債;政府是自然資源資產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行者,審計(jì)是依法對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督者,都應(yīng)該在國(guó)家治理框架內(nèi)依照法律對(duì)自然資源負(fù)債進(jìn)行認(rèn)定和再認(rèn)定。
進(jìn)一步分析,自然資源資產(chǎn)的使用和消耗除了要考慮不同利益集團(tuán)之間的公平由人民公意決定功能區(qū)紅線(xiàn)以外,更重要的是還應(yīng)該考慮自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)性以及代際公平。按照可持續(xù)發(fā)展理論,“可持續(xù)發(fā)展是既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要,又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”(WECD,1987)。也就是說(shuō),當(dāng)代人對(duì)資源環(huán)境的消耗量和污染量不能超過(guò)資源環(huán)境的自?xún)艉妥晕倚迯?fù)能力,否則就成為對(duì)下代人的自然資源負(fù)債,利益集團(tuán)之間公平線(xiàn)的劃分可以通過(guò)公眾表決形成法律,但是資源環(huán)境承載力的修復(fù)線(xiàn)卻需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)計(jì)算然后形成法律,所以要加強(qiáng)環(huán)境承載力和可持續(xù)性能力的研究。
(三)法學(xué)相關(guān)理論
負(fù)債首先是法學(xué)概念,法學(xué)上通常稱(chēng)之為債,既可指?jìng)鶛?quán)、債務(wù),也可指?jìng)鶛?quán)債務(wù)關(guān)系,對(duì)其本質(zhì)的看法主要有給付義務(wù)觀(guān)和請(qǐng)求給付權(quán)力觀(guān),我國(guó)法學(xué)界多傾向于給付義務(wù)觀(guān),即債的本質(zhì)或者本體是債務(wù)人的給付義務(wù),是債務(wù)人自愿的意思表示。按照是否受到法律保護(hù),債分為自然債(或者意定債)和法定債。債發(fā)生的原因主要有合同、侵權(quán)行為、不當(dāng)?shù)美o(wú)因管理、單方的合法行為等[ 17 ]。對(duì)于全民所有的自然資源資產(chǎn),人大機(jī)關(guān)應(yīng)代表民意立法保護(hù),如果政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃不當(dāng)、決策失誤,導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)受到過(guò)度損害,政府就應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任,其產(chǎn)生的原因主要包括侵權(quán)行為、不當(dāng)?shù)美约罢疀](méi)有履行公共受托責(zé)任合同,當(dāng)然也不排除有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系的自然資源資產(chǎn)私人交易合同產(chǎn)生的債務(wù)。但是作為有較強(qiáng)外部性的公共產(chǎn)品,自然資源資產(chǎn)總體上難以交易和分割,其過(guò)度損害范圍、責(zé)任主體等都很難界定,很多時(shí)候債權(quán)人也難以明確,尤其是對(duì)沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)的空氣、水、野生動(dòng)植物等自然資源資產(chǎn),更是無(wú)法單獨(dú)由某一個(gè)主體認(rèn)定,只能由代表公意的法律制定,由政府這種自然資源資產(chǎn)的公共受托責(zé)任者承擔(dān)債務(wù);而且,按照馬克思的觀(guān)點(diǎn),世界上沒(méi)有抽象的人,也沒(méi)有抽象的自然,人與自然的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是人與人之間的關(guān)系,人對(duì)自然的負(fù)債實(shí)質(zhì)上是人對(duì)人的負(fù)債,人對(duì)自然浪漫的道義責(zé)任和人與人之間自然資源占有上的道德說(shuō)教背后隱藏著的實(shí)際上是人與人之間自然資源資產(chǎn)占有上的實(shí)實(shí)在在的不平等及權(quán)責(zé)關(guān)系上的不均衡,這些只能由作為上層建筑的法律來(lái)界定,道德教化解決不了這些實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題。所以,作為政府編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的重要組成部分,自然資源負(fù)債只能是法定債務(wù),不可能是自然債務(wù),更不應(yīng)是抽象的模糊的道德義務(wù)或所謂推定義務(wù)。
綜上所述,按照馬克思人與自然辯證關(guān)系觀(guān)點(diǎn),自然資源負(fù)債實(shí)際上是自然資源資產(chǎn)受益者對(duì)受損者的負(fù)債,負(fù)債的確認(rèn)和計(jì)量取決于統(tǒng)治者的意志即法律;按照國(guó)家治理理論,政府是依法受托行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)的機(jī)構(gòu),其終極委托人是自然資源資產(chǎn)的所有者——全體人民,其對(duì)自然資源資產(chǎn)的責(zé)任應(yīng)以法律規(guī)定(紅線(xiàn))為限;法學(xué)負(fù)債概念更清晰地推論出自然資源負(fù)債是一種法定負(fù)債,而不是道德義務(wù)或者推定負(fù)債,法定義務(wù)的范圍當(dāng)然是法律規(guī)定的紅線(xiàn)范圍。總之,自然資源負(fù)債是政府的一種法定義務(wù),以法定生態(tài)紅線(xiàn)作為確認(rèn)和計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn),使其概念更清晰,更易執(zhí)行,同時(shí)也是建立生態(tài)文明建設(shè)制度的應(yīng)有之義。
三、實(shí)踐應(yīng)用
十八屆三中全會(huì)確定的生態(tài)文明建設(shè)制度包括“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”。2015年4月25日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)”。十九大報(bào)告也提出“完成生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定工作”。為了建立生態(tài)文明制度,應(yīng)由人大或上級(jí)政府制定生態(tài)紅線(xiàn)制度,地方政府執(zhí)行,執(zhí)行結(jié)果體現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中,負(fù)債就應(yīng)該確認(rèn)為生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)被損耗部分的資源和環(huán)境。但是目前我國(guó)尚未出現(xiàn)由立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)法律確定具體的紅線(xiàn)制度和恢復(fù)生態(tài)制度的情況,更多地表現(xiàn)為由政府執(zhí)行主流意志和相關(guān)法律文件自定紅線(xiàn)及生態(tài)恢復(fù)的行政規(guī)范。以江蘇海洋自然資源為例,在特定時(shí)期,政府規(guī)劃以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要責(zé)任,海洋捕撈業(yè)和沿海工業(yè)的發(fā)展會(huì)造成大范圍海洋漁業(yè)資源儲(chǔ)量減少、質(zhì)量下降、岸線(xiàn)受到侵害。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,人們對(duì)海洋生態(tài)文明的呼喚趨于主流,為有效推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè),保障江蘇沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,2017年3月16日,江蘇省政府公開(kāi)發(fā)布《江蘇省海洋生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)規(guī)劃(2016—2020年)》,劃定海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)面積9 676.07平方公里,劃定大陸自然岸線(xiàn)335.63公里,劃定海島自然岸線(xiàn)49.69公里,到2020年,近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類(lèi))比例不低于41%。紅線(xiàn)區(qū)類(lèi)型主要包括海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、重要河口生態(tài)系統(tǒng)、重要濱海濕地、特別保護(hù)海島、重要濱海旅游區(qū)、重要漁業(yè)海域、重要砂質(zhì)岸線(xiàn)及鄰近海域8類(lèi)。其中,連云港海州灣國(guó)家級(jí)海洋公園屬于禁止類(lèi)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)。規(guī)劃要求對(duì)已遭受破壞和新發(fā)生破壞的海洋生態(tài)紅線(xiàn)區(qū),落實(shí)整治措施,恢復(fù)原有生態(tài)功能,負(fù)債根據(jù)恢復(fù)原狀需要支付的金額確定,債務(wù)的承擔(dān)者是政府及主管部門(mén)。截至2016年,連云港市政府先后投入資金5億余元在海州灣實(shí)施了秦山島、竹島、連島、羊山島以及臨洪河口岸線(xiàn)等修復(fù)示范工程,這5億元是岸線(xiàn)資源負(fù)債的補(bǔ)償,也可以作為推測(cè)未來(lái)岸線(xiàn)資源負(fù)債的依據(jù)。海水水質(zhì)紅線(xiàn)被突破,水質(zhì)未達(dá)標(biāo),就需要治理海水水質(zhì),加強(qiáng)陸源污染物排海監(jiān)管,海水水質(zhì)治理和陸源污染物排海監(jiān)管所需要的資金即為政府負(fù)債的金額。根據(jù)《連云港市近岸海域水污染防治方案》(2017),2014年開(kāi)始,連云港近岸海域海水水質(zhì)狀況出現(xiàn)不同程度的惡化,2015年海水水質(zhì)優(yōu)良率降低為42.5%,遠(yuǎn)低于目標(biāo)值70%。為恢復(fù)近岸海域海水水質(zhì),在未來(lái)5年,連云港市政府?dāng)M投資105億元實(shí)施215項(xiàng)“治水工程”,那么,這105億元即為海水水質(zhì)當(dāng)期負(fù)債;海洋漁業(yè)資源突破紅線(xiàn),則需要對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行增殖放流、建設(shè)人工魚(yú)礁,恢復(fù)魚(yú)類(lèi)種群數(shù)量,未來(lái)需要支付的增殖放流和人工魚(yú)礁建設(shè)費(fèi)用就是政府的當(dāng)期負(fù)債;為了恢復(fù)岸線(xiàn),需要對(duì)侵蝕性岸線(xiàn)等重點(diǎn)岸段整治修復(fù)和砂質(zhì)性岸灘的保護(hù),相關(guān)費(fèi)用作為政府自然資源負(fù)債。連云港市編制的《江蘇省海州灣海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃(2015—2020)》規(guī)定從2015年開(kāi)始到2020年,連云港市計(jì)劃總投入11.72億元,建成3個(gè)特色鮮明的生物資源修復(fù)區(qū),實(shí)現(xiàn)漁業(yè)總產(chǎn)值35億元,則自然資源負(fù)債額就是11.72億元。由于海洋生物資源受海水水質(zhì)、棲息地、海水水文、捕撈量等多方面因素影響,對(duì)資源的修復(fù)與破壞也是交替進(jìn)行、動(dòng)態(tài)變化的,所以海洋自然資源負(fù)債是一種估計(jì)負(fù)債、長(zhǎng)期負(fù)債、遞延負(fù)債。
按照法(規(guī))定數(shù)字確認(rèn)計(jì)量負(fù)債,然后加上自然資源凈資產(chǎn)(自然資源資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)值)就是自然資源總資產(chǎn),支持自然資源負(fù)債法定說(shuō),意味著就要承認(rèn)自然資源總資產(chǎn)是一個(gè)抽象、需要計(jì)算的數(shù)字。理由如下:自然資源凈資產(chǎn)屬于所有者擁有的凈權(quán)益,隨著破壞程度的加深,資源逐漸減少,環(huán)境逐漸惡化,廣大人民群眾擁有的自然資源凈資產(chǎn)逐步減少;自然資源負(fù)債并不是自然資源資產(chǎn)的來(lái)源,自然資源凈資產(chǎn)減少時(shí)才產(chǎn)生負(fù)債。所以,自然資源總資產(chǎn)是抽象的、需要通過(guò)自然資源凈資產(chǎn)與自然資源負(fù)債額加總計(jì)算才得出的數(shù)字。也就是說(shuō),紅線(xiàn)區(qū)內(nèi)被損害的資源環(huán)境的貨幣量度作為負(fù)債。目前時(shí)點(diǎn)的紅線(xiàn)內(nèi)自然資源狀況即被損害后的狀況屬于自然資源凈資產(chǎn),二者之和才是自然資源總資產(chǎn)。紅線(xiàn)外的部分是可以開(kāi)發(fā)的,開(kāi)發(fā)部分已經(jīng)成為生產(chǎn)性資產(chǎn),不必作為負(fù)債,而未開(kāi)發(fā)部分既是自然資源總資產(chǎn)也是自然資源凈資產(chǎn),也不存在自然資源負(fù)債。所以,自然資源總資產(chǎn)包括兩部分,一部分是紅線(xiàn)內(nèi)自然資源資產(chǎn)理論值,另外一部分是紅線(xiàn)外開(kāi)發(fā)后剩余資源價(jià)值;自然資源凈資產(chǎn)也包括兩部分,一部分是紅線(xiàn)內(nèi)開(kāi)發(fā)后剩余資源價(jià)值,另外一部分是紅線(xiàn)外開(kāi)發(fā)后剩余資源價(jià)值。等式為:
自然資源總資產(chǎn)=自然資源凈資產(chǎn)+自然資源負(fù)債
=(紅線(xiàn)內(nèi)+紅線(xiàn)外)開(kāi)發(fā)后剩余資源價(jià)值+自然資源負(fù)債
=紅線(xiàn)內(nèi)自然資源資產(chǎn)理論值+紅線(xiàn)外開(kāi)發(fā)后剩余資源價(jià)值
從法定責(zé)任角度看,并非所有紅線(xiàn)內(nèi)自然資源損害或降等并被法律判為侵害責(zé)任的都作為政府自然資源負(fù)債,還要考慮責(zé)任主體是不是政府以及能否找到確定的責(zé)任主體。如2015年12月3日,江蘇省連云港市連云區(qū)法院對(duì)被告人李某等六人非法捕撈水產(chǎn)品一案做出判決,該院認(rèn)為被告人李某等六人違反保護(hù)水資源法規(guī),在禁漁區(qū)、禁漁期非法捕撈水產(chǎn)品,情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。在對(duì)被告人判處刑罰的同時(shí),通過(guò)刑事附帶民事訴訟的方法判決六被告人增殖放流一定數(shù)量中國(guó)對(duì)蝦苗,修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境。2016年6月27日上午10點(diǎn)半,非法捕撈水產(chǎn)品案的被告人李某等人在法檢兩院及漁業(yè)專(zhuān)家的監(jiān)督下,按照法院生效判決要求,乘船至海州灣海洋牧場(chǎng)示范區(qū)海域,增殖放流對(duì)蝦苗1 365萬(wàn)尾。該事項(xiàng)造成自然資源損害,在法院判決日也形成了自然資源負(fù)債,但不是政府的債務(wù),由侵害者依法補(bǔ)償損失,所以不能計(jì)入也不影響政府自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。
四、結(jié)論
自然資源負(fù)債是政府承擔(dān)的法定義務(wù),是紅線(xiàn)內(nèi)被損害的自然資源資產(chǎn)應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢泿庞?jì)量。這是馬克思人與自然關(guān)系理論、國(guó)家治理理論和法學(xué)理論的必然要求,也是在實(shí)踐中簡(jiǎn)單易行的一種自然資源負(fù)債確認(rèn)和計(jì)量方法,體現(xiàn)了政府依法履行自然資源資產(chǎn)受托責(zé)任的要求,有利于發(fā)揮自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和報(bào)告的生態(tài)文明建設(shè)作用。但是,根據(jù)以上研究,現(xiàn)有制度和體系存在一些問(wèn)題,為此筆者建議,應(yīng)健全高層次立法,加強(qiáng)生態(tài)紅線(xiàn)和損害補(bǔ)償科學(xué)測(cè)算的研究,并在人大層面上制定自然資源資產(chǎn)保護(hù)紅線(xiàn),明確政府的資源環(huán)境義務(wù);同時(shí),加緊進(jìn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)交易和管理體制改革,能確權(quán)的自然資源全部予以確權(quán),以在產(chǎn)權(quán)制度層面明確界定侵害范圍和權(quán)責(zé)主體。
本文通過(guò)理論和實(shí)踐兩方面論證自然資源負(fù)債是法定責(zé)任,需在科學(xué)測(cè)算基礎(chǔ)上由法律決定,解決了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表要不要以及如何確認(rèn)、計(jì)量自然資源負(fù)債的問(wèn)題,但是,法定負(fù)債金額的測(cè)定仍然是一個(gè)問(wèn)題。由于自然資源負(fù)債確認(rèn)問(wèn)題的復(fù)雜性,本文的觀(guān)點(diǎn)也許只是一種初步探索,但未嘗不是一種思考問(wèn)題的新視角、新觀(guān)點(diǎn)?!?/p>
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