顧麗梅

【摘要】 政策的生命力貴在落實(shí)，再好的政策不予以執(zhí)行與落地，自然也只能淪為“僵尸政策”。“僵尸政策”危害頗多，防范“僵尸政策”刻不容緩：要讓公民廣泛參與政策制定；積極提倡協(xié)作治理與網(wǎng)絡(luò)參與；打造公共價(jià)值觀，建設(shè)服務(wù)型政府。避免讓好政策流于形式、止于文件，要讓好政策接地氣、有人氣，讓政策紅利助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】僵尸政策 政府公信力 社會(huì)監(jiān)督 【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政策制定后最重要的是要付諸實(shí)施，如果政策出臺(tái)后無法實(shí)施，或者在實(shí)施過程中相互沖突，無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，一般而言就被束之高閣，淪為“僵尸政策”。如果好政策被擱置、好制度流于形式，長此以往會(huì)讓政府行政效率大打折扣，社會(huì)積怨頗多。杜絕“僵尸政策”是提升公眾對(duì)政府合法性認(rèn)同、重塑政府形象的必然選擇，也是打通政策頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)“最后一公里”的關(guān)鍵路徑。

“僵尸政策”削弱政府權(quán)威，也令政策本身失去嚴(yán)肅性

“僵尸政策”的存在本身就是對(duì)政府公信力的極大損害。有政策不執(zhí)行比沒有政策更糟糕，它會(huì)直接挑戰(zhàn)政府的合法性權(quán)威，也會(huì)直接挑戰(zhàn)政府的公信力。“僵尸政策”一旦在公共管理中存在，其危害很多，具體而言主要包括以下幾個(gè)方面。

“僵尸政策”直接削弱政府權(quán)威，降低公民對(duì)政策合法性的認(rèn)同。如，我國從2008年6月1日起，禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。十多年過去了，一些大型超市和商業(yè)中心把“限塑令”演變成自己新的“商機(jī)”：原來免費(fèi)提供的塑料袋現(xiàn)在變成需要花錢購買的物品了。而各地的一些菜市場(chǎng)、小攤販仍然一如既往地使用著塑料袋?！跋匏芰睢毕萑肓嗣鎸?shí)亡的尷尬境地。

最需要激活的“僵尸政策”恐怕要數(shù)2000年開始推廣的垃圾分類制度，18年過去了，各地政府進(jìn)行過大量的嘗試，至今依然舉步維艱。其實(shí)，早在1996年，北京西城區(qū)大乘巷就開始進(jìn)行垃圾分類，大乘巷居民志愿者、居委會(huì)自發(fā)進(jìn)行垃圾分類試點(diǎn)，并經(jīng)過多年的堅(jiān)持，取得了一些成效。而從政府層面來看，2000年原建設(shè)部公布了8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，這些城市采取了各種不同的垃圾分類措施，但是一些嘗試收效甚微，垃圾分類制度依然沒有得到如期推廣，甚至在一些地方淪為“僵尸政策”。

“僵尸政策”的存在既會(huì)讓政府失去民心，也有損政府形象。2015年1月，中國疾控中心聯(lián)合中國控?zé)焻f(xié)會(huì)召開新聞通報(bào)會(huì)，公布了“禁煙”一年來各地執(zhí)行情況的最新調(diào)查數(shù)據(jù)，指出依然有些省份和城市既無發(fā)文也沒有具體執(zhí)行舉措，成為這一政策執(zhí)行的死角。政策的生命力貴在落實(shí)，再好的政策如果不予執(zhí)行落地，自然只能成為“僵尸政策”?！敖麩熈睢逼鋵?shí)最早是從2011年5月1日開始實(shí)施的，至今已經(jīng)有7年多的時(shí)間了，禁煙效果如何？2015年某地頒布的國內(nèi)最嚴(yán)“禁煙令”規(guī)定：“市、區(qū)和縣衛(wèi)計(jì)委行政部門是控制吸煙工作的主管部門，負(fù)責(zé)組織制定控制吸煙的政策、措施，開展控制吸煙的衛(wèi)生監(jiān)督管理，受理違法吸煙的舉報(bào)投訴，依法查處違法行為，并定期向社會(huì)公示查處情況?！倍趯?shí)踐中，有記者調(diào)查指出，在一些飯店包間內(nèi)抽煙的現(xiàn)象依然存在，也未見有被公示、查處的情況?！敖┦摺狈堑谏鐣?huì)無益，不能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，反而有損政府的形象與公信力。

一些政策缺乏專門的監(jiān)管和有力監(jiān)督，使得政策本身失去了權(quán)威性與嚴(yán)肅性。當(dāng)政策規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施某些行為，而有人不為之，當(dāng)然屬于違法違規(guī)。比如，對(duì)于在飯店或者辦公室抽煙的行為，相關(guān)管理人員失于監(jiān)督，當(dāng)然有不可推卸的責(zé)任。但當(dāng)前一些政策并沒有規(guī)定某些領(lǐng)域的管理者失于監(jiān)管時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任。為了不讓政策法規(guī)變成形同虛設(shè)的“僵尸政策”或“僵尸條文”，除了要加強(qiáng)政策調(diào)研外，更要加大監(jiān)管和獎(jiǎng)懲力度。如《某市控制吸煙條例》第25條規(guī)定，“個(gè)人違反本條例第十四條規(guī)定，在禁止吸煙場(chǎng)所或者排隊(duì)等候隊(duì)伍中吸煙的，由市或者區(qū)、縣衛(wèi)生計(jì)生行政部門責(zé)令改正，可以處50元罰款；拒不改正的，處200元罰款”。如果加入對(duì)于制止或者用“隨手拍”的方式舉報(bào)違反禁煙規(guī)定的給予一定額度的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì)，讓全民參與到這場(chǎng)“禁煙令”的斗爭中，禁煙將不再是簡單的政府組織行為，而是全民參與的社會(huì)活動(dòng)，其政策效果自然會(huì)得到極大體現(xiàn)。

“僵尸政策”何以產(chǎn)生

“僵尸政策”產(chǎn)生的原因有很多：一些“僵尸政策”是地方與部門保護(hù)主義滋生的產(chǎn)物，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾也是出現(xiàn)“僵尸政策”的主要原因之一。具體而言，“僵尸政策”的產(chǎn)生主要有以下三個(gè)方面的原因。

一是政策制定過程缺乏利益相關(guān)者的積極參與，導(dǎo)致決策信息不對(duì)稱，決策者無法真正了解利益相關(guān)者的利益訴求，不能全面調(diào)查什么樣的政策才是真正有效且能為公民所接受的。缺乏公民參與的政策如同無源之水、無本之木，使得決策者無法制定出有針對(duì)性的科學(xué)政策。正如當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各地政府開展的前提當(dāng)然也是要了解當(dāng)?shù)刂仑毜脑蚴鞘裁?，人民的主要需求是什么，地方有什么特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的空間在哪里，在搞清楚這些問題的基礎(chǔ)上，地方政府才能真正有針對(duì)性地精準(zhǔn)扶貧。如果地方政府缺乏對(duì)政策環(huán)境的全面理解，缺乏足夠的利益相關(guān)者的積極參與，一些具體政策都是領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的產(chǎn)物，那么再好的政策也無法發(fā)揮有效作用，會(huì)逐漸淪為“僵尸政策”。

二是部分管理者或者政策制定者缺乏協(xié)作治理意識(shí)。在當(dāng)下的政策制定與執(zhí)行過程中，有些地方政府依然缺乏協(xié)作治理意識(shí)，把政策的制定與執(zhí)行當(dāng)作政府的單方面行為。實(shí)際上，在政策的制定與執(zhí)行中，若缺乏重要的利益相關(guān)者——公民的參與和協(xié)作，政策就必然會(huì)淪落為“僵尸政策”。協(xié)作意味著共同工作，完成共同的目標(biāo)，通常要越界作業(yè)，和多個(gè)部門人員建立關(guān)系，尤其需要公民的積極配合與協(xié)作。協(xié)作或者合作的基礎(chǔ)是互惠價(jià)值，“協(xié)作式公共管理”這個(gè)概念描述了通過多種組織之間的便利安排和操作來解決單個(gè)組織無法解決或不容易解決的問題的過程。

協(xié)作式治理的產(chǎn)生是因?yàn)榻裉斓恼卫碓絹碓綇?fù)雜，很多問題單靠政府已無法有效應(yīng)對(duì)。如美國著名公共行政學(xué)家登哈特夫婦所言：“今天的公共管理活動(dòng)已經(jīng)無法為政府所壟斷。且當(dāng)下的公共政策，尤其是對(duì)社會(huì)發(fā)展起指導(dǎo)性作用的，是多組織和多利益集團(tuán)的卷入，相互作用并產(chǎn)生了無法預(yù)料的結(jié)果，政府不再主管一切?！彪S著社會(huì)治理事務(wù)的復(fù)雜化，協(xié)作成為各方達(dá)成公共管理目標(biāo)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)與路徑選擇。協(xié)作治理成為公共管理中的典型模式，也成為一些地方政府治理的亮點(diǎn)與特色，已經(jīng)開始在我國各級(jí)治理實(shí)踐中被廣泛接受與應(yīng)用。在地方政府治理中如果缺乏協(xié)作，再好的政策設(shè)計(jì)也只能是紙上談兵，其結(jié)果必然是政策很難有效實(shí)施，成為“僵尸政策”。

三是個(gè)別管理者缺乏真正的服務(wù)意識(shí)。政策執(zhí)行如果缺乏配套措施與系統(tǒng)的政策支持，就難以持續(xù)推行；政策執(zhí)行如果缺乏監(jiān)督與監(jiān)管，就難以按預(yù)期實(shí)施；政策執(zhí)行如果缺乏政府與公民的互動(dòng)，就難以有效開展。網(wǎng)絡(luò)加快了信息傳播的速度，讓更多的人接受更多的信息成為可能，更多的公民介入到信息領(lǐng)域?；ヂ?lián)網(wǎng)為公民參與公共管理提供了參與平臺(tái)和技術(shù)支撐，并不斷提升公民參與政策制定與執(zhí)行的意愿，越來越多的決策是在廣泛的民意基礎(chǔ)上制定的。政府單方面作出的決策很難保證其科學(xué)性，久而久之，越來越多的“僵尸政策”就會(huì)產(chǎn)生。

從公民參與、協(xié)作治理、價(jià)值導(dǎo)向入手防范“僵尸政策”產(chǎn)生

“僵尸政策”危害頗多，各地政府防范“僵尸政策”產(chǎn)生刻不容緩，如何防范？大致而言，可以從以下幾個(gè)方面入手。

讓公民廣泛參與政策制定。各地政府不應(yīng)關(guān)起門來單獨(dú)制定政策，政策制定與執(zhí)行過程中，政府要通過與公民的深入對(duì)話獲取真實(shí)民意，在此基礎(chǔ)上，再分析問題、解決問題、制定決策。公共參與需求增長的一個(gè)主要原因是教育，當(dāng)公民受到了更多、更好的教育，他們就需要更多地參與那些影響他們生活的決策的制定與執(zhí)行。英國哲學(xué)家弗蘭西斯·培根（Francis Bacon）說，“隨著知識(shí)的傳播，更多的權(quán)力也被擴(kuò)散開來”。政府和各種組織都無一例外地發(fā)現(xiàn)教育使更多的公民有了政治參與的意識(shí)和動(dòng)力，知識(shí)與權(quán)力的傳播與擴(kuò)散是教育帶來的不可避免的結(jié)果，更多公民參與到政策制定與執(zhí)行的過程中來，讓制度與政策創(chuàng)新成為可能。

政府管理者需要認(rèn)識(shí)到，隨著教育的發(fā)展，越來越多的公民參與公共管理的意愿和能力正在不斷提升，他們希望和政府平等對(duì)話、分擔(dān)責(zé)任。從長遠(yuǎn)來看，如果政府的決策建立在尊重人民意愿的基礎(chǔ)上，那么政策的執(zhí)行也就變得更加可行與科學(xué)。公共管理者應(yīng)當(dāng)追求更高的責(zé)任心，給予公民充分的信任，通過一系列參與和對(duì)話使公民了解政府管理中存在的諸多矛盾、沖突與變量。同時(shí)，政府必須確保所有關(guān)于公共問題的決策應(yīng)當(dāng)與法律保持一致，并體現(xiàn)出應(yīng)有的公平與正義，這是政府管理的基本價(jià)值追求，也是政府政策制定的基本原則。

積極提倡協(xié)作治理與網(wǎng)絡(luò)參與。通過強(qiáng)化橫縱協(xié)調(diào)與合作，建立跨越組織邊界的新型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，使中央與地方、公共部門與私人部門聯(lián)合參與政策的制定與執(zhí)行，最終構(gòu)建一個(gè)以公民為中心的無縫隙政府。首先，要減少各項(xiàng)政策互相拆臺(tái)的情形，關(guān)注政策的連貫性、整體性及系統(tǒng)性；其次，要充分整合各類資源；再次，將某政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起相互合作，以此向公民提供無縫隙而不是碎片化的公共服務(wù)，提升政策的科學(xué)性與有效性。協(xié)作是一種更為積極的雙方或多方參與管理與決策的過程。在協(xié)作治理理念下，政策制定與執(zhí)行中的各參與者都不是純粹的管理者或者被管理者的角色，他們?cè)诠彩聞?wù)管理這一舞臺(tái)上具有平等地位。各參與者共同工作，共享目標(biāo)和價(jià)值，在保持各自獨(dú)立性和自主性的基礎(chǔ)上共同制定政策，共享公共權(quán)力資源，聚合起來解決單一組織所不能解決的難題。

打造公共價(jià)值觀，建設(shè)服務(wù)型政府。就價(jià)值導(dǎo)向而言，當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)價(jià)值目標(biāo)的多元化，追求民主、公民參與和協(xié)商等公共價(jià)值。通過協(xié)作創(chuàng)造公共價(jià)值構(gòu)成了互動(dòng)式、開放式公共管理價(jià)值追求的目標(biāo)。公共價(jià)值衡量的是政府如何有效滿足民眾的需求，只有與服務(wù)對(duì)象建立更牢固的合作關(guān)系，達(dá)成共識(shí)，政府才能有效處理公眾關(guān)注的問題，才能創(chuàng)造出更高的公共價(jià)值。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，政府的治理理念已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府不再也不可能成為主導(dǎo)一切的唯一力量，政府不再壟斷政策的制定、執(zhí)行與公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)社會(huì)中政府對(duì)公共問題處理的壟斷權(quán)，政府需要開放式治理，其一個(gè)重要責(zé)任就是確保和證實(shí)這些決策產(chǎn)生的過程充分考慮到了公平和正義；解決方案充分考慮到了對(duì)公共利益的平等支配。不論是決策本身還是制定決策的過程都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)應(yīng)有的公平正義與平等。

當(dāng)今，政府更加關(guān)注公民的利益訴求和民生問題，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制讓公民、社會(huì)組織等各種主體共同參與到政策制定、執(zhí)行過程中來。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府必須善于與公民共同解決社會(huì)問題，接受來自各方的監(jiān)督，打造真正的服務(wù)型政府。換言之，服務(wù)成為政府職能部門的重要職責(zé)，政府應(yīng)該扮演積極的角色，為公民參與和真正分享社會(huì)價(jià)值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡單地分別對(duì)不同聲音作出承諾，政府管理者應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，積極參與政策的制定與執(zhí)行。

毋庸置疑，政府有必要對(duì)“僵尸政策”進(jìn)行系統(tǒng)清理，將那些令人詬病的政策徹底廢止，將那些缺乏可操作性的，但又是社會(huì)治理必需的政策健全完善起來。在此基礎(chǔ)上，有必要讓公民與社會(huì)組織發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，讓政策的受益者在政策制定與落實(shí)環(huán)節(jié)中更有發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要通過鼓勵(lì)公民與社會(huì)組織參與，創(chuàng)新制度和理念，防止官僚主義和形式主義，讓好政策接地氣、有人氣，最大限度避免出現(xiàn)“僵尸政策”“斷頭政策”，避免讓好政策流于形式或止于文件，讓政策紅利助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（作者為復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、MPA教育中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《好政策淪為畫餅？半月談評(píng)論：莫讓“僵尸政策”消解改革紅利》，半月談網(wǎng)，2018年5月24日。

②《為什么垃圾分類在中國難推廣？》，搜狐網(wǎng)，2016年10月20日。

③《政策成“僵尸”，傷害的何止是民心》，中國網(wǎng)，2016年2月28日。

④《史上最嚴(yán)禁煙令為何實(shí)施效果不佳？專家：缺乏專門監(jiān)管》，新浪網(wǎng)，2017年3月18日。

責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊