劉宣玲

摘 要：第十九次人民代表大會(huì)中明確要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重塑縣鄉(xiāng)關(guān)系，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路。為了解決縣域與鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的突出問題，政府部門加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，重點(diǎn)支持縣域與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的改革，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展列入城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃中，促進(jìn)縣域與城鄉(xiāng)的和諧、統(tǒng)一發(fā)展。

關(guān)鍵詞：改革思維；縣鄉(xiāng)關(guān)系；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.16.015

《憲法》、《地方組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等制度對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系、縣級(jí)政權(quán)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職權(quán)等作出了明確規(guī)定。不過，在實(shí)際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)沒有按照制度運(yùn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力確實(shí)法律實(shí)踐，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障權(quán)、審查權(quán)和選舉權(quán)等權(quán)利有待完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委受縣委領(lǐng)導(dǎo)的管束，沒有真正的決定權(quán)。為了促進(jìn)縣鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，需要改變目前復(fù)雜的縣鄉(xiāng)關(guān)系，以改變思維重塑高效、默契的縣鄉(xiāng)關(guān)系。

1 基于多種理論分析縣鄉(xiāng)關(guān)系

1.1 “共謀”視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度理解，共謀是在非充分競(jìng)爭(zhēng)的寡頭市場(chǎng)條件下，幾家大企業(yè)協(xié)商瓜分市場(chǎng)，是一種違反壟斷法的經(jīng)濟(jì)行為。幾家大的企業(yè)通過共謀行為利用參與者之間的非競(jìng)爭(zhēng)手段獲得超出競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格的利潤(rùn)， 共謀行為的誘因有一部分是組織內(nèi)部的信息分布。使用“共謀”來形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)市之間的相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查監(jiān)督和政策法令。在當(dāng)前形勢(shì)下，縣鄉(xiāng)之間的共謀行為屬于制度化的非正式行為，具有深厚的合法性基礎(chǔ)。很多地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府普遍形成了“共謀”現(xiàn)象，基層政府部門執(zhí)行上級(jí)政府發(fā)布的各種指令政策時(shí)，常常共謀政策，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的不良政治風(fēng)氣。在上級(jí)政府下來檢查的時(shí)候，市、縣、鄉(xiāng)等都會(huì)動(dòng)員起來，共同應(yīng)對(duì)上面的檢查。例如當(dāng)市里下來檢查時(shí)，縣政府會(huì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門提供檢查信息，方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織提前安排，應(yīng)對(duì)檢查。良性互動(dòng)能夠促進(jìn)縣鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展，但是官官相護(hù)、以權(quán)謀私只會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)的社會(huì)風(fēng)氣差、政府官員的思想覺悟低，不利于縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2 “內(nèi)在觀點(diǎn)”或“規(guī)則的內(nèi)在方面”視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

“內(nèi)在觀點(diǎn)”或“規(guī)則的內(nèi)在方面”是英國(guó)法學(xué)家哈特在《法的概念》中提出的，哈特在《法的概念》中詳細(xì)描述了內(nèi)在觀念（內(nèi)在視角）和外在觀點(diǎn)（外在視角），當(dāng)一個(gè)社會(huì)群體具有某種行為規(guī)則時(shí)，會(huì)為許多有關(guān)聯(lián)但不相同的主張?zhí)峁C(jī)會(huì)。哈特在內(nèi)在視角下和外在視角下將社會(huì)成員分為兩類，第一類社會(huì)成員是法律實(shí)踐的參與者，社會(huì)成員在實(shí)踐過程中會(huì)遵循實(shí)踐規(guī)則，將實(shí)踐規(guī)則作為行為的指導(dǎo)方針，這類社會(huì)成員及時(shí)不參與社會(huì)實(shí)踐也會(huì)尊重參與者的觀點(diǎn)；第二類社會(huì)成員是觀察者，對(duì)可觀察行為的規(guī)律性、與違背規(guī)則具有聯(lián)系的不良反應(yīng)和譴責(zé)進(jìn)行幾率，這類社會(huì)成員會(huì)實(shí)踐看作是一個(gè)因果關(guān)系。內(nèi)在觀點(diǎn)是參與實(shí)踐者的觀點(diǎn)與態(tài)度。

在內(nèi)在視角下看待縣鄉(xiāng)關(guān)系，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)縣里下達(dá)的政策的一種積極響應(yīng)的特度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣政府部門的誠(chéng)信參與者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)則中規(guī)定了鎮(zhèn)長(zhǎng)的職責(zé)，鎮(zhèn)長(zhǎng)需要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)厝嗣裾娜婀ぷ?，積極召集和組織鎮(zhèn)人民政府現(xiàn)象辦公會(huì)議、鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議和鎮(zhèn)人民政府全體會(huì)議等，在鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公會(huì)議中解決鎮(zhèn)人民政府工作過程中遇到的重大問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門在工作過程中貫徹黨的政策、路線和方針，密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的心聲，發(fā)揮各職能部門的作用。

1.3 “半自治社會(huì)領(lǐng)域”視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

相關(guān)學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力時(shí)，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)作方式很特別，具有“軟硬兼施”的現(xiàn)象，所以學(xué)者們認(rèn)為行政權(quán)力在非正式行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員充分利用非政府權(quán)力外的本土資源，將非正式因素運(yùn)用到正式權(quán)力的行使過程中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使這種權(quán)力時(shí)，會(huì)得到上級(jí)部門的默認(rèn)或者鼓勵(lì)，達(dá)成一種“共謀”關(guān)系。半自治領(lǐng)域是通過其它活動(dòng)的特征來限定的，它可以生成某種規(guī)則引導(dǎo)人們或者強(qiáng)迫人們服從這種規(guī)則，但凡有人際交往形成復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系的領(lǐng)域都可能存在半自治社會(huì)領(lǐng)域。半自治社會(huì)領(lǐng)域具有創(chuàng)制規(guī)則的能力，能夠在內(nèi)部生成規(guī)則和符號(hào)，不過在生成過程中容易受到周圍大型社會(huì)規(guī)則的影響。要想在村委會(huì)和村民中落實(shí)國(guó)家的政策，基層政府部門、政府官員、村民之間需要存在創(chuàng)制規(guī)則，在半自治社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)誘導(dǎo)村民及政府官員積極參與和響應(yīng)政策。從半自治社會(huì)領(lǐng)域視角下研究縣鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力具有非正式行使的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門在對(duì)上級(jí)報(bào)告時(shí)會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)、謊報(bào)的情況，不能按時(shí)完成縣級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)?？h鄉(xiāng)之間的資源分配不均，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源匱乏，很難完成上級(jí)政府部門下達(dá)的“多任務(wù)”和“高指標(biāo)”?？h級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)不切實(shí)際，在制定目標(biāo)任務(wù)的時(shí)候只考慮了城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標(biāo)，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門執(zhí)行任務(wù)的能力和民眾的意愿?？h級(jí)政府部門的激勵(lì)強(qiáng)度與基層政權(quán)組織的現(xiàn)實(shí)能力不匹配。

2 基于改革思維重塑縣鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)施途徑

為了提升改善縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要從改革思維的角度對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行改革，首先改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考核方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)具有一定的自主權(quán)和決定權(quán)，考核內(nèi)容由“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀檗r(nóng)民提供公共服務(wù)為中心”，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，合理的分配縣鄉(xiāng)資源。改善縣鄉(xiāng)關(guān)系的具體措施有以下幾點(diǎn)。

2.1 建立“雙向問責(zé)制”

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中建立“雙向問責(zé)制”，改善原先單向問責(zé)帶來的弊端。原先縣鄉(xiāng)的考核方式就是縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行約束和管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行約束，農(nóng)民只能被動(dòng)的接受問責(zé)不能參與問責(zé)過程，無法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，政府與群眾之間缺乏互動(dòng)和交流，導(dǎo)致下發(fā)的一些政策不能得到人民群眾的支持。建立“雙向問責(zé)制”能夠?qū)崿F(xiàn)上級(jí)政府與人民群眾共同對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為進(jìn)行約束，約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的行為，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個(gè)職能部門的作用。

2.2 縣級(jí)市政府放權(quán)

在壓力體制下，縣鄉(xiāng)存在著依賴關(guān)系，縣鄉(xiāng)政府之間具有法定意義上的職權(quán)分工，也有分權(quán)體制下的某些特征，縣鄉(xiāng)政府沒有嚴(yán)格的“同構(gòu)”特征，但是黨政機(jī)關(guān)的組織人事體制又沖淡了縣鄉(xiāng)政策的“異構(gòu)”特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這種形式下缺乏獨(dú)立性和主動(dòng)性。要想改善這種關(guān)系需要落實(shí)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適應(yīng)性，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。為了避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一改革下出現(xiàn)權(quán)力膨脹，防止“鐘擺效應(yīng)”的出現(xiàn)，需要在縣級(jí)政府放權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行分權(quán)，優(yōu)化縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全面擴(kuò)權(quán)之后升級(jí)為縣級(jí)政府，以前的片區(qū)也升格為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為縣鄉(xiāng)體制改革的突破口。

2.3 提高基層政府部門的自治能力

出于對(duì)地方利益的考慮，需要對(duì)縣鄉(xiāng)政府進(jìn)行分權(quán)，將一些由政府掌控的權(quán)利分給下級(jí)的村級(jí)自治組織，提高村組織的權(quán)威。上級(jí)政府可以多派遣幾名鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村指導(dǎo)員，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村委的職能，發(fā)揮駐村指導(dǎo)員改善農(nóng)村，帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)家致富的先鋒作用。另外，增加縣級(jí)政府的駐村指導(dǎo)員人數(shù)，縣級(jí)政府派遣的駐村指導(dǎo)員需要詳細(xì)了解各村情況，然后向縣級(jí)政府報(bào)告，方便縣級(jí)政府了解農(nóng)村，向村委會(huì)滲透各項(xiàng)政策。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展教育與文化事業(yè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供就業(yè)與社會(huì)保障?？h級(jí)政府根據(jù)基層政府部門的執(zhí)政能力制定目標(biāo)任務(wù)，鼓勵(lì)基層政府官員積極工作，基層政府部門做好農(nóng)民的思想工作，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，縮短城鄉(xiāng)之間的差距。

3 結(jié)語

在改革思維下看待縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系，對(duì)縣鄉(xiāng)之間的職權(quán)分工做出了進(jìn)一步的明確，改變了原先縣鄉(xiāng)之間的依附關(guān)系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更具有獨(dú)立性。通過對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行改革，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政職能，縣級(jí)政府除了具有直接管理能力外，還具有服務(wù)基層的能力。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)，優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府職能，可以促進(jìn)縣鄉(xiāng)的和諧、統(tǒng)一發(fā)展。

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