徐晶

摘要：在我國(guó)目前條件下，城市新建民用建筑項(xiàng)目原則上均要按規(guī)定同步建設(shè)戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。如果確因地質(zhì)、地形、施工等客觀條件限制，不能修建防空地下室的，建設(shè)單位必須報(bào)經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn)后向人民防空主管部門繳納人民防空工程易地建設(shè)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱：易地建設(shè)費(fèi)），由人民防空主管部門統(tǒng)一組織易地修建。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，易地建設(shè)費(fèi)應(yīng)專項(xiàng)用于人民防空地下室建設(shè)， 地方政府不得以人民防空易地建設(shè)費(fèi)代替應(yīng)由其應(yīng)負(fù)擔(dān)的財(cái)政預(yù)算投入。近年來，作為國(guó)防工作的特定領(lǐng)域，人防部門按照“準(zhǔn)軍事化”的要求，切實(shí)履行職責(zé)，充分發(fā)揮職能作用，平戰(zhàn)結(jié)合成效顯著，為維護(hù)國(guó)家安全和繁榮經(jīng)濟(jì)做出了積極貢獻(xiàn)。但也應(yīng)該看到，在房地產(chǎn)開發(fā)過程中涉及的人防工程建設(shè)審批、易地建設(shè)費(fèi)征收、人防工程驗(yàn)收以及后續(xù)建設(shè)規(guī)劃等環(huán)節(jié)存在許多問題，以致被人驚呼“人防，不容忽視的瀆職犯罪高發(fā)領(lǐng)域”。而從審計(jì)情況看，人防工作法規(guī)不夠完善，技術(shù)性比較強(qiáng)，工程審批、費(fèi)用收繳及使用在實(shí)際工作中彈性大，各級(jí)政府及負(fù)責(zé)人干預(yù)多及宣傳不到位，客觀上使這項(xiàng)工作存在一定的權(quán)力尋租空間，造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。因此，從當(dāng)前情況看加強(qiáng)人防經(jīng)費(fèi)尤其是易地建設(shè)費(fèi)的審計(jì)工作，顯得十分必要。作為特定用途的專項(xiàng)資金，要做好易地建設(shè)費(fèi)審計(jì)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從源頭入手，結(jié)合工作流程，著力抓好審批、征收、管理、使用及績(jī)效等五個(gè)環(huán)節(jié)，以及時(shí)揭露違法違紀(jì)問題，提出健全資金管理的建議，促進(jìn)人防建設(shè)與城市建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：建設(shè)費(fèi)；審計(jì) 環(huán)節(jié)

一、審批環(huán)節(jié)

首先應(yīng)關(guān)注主管部門是否嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目所在地城市人防工程規(guī)劃及規(guī)定程序來審批防空地下室防護(hù)類別、等級(jí)及面積。同時(shí)，延伸查看建設(shè)單位是否依據(jù)審批進(jìn)行防空地下室建設(shè)，并與地面建筑同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，注意建成后的防空地下室建設(shè)單位防護(hù)類別、等級(jí)及面積是否低于審批標(biāo)準(zhǔn)，是否按規(guī)定重建、補(bǔ)建及繳納易地建設(shè)費(fèi)。其次，應(yīng)關(guān)注相關(guān)的新建民用建筑不宜修建防空地下室的地質(zhì)、地形、施工等客觀限制條件是否真實(shí)存在，是否存在“以收代建” 的現(xiàn)象及擅自批準(zhǔn)少建、不建防空地下室作為招商引資的優(yōu)惠條件的情況。因?yàn)樵谝话闱闆r下，只有在城市及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新建民用建筑確因條件限制不能同步配套建設(shè)防空地下室的情形，建設(shè)單位才能向人防主管部門申請(qǐng)繳納易地建設(shè)費(fèi)。再次，關(guān)注有關(guān)部門審批責(zé)任制的落實(shí)情況，調(diào)查這些部門是否將人防審批作為證件辦理的前置條件，防止建設(shè)單位規(guī)避建設(shè)防空地下室及繳納易地建設(shè)費(fèi)。對(duì)不按規(guī)定規(guī)劃、設(shè)計(jì)修建防空地下室，又不經(jīng)審批繳納防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃部門不得辦理規(guī)劃許可證，住建部門不得辦理施工許可證，房管部門不得辦理預(yù)售、產(chǎn)權(quán)許可證，消防部門不得辦理消防許可證。

二、征收環(huán)節(jié)

人防主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及面積及時(shí)、足額征收易地建設(shè)費(fèi)。在此環(huán)節(jié)，審計(jì)人員首先應(yīng)關(guān)注其征收標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)、統(tǒng)一，注意按面積計(jì)算的易地建設(shè)費(fèi)金額是否正確，看是否存在相同類型的民用建筑采用不同標(biāo)準(zhǔn)征收易地建設(shè)費(fèi)的情況。一般來說，人防部門應(yīng)先按照建筑物層數(shù)、基礎(chǔ)（含樁基）埋置深度、地面總建筑面積及地面首層建筑面積等因素確定應(yīng)建防空地下室等級(jí)和面積，再據(jù)此確定易地建設(shè)費(fèi)的繳納金額。而按不同因素確定的等級(jí)和面積，其計(jì)算的繳納金額可能會(huì)差別很大，容易導(dǎo)致多繳或少繳，造成侵害建設(shè)單位權(quán)益或財(cái)政收入流失的狀況。其次，關(guān)注減免緩的審批流程。一是注意有無當(dāng)?shù)卣捌湄?fù)責(zé)人以招商引資優(yōu)惠條件等名義，直接發(fā)文或以領(lǐng)導(dǎo)批示等形式批準(zhǔn)不征收或少征收易地建設(shè)費(fèi)的情形。當(dāng)前，各地政府及其負(fù)責(zé)人都有較強(qiáng)的政績(jī)沖動(dòng)，為滿足開發(fā)商的條件可能會(huì)以降低人防建設(shè)門檻為代價(jià)。二是注意人防部門及其具體經(jīng)辦人有無違規(guī)擅自決定不征收、少征收或降低標(biāo)準(zhǔn)征收易地建設(shè)費(fèi)的情況，造成國(guó)有資產(chǎn)損失，而這正是近年來人防工作人員瀆職犯罪的高發(fā)領(lǐng)域。三是還應(yīng)關(guān)注歷年易地建設(shè)費(fèi)欠款的清收情況，對(duì)建設(shè)單位欠款應(yīng)逐筆核實(shí)，分析原因，督促人防部門應(yīng)收盡收，必要時(shí)應(yīng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，防止造成事實(shí)上的減免易地建設(shè)費(fèi)及財(cái)政資金流失的現(xiàn)象。四是結(jié)合對(duì)發(fā)展改革、規(guī)劃、住建、房管及消防的調(diào)查及執(zhí)法情況，看有無漏征現(xiàn)象。再次，關(guān)注是否利用前置條件優(yōu)勢(shì)，有無搭車收費(fèi)或征收已明文取消的人防建設(shè)費(fèi)、向經(jīng)審批且按標(biāo)準(zhǔn)自建地下室的建設(shè)單位收取費(fèi)用及對(duì)工業(yè)生產(chǎn)廠房及其配套設(shè)施征收易地建設(shè)費(fèi)等行為。最后，關(guān)注收費(fèi)許可證辦理或收費(fèi)票據(jù)情況，看是否繼續(xù)沿用以往的行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，票據(jù)各項(xiàng)要素是否填寫清晰完整，并尤其注意計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)是否正確。

三、管理環(huán)節(jié)

征繳后的易地建設(shè)費(fèi)應(yīng)按照“收支兩條線”的規(guī)定，全額繳入同級(jí)國(guó)庫，由財(cái)政部門進(jìn)行管理。應(yīng)檢查易地建設(shè)費(fèi)有無進(jìn)行專賬核算、各項(xiàng)制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效及是否納入財(cái)政預(yù)算管理，并專項(xiàng)用于安排人防建設(shè)。除此之外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政部門的管理情況，留意是否對(duì)易地建設(shè)費(fèi)實(shí)行專戶管理，審查是否存在平衡預(yù)算的現(xiàn)象；二是使用易地建設(shè)費(fèi)建設(shè)的防空地下室對(duì)外出租收入管理情況，留意公用人民防空工程使用者是否向人民防空部門申領(lǐng)人民防空工程使用證，按規(guī)定交納人民防空工程使用費(fèi)，查實(shí)主管部門是否按規(guī)定將收益上繳國(guó)庫或財(cái)政專戶及收益是否專項(xiàng)用于人民防空工程維護(hù)和業(yè)務(wù)建設(shè)；三是主管部門針對(duì)易地建設(shè)費(fèi)的執(zhí)法情況，留意有無執(zhí)法不到位及不按規(guī)定進(jìn)行處理處罰的現(xiàn)象，看是否存在“小金庫”及違反“收支兩條線”規(guī)定的情況；四是固定資產(chǎn)管理情況，看使用易地建設(shè)費(fèi)建成的地下室是否及時(shí)竣工決算并計(jì)入固定資產(chǎn)。

四、使用環(huán)節(jié)

應(yīng)重點(diǎn)審查是否嚴(yán)格按照防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的使用范圍使用資金，有無擠占、挪用、截留易地建設(shè)費(fèi)的問題及有無擅自改變易地建設(shè)費(fèi)使用項(xiàng)目、使用計(jì)劃；有無營(yíng)私舞弊、貪污私分易地建設(shè)費(fèi)。當(dāng)前，各地用地指標(biāo)普遍較為吃緊，難以提供按人防工程規(guī)劃要求就近建設(shè)的防空地下室的工程用地。同時(shí)，使用易地建設(shè)費(fèi)建設(shè)的防空地下室同樣需要走立項(xiàng)、可行性研究、征地、環(huán)評(píng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、合同簽訂、施工、驗(yàn)收、決算等基本建設(shè)程序，程序較為復(fù)雜，主要在地下施工，建設(shè)周期長(zhǎng)，工程量較大，安全要求高，且收益見效慢，維護(hù)費(fèi)用不菲。基于以上原因，致使各地政府及人防部門使用易地建設(shè)費(fèi)建設(shè)人防工程的熱情不高，導(dǎo)致大量易地建設(shè)費(fèi)滯留財(cái)政賬內(nèi)，這已成為一個(gè)制約人防事業(yè)發(fā)展的突出問題。這種情況的出現(xiàn)，不僅可能使財(cái)政部門用易地建設(shè)費(fèi)代替實(shí)政府負(fù)擔(dān)的人民防空經(jīng)費(fèi)，而且將人防部門正常的基礎(chǔ)設(shè)備及工作經(jīng)費(fèi)也從易地建設(shè)費(fèi)中支出，甚至將人防部門經(jīng)費(fèi)與易地建設(shè)費(fèi)收入掛鉤并返還。

五、績(jī)效環(huán)節(jié)

易地建設(shè)費(fèi)應(yīng)以戰(zhàn)時(shí)需要為最大效益，以保證戰(zhàn)時(shí)防空地下室能用、頂用、夠用為最大標(biāo)準(zhǔn)。除戰(zhàn)備效益外，用好易地建設(shè)費(fèi)，同樣具備良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。這一環(huán)節(jié)，應(yīng)結(jié)合易地建設(shè)費(fèi)的審批、征繳、管理及使用進(jìn)行，不僅僅關(guān)注正效益，還要關(guān)注因體制機(jī)制、單位管理及人員素質(zhì)等原因所造成的副效益，以切實(shí)能夠找準(zhǔn)問題、深刻剖析、查出成因、提出對(duì)策，發(fā)揮審計(jì)工作“免疫系統(tǒng)”功能。具體來說，易地建設(shè)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)易地建設(shè)費(fèi)經(jīng)濟(jì)性的評(píng)價(jià)，可對(duì)投入合理性、充分性、時(shí)機(jī)恰當(dāng)性、管理和控制、環(huán)境影響及本量利關(guān)系等方面開展。對(duì)易地建設(shè)費(fèi)效率性的評(píng)價(jià)，可采用價(jià)值分析法進(jìn)行評(píng)價(jià)。價(jià)值分析法以功能分析為核心，目的是在滿足各種不同的功能需求的前提下，使資源得到充分合理的利用。對(duì)易地建設(shè)費(fèi)效果性的評(píng)價(jià)，則可采用目標(biāo)評(píng)價(jià)法、目標(biāo)成果法、事前事后法、標(biāo)桿法、評(píng)分法等方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確定效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

現(xiàn)在，開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)難點(diǎn)是評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系尚未建立，但審計(jì)人員可根據(jù)實(shí)際情況選用。具體來說，審批環(huán)節(jié)應(yīng)關(guān)注易地建設(shè)費(fèi)政策制定的基礎(chǔ)及是否體現(xiàn)公平有效，并注意評(píng)價(jià)在普遍存在的“以收代建”后的戰(zhàn)備及社會(huì)效益損失。征繳環(huán)節(jié)應(yīng)關(guān)注審查收支是否全部編入預(yù)算；是否應(yīng)收盡收，注意人防部門是否創(chuàng)造一個(gè)良好的稅收環(huán)境，為征繳義務(wù)人提供優(yōu)質(zhì)高效、方便快捷的服務(wù)，建立健全收入保障機(jī)制。在管理環(huán)節(jié)關(guān)注是否建立并執(zhí)行了完善的內(nèi)部控制，收支預(yù)算編制是否細(xì)化，資金投向是否合理，人防工程是否長(zhǎng)期閑置等方面內(nèi)容。支出環(huán)節(jié)則關(guān)注項(xiàng)目執(zhí)行和資金撥付效率、項(xiàng)目管理及操作過程是否規(guī)范，是否存在截留、滯留、挪用等不良現(xiàn)象及由此造成的損失，注意有無實(shí)現(xiàn)易地建設(shè)費(fèi)的預(yù)期目標(biāo)及項(xiàng)目產(chǎn)出與資金的相關(guān)度。同時(shí)，在綜合評(píng)價(jià)在基礎(chǔ)上，注意圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)政策來總體評(píng)價(jià)易地建設(shè)費(fèi)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。