朝鮮經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)的過去、現(xiàn)在和未來
2018-08-13 02:24權(quán)哲男
世界知識 2018年15期
權(quán)哲男
朝鮮勞動黨七大和七屆三中全會做出了集中精力發(fā)展經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整。一般認(rèn)為，朝鮮若能與國際社會妥善解決其核導(dǎo)問題，將顯著改善其經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境，促使這個國家走上漸進式改革的道路，而朝鮮已有一定布局基礎(chǔ)的經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)將成為其對外經(jīng)濟關(guān)系轉(zhuǎn)變的“橋頭堡”。
“多區(qū)多類”的建設(shè)布局
受自身政策失誤和蘇聯(lián)解體等影響，朝鮮經(jīng)濟從上世紀(jì)80年代中期開始趨于惡化，為擺脫困境，朝鮮借鑒外部經(jīng)驗自1990年代初起開始經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)。以1991年10月聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）宣布圖們江地區(qū)開發(fā)計劃為契機，朝鮮于當(dāng)年12月宣布設(shè)立羅津—先鋒（以下簡稱“羅先”）自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)（1998年更名為經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)），此后相繼設(shè)立了7個經(jīng)濟特區(qū)和20個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，但整體上沒有取得大的進展。
羅先自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)和黃金坪—威化島經(jīng)濟特區(qū)是朝鮮與中國合作開發(fā)的特區(qū)。羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)位于中朝俄三國交界的圖們江下游三角洲地區(qū)，面積746平方千米，通過圈河陸路口岸和圖們鐵路口岸與中國延邊地區(qū)相連，通過哈?！_津鐵路與俄羅斯遠東地區(qū)相連。羅津港有3座碼頭，年吞吐能力為400萬噸，中國曾利用羅津港開辟過到韓國釜山港的陸海聯(lián)運通道，試運行過貨物跨境運輸。先鋒港是石油專用港，年吞吐能力200萬噸。希望建成國際貿(mào)易中轉(zhuǎn)基地、出口加工基地和國際旅游區(qū)。為此，朝鮮陸續(xù)制定《自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)法》等相關(guān)法律，實施減免進出口貨物關(guān)稅、規(guī)定企業(yè)所得稅率僅為14%等優(yōu)惠政策。1997年進行市場經(jīng)濟改革，廢除國家配給制度，實行企業(yè)獨立核算制，統(tǒng)一匯率，允許個體經(jīng)營和開設(shè)自由市場。但羅先經(jīng)貿(mào)區(qū)開發(fā)進度相當(dāng)緩慢，截至2009年注冊外資企業(yè)128家，其中正常運營的只有30家左右，投資額為1.3億歐元，主要從事海產(chǎn)品和服裝加工、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等。
為緩解2009年末貨幣改革導(dǎo)致的經(jīng)濟混亂和萎縮，朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正日從2010年5月起一年內(nèi)三訪中國，學(xué)習(xí)“中國經(jīng)驗”。2010年10月，中朝簽訂《關(guān)于羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)共同開發(fā)共同管理協(xié)議》。2011年7月，吉林省與羅先經(jīng)貿(mào)區(qū)簽署《關(guān)于中朝羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)（2011—2020年）規(guī)劃框架的協(xié)議》，規(guī)定先期開發(fā)面積為470平方千米，以基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和旅游合作開發(fā)為重點，發(fā)展原材料工業(yè)、裝備工業(yè)、高新技術(shù)、輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，目標(biāo)是建成先進制造業(yè)基地、東北亞國際物流中心和區(qū)域性旅游中心。2011年12月朝鮮發(fā)布《羅先經(jīng)濟貿(mào)易地區(qū)法》，進一步改善投資環(huán)境。2012年10月成立羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)管理委員會，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場運作、互利共贏”原則進行共同管理和開發(fā)。但2013年1月朝鮮進行了第三次核試驗，2月開始受到聯(lián)合國安理會第2094號決議制裁，有關(guān)合作開發(fā)進程受挫。截至2014年，羅先經(jīng)貿(mào)區(qū)注冊外資企業(yè)僅150家，投資額4.1億歐元，主要以中國投資企業(yè)為主。2016年末開始，因朝鮮接連進行核導(dǎo)試驗，國際社會對朝制裁力度空前加大，羅先經(jīng)貿(mào)區(qū)運行受阻。
黃金坪—威化島經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立于2011年6月，計劃重點發(fā)展信息、旅游業(yè)、輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，建成知識密集型的經(jīng)濟區(qū)，但至今沒有取得任何實質(zhì)性進展。
開城工業(yè)園區(qū)和金剛山旅游特區(qū)是朝韓共同開發(fā)的特區(qū)。1998年2月，韓國金大中政府上臺后實施“陽光政策”，大力促進半島南北經(jīng)貿(mào)合作，朝鮮積極響應(yīng)，于2000年8月與韓方簽訂《建設(shè)及運營開城工業(yè)園區(qū)協(xié)議書》，2002年頒布《開城工業(yè)園區(qū)法》。園區(qū)規(guī)劃面積66平方千米，投資總額2.2億美元，分三期進行。園區(qū)內(nèi)朝方勞務(wù)人員的平均月工資含社保費只有57.5美元，且每年漲幅不超過5%，企業(yè)所得稅率14%且自獲利年開始5年免稅，管委會由韓方任命正副委員長。在金大中和盧武鉉時期，園區(qū)內(nèi)相繼由韓方出資建成通訊、供電、廢水處理廠、自來水供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施，韓方中小企業(yè)從2004年6月起入住，2009年達到117家。2008年2月李明博執(zhí)政后，南北關(guān)系趨于惡化，開城工業(yè)園區(qū)開發(fā)受阻。2013年樸槿惠執(zhí)政期間，朝方曾單方面關(guān)閉園區(qū)5個月。截至2015年，園區(qū)內(nèi)有韓國中小企業(yè)125家，主要從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)，朝方勞務(wù)人員5.5萬人，年產(chǎn)值達5.6億美元。2016年1月朝鮮進行第四次核試驗，樸槿惠總統(tǒng)于2月9日宣布中止開城工業(yè)園區(qū)運營，隨即朝方驅(qū)逐園區(qū)所有韓方人員，宣布朝韓之間所有經(jīng)濟合作交流協(xié)議無效，園區(qū)被關(guān)閉至今。
金剛山旅游是韓國現(xiàn)代集團從1998年11月開始投資經(jīng)營、后韓國觀光公司參與開發(fā)的項目，2002年朝鮮頒布《金剛山旅游特區(qū)法》設(shè)立金剛山旅游特區(qū)。韓國政府從南北合作基金中劃撥部分貸款用于補助雙方學(xué)生、教師、離散家屬人員赴金剛山“旅游”，韓國游客數(shù)從1998年的1萬人增加到2007年的34萬人，朝方在2001～2008年間累計獲得門票收入1.53億美元。2008年朝鮮士兵槍殺韓國游客事件發(fā)生后，韓方禁止韓國游客訪問金剛山旅游特區(qū)，隨即朝鮮廢除該特區(qū)。2011年朝鮮設(shè)立元山—金剛山國際旅游特區(qū)，并相應(yīng)頒布《金剛山國際旅游特區(qū)法》，具體規(guī)定了招商引資優(yōu)惠措施。新的特區(qū)面積為430平方千米，包括元山市及法洞郡、安邊郡、通川郡、高城郡和金剛郡的部分地方。目前，有十多家外資企業(yè)和數(shù)十家朝鮮國內(nèi)企業(yè)在特區(qū)內(nèi)從事酒店、商業(yè)、博彩等經(jīng)營項目。
新義州特別行政區(qū)是2002年朝鮮根據(jù)《新義州特別行政區(qū)基本法》設(shè)立的中央直轄行政單位，擁有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，宣稱基本法律制度50年不變，2004年更名為新義州—大雞島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，但一直沒有取得實質(zhì)性進展。2013年朝鮮宣布將在新義州部分地區(qū)建設(shè)“特殊經(jīng)濟區(qū)”，2014年更名為新義州國際經(jīng)濟區(qū)，希望將其建成集工業(yè)、金融、商貿(mào)、尖端技術(shù)、旅游于一體的國際性復(fù)合型經(jīng)濟特區(qū)，但迄無實質(zhì)性進展。
2015年設(shè)立的茂峰旅游特區(qū)位于兩江道三池淵郡茂峰勞動者區(qū)，面積160平方千米，旨在促進中朝邊境地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展，指定和龍市古城里口岸為唯一入境通道，依據(jù)相關(guān)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法和外國投資法進行開發(fā)。
金正恩執(zhí)政后大興開發(fā)區(qū)建設(shè)
金正恩執(zhí)政后，于2013年提出“經(jīng)濟建設(shè)與核武力建設(shè)并進路線”，強調(diào)要建設(shè)“符合各道實情的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”，制定國家級的《經(jīng)濟開發(fā)區(qū)法》，并據(jù)此設(shè)置國家經(jīng)濟開發(fā)委員會，規(guī)定外商投資企業(yè)可以在朝鮮的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)自由進行經(jīng)濟活動，土地租賃期限最長可達50年，企業(yè)所得稅率14%，并且享有進出口貨物減免關(guān)稅等優(yōu)惠政策。響應(yīng)這一號召，朝鮮在2013年、2014年在全國范圍內(nèi)分兩批共設(shè)立了19個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，2015年又增設(shè)咸鏡北道慶元經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。這些經(jīng)濟開發(fā)區(qū)遍布各道，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、貿(mào)易等諸多產(chǎn)業(yè)，均以吸引外資為重點。其中，國家級開發(fā)區(qū)3個，分別是平壤市恩情尖端技術(shù)開發(fā)區(qū)、南浦市珍島出口加工區(qū)、黃海南道康翎國際綠色示范區(qū)；地方級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)17個，分別是咸鏡北道的清津經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、漁郎農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、穩(wěn)城島嶼旅游開發(fā)區(qū)、慶元經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，咸鏡南道的興南工業(yè)開發(fā)區(qū)、北青農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，兩江道的惠山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，慈江道的滿浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、渭原工業(yè)開發(fā)區(qū)，平安北道的鴨綠江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、清水旅游開發(fā)區(qū)，平安南道的清南工業(yè)開發(fā)區(qū)、肅川農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，江原道的現(xiàn)洞工業(yè)開發(fā)區(qū)，黃海北道的新坪旅游開發(fā)區(qū)、松林出口加工區(qū)，南浦市的臥牛島出口加工區(qū)。
金正恩時代增設(shè)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以單一產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主，多達16個，復(fù)合型產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)只有4個。從地理分布看，7個位于中朝邊境地區(qū)，6個位于黃海沿岸地區(qū)，5個位于日本海沿岸，平壤市和內(nèi)陸地區(qū)各1個，大部分都離中國很近。2013年內(nèi)設(shè)立的13個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的面積從1.5平方千米至8平方千米不等，規(guī)劃總面積為44.3平方千米，各開發(fā)區(qū)分別制定了0.7億～2.4億美元的引進外資目標(biāo)，加起來希望引進外資總額為15.9億美元。但這些開發(fā)區(qū)目前基本都停留在計劃階段，尚未取得實質(zhì)性進展。
長期進展不順的主要原因
朝鮮的經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)長期進展不順，既是政策規(guī)劃水平落后使然，也是因為其執(zhí)意堅持核導(dǎo)戰(zhàn)略導(dǎo)致外部發(fā)展環(huán)境緊縮。
首先，朝鮮經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)缺乏出口導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略支撐。一般來講，社會主義國家實施以經(jīng)濟特區(qū)為先導(dǎo)的經(jīng)濟改革和開放政策，均優(yōu)先發(fā)展出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略，確立四方面的基本功能才能逐步實現(xiàn)良性發(fā)展：一是引進境外資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗，培育出口加工產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)高額出口創(chuàng)匯；二是打通國內(nèi)、區(qū)域和全球經(jīng)濟體系，利用溢出效應(yīng)和輻射作用實現(xiàn)自身財富的積累；三是實施一整套的經(jīng)濟體制改革和對外開放政策，促進國內(nèi)發(fā)展；四是建立諳熟市場經(jīng)濟運作的人才儲備。然而朝鮮卻是在沒有制定出口導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的情況下大舉設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)的，導(dǎo)致各區(qū)雖然享有一定政策自主權(quán)，卻始終在“默守陳規(guī)”與“改革開放”之間遲疑、搖擺，有關(guān)政策措施至多著眼于單方面地引進外資和技術(shù)，增加出口創(chuàng)匯，使得這些特區(qū)和開發(fā)區(qū)變成一座座“孤島”，無法實現(xiàn)彼此生產(chǎn)連通、促進全國性的良性發(fā)展。
其次，國際環(huán)境的制約。朝鮮長期實施“先軍政治”和“經(jīng)濟建設(shè)與核武力建設(shè)并進路線”，堅持核武器和導(dǎo)彈開發(fā)，導(dǎo)致國際制裁越收越緊，難以從根本上改善外部環(huán)境，招商引資極為困難，朝韓經(jīng)濟合作也受南北政治關(guān)系在李明博—樸槿惠時期不斷惡化的影響而全面中斷。
第三，基礎(chǔ)設(shè)施落后，國內(nèi)投資能力匱乏，市場經(jīng)濟人才短缺。朝鮮經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)地理位置分散，種類雜亂，規(guī)模普遍狹小，也缺乏高水平的管理人材，加上朝鮮鐵路、公路、港口、通商口岸、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施落后的限制，難以形成產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟規(guī)模效應(yīng)，更難與國際經(jīng)濟接軌、有效吸引外資。
第四，制度不完善。雖然朝鮮經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)在稅收等方面的優(yōu)惠政策相較其他國家不無優(yōu)勢，但是相關(guān)法制體系仍不健全，缺乏政策連續(xù)性，監(jiān)管監(jiān)督機制不完善，企業(yè)仍需上繳名目繁多的費用，項目違約問題也很嚴(yán)重，導(dǎo)致投資風(fēng)險巨大，阻礙了外資投入意愿。
未來仍有巨大發(fā)展?jié)摿?/h3>
隨著朝鮮宣布中止核導(dǎo)戰(zhàn)略、集中精力發(fā)展經(jīng)濟，并且著力與韓國、美國、中國、俄羅斯等國改善和發(fā)展關(guān)系，朝鮮經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)再次開始吸引國際投資界的關(guān)注。未來朝鮮若能妥善解決核導(dǎo)問題，實現(xiàn)與周邊國家和美國關(guān)系的全面正?；瑥母旧细纳茋H環(huán)境，并且實質(zhì)性轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和內(nèi)外政策，包括實施出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和漸進式的“改革開放”政策，將會極大地促進其經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)的改觀。
朝鮮的羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)、新義州國際經(jīng)濟區(qū)、清津經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、興南工業(yè)開發(fā)區(qū)、南浦市珍島出口加工區(qū)等綜合性經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)。由于地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施相對良好，擁有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，可最先實現(xiàn)與國際市場的接軌，因而也是最有希望在短期內(nèi)取得開發(fā)效果的。元山—金剛山國際旅游特區(qū)和茂峰旅游特區(qū)因為擁有優(yōu)質(zhì)的旅游資源和國家政策扶持，則可吸引國際游客的大量涌入。恩情尖端技術(shù)開發(fā)區(qū)依托首都平壤的相對高端人才儲備和外部人力資源支持，擁有一定的發(fā)展前景。農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)若突出發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，將會快速顯效。開城工業(yè)園區(qū)和其它出口加工區(qū)則需要進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，以發(fā)展高附加價值產(chǎn)業(yè)為佳，否則將面臨勞動力不足的問題，難以維持勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。
中長期看，中朝俄韓蒙五國如能依托“一帶一路”建設(shè)，實現(xiàn)陸路連通，形成巨大的區(qū)域市場，將直接推動?xùn)|北亞地區(qū)經(jīng)濟交流與合作的跨越式發(fā)展。對此，我國應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備好戰(zhàn)略性投資計劃，把握時機和方式積極參與朝鮮的經(jīng)濟特區(qū)和開發(fā)區(qū)建設(shè)，以廣泛的經(jīng)貿(mào)合作鼓勵、支持、推動朝鮮內(nèi)外政策的轉(zhuǎn)變。
（作者為延邊大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院院長、教授）
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